張昱泉

摘 要：隨著經濟社會的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的逐步推進，各級政府對農村基礎設施建設、工程項目建設的投入不斷加大，①這既給農村和農民帶來了實惠，也推動了當地經濟的發(fā)展。但同時，村干部腐敗問題也時有發(fā)生。當前，村干部腐敗已成為關乎改革發(fā)展全局的社會性問題。為此，筆者對所在轄區(qū)內2012年—2014年村干部的職務犯罪情況進行了調查，分析了村干部腐敗的特點和原因，并在此基礎上提出了預防和解決村干部腐敗問題的建議。

關 鍵 詞：法治；村干部；腐?。宦殑辗缸?/p>

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）04-0040-07

當前，國家已經確立了依法治國方略，在這一背景下，運用法治手段解決村干部的腐敗問題就成為必然要求。近期，筆者對所在轄區(qū)內2012年—2014年村干部的職務犯罪情況進行了調查，在查閱案卷征詢辦案人員意見的同時，向對村干部負有監(jiān)管職責的組織部、紀委、農業(yè)局等相關部門以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社了解了相關政策規(guī)定，聽取專家意見，對村干部腐敗的特點、原因等進行了分析，并在法治框架內提出了預防和解決村干部腐敗問題的建議，以期對促進農村經濟發(fā)展有所裨益。

一、村干部腐敗的主要特點

2012年——2014年，筆者所在的H市X區(qū)檢察機關共收到舉報村干部違紀違法線索40余件，除去移送紀檢監(jiān)察機關予以黨紀政紀處理的部分，共立案查辦了村干部職務犯罪案件6件6人。其中，5人被判處10年以上有期徒刑，1人被判處7年有期徒刑。罪名涵蓋了貪污、受賄、挪用公款等主要的職務犯罪罪名。通過整體比較和個案分析，區(qū)別于傳統(tǒng)的犯罪模式，當前村干部腐敗現象主要呈現出以下特點：

（一）腐敗主體逐步由個體向群體轉變

隨著各地方政府對農村人、財、物監(jiān)督管理力度的不斷加大，村干部個體很難單獨實施犯罪行為，因而往往相互勾結、集體作案，表現為村領導班子集體犯罪、村主要領導干部與財務人員合伙犯罪。同時，有的村干部還與公安、城管等職能部門的個別工作人員互相勾結，犯罪圈子不斷擴大，貪腐現象逐漸蔓延?？梢哉f，目前的腐敗主體明顯呈現出群體化趨勢。例如：在2012年查辦的S社區(qū)腐敗窩案中，社區(qū)書記楊某某、社區(qū)主任姜某甲、社區(qū)副主任姜某乙等社區(qū)主要負責人形成非法利益共同體，集體腐敗，共同貪污83余萬元。在2014年查辦的J村腐敗窩案中，村書記胡某某、村主任金某某，與其他4名“村兩委”班子成員集體收受開發(fā)商的財物。

（二）腐敗手段逐步由侵占型向擅權型轉變

隨著市場經濟的深入發(fā)展，村干部腐敗逐步由過去的直接侵占財物轉向利用職權謀取私利，而且手法已經由過去的簡單直接發(fā)展到現在的復雜多樣。有的村干部通過虛列支出虛報冒領公有財物，有的村干部通過隱瞞或少報收入侵吞，有的村干部則通過私分或者揮霍集體財產謀利。例如：在J村腐敗窩案中，多名村干部在拆遷中經手大量財物，但他們并沒有直接在經手財物的過程中侵吞財物，而是利用手中的職權，通過言語、行動等方式暗示開發(fā)商贈送財物、給予好處，最后還制作了加班費發(fā)放單，反復多次以加班費、勞務費等名義從開發(fā)商處收受財物，并且簽字確認領取加班費，企圖瞞天過海。

（三）腐敗領域逐步由侵占村集體資產等傳統(tǒng)領域向征地拆遷等新型領域轉變

隨著城鎮(zhèn)化建設的快速推進，村干部腐敗已經從村集體資金管理、城鄉(xiāng)低保、計劃生育等領域擴張到工程項目、城市建設等多個領域，尤其是土地征用、房屋拆遷等已經成為村干部違紀違法的極端高發(fā)領域。村干部大肆利用其協助政府開展集體土地征地拆遷的職務便利收受開發(fā)商的財物，或者利用已經掌握的拆遷信息，憑借手中的權力，通過不正當手段騙取拆遷補償款。如在J村腐敗窩案中，涉案干部就是利用協助政府為開發(fā)商做好征地拆遷工作而收受開發(fā)商的財物。而在S社區(qū)腐敗窩案中，涉案干部也是利用協助政府開展征地、拆遷、補償等有關行政管理工作的職務便利，在轄區(qū)土地拆遷過程中借機斂財。

（四）腐敗影響逐步由危害型向破壞型轉變

當前村干部腐敗的主體越來越多元、范圍越來越廣，由此導致的結果是影響越來越惡劣。國家相關政策的最后落腳點在基層，政策的有效落實也與群眾的切身利益戚戚相關，因此，村干部腐敗所造成的嚴重后果并非是村干部一人承擔，而是直接造成了所在村社廣大群眾的利益受損。特別是近年來，隨著民主法治意識的不斷增強，群眾對身邊干部以權謀私的行為越來越痛恨，由此降低了對地方基層政府的信任度，現實中群眾上訪鬧訪事件也都與此相關。

二、村干部腐敗的原因分析

村干部腐敗的原因很多，既有個人主觀上的原因，也有外部客觀上的因素；既有社會不正之風的影響，也有制度不健全的漏洞。結合上述村干部腐敗案件，筆者認為，造成村干部腐敗的原因主要有以下幾方面：

（一）特殊的經濟社會發(fā)展階段，為村干部腐敗提供了機會

隨著新農村建設的快速推進，國家強農惠農力度不斷加大，農村經濟迎來了歷史性的發(fā)展機遇，大量的資金、資源、政策投向農村，使村干部有機會接觸到較多的發(fā)展資源。因此，村干部手中的經濟管理權力也隨之迅速膨脹，即村干部手中支配著大量的資源。但與之相適應的管理制度卻尚未全部建立起來，因而這種經濟大發(fā)展的環(huán)境就給村干部腐敗提供了“溫床”。在上述腐敗案件中，無論是S社區(qū)腐敗窩案還是J村腐敗窩案，村干部都是利用了村集體土地拆遷的有利時機。他們不僅看到拆遷能給群眾帶來實惠，更從中看到了能給自己以權謀私提供的機會，因而乘機大肆斂財。此外，農村經濟快速的發(fā)展，拜金主義、享樂主義直接沖擊著村干部的政治觀念、倫理道德和生活方式，造成一些村干部理想信念動搖，滋生了腐敗行為。特別是當村干部看到自己手中的權力可以給自己帶來現實利益時，他們對比那些先富起來的身邊人以及通過他們手中的權利賺取大量真金白銀的地產開發(fā)商，村干部的心理防線極易被打破，求富貴、求享受的思想隨之產生。如S社區(qū)主任姜某甲將貪污與受賄所得用于購買豪華轎車，J村主任金某某將受賄款用于房屋裝修，L村書記俞某某則將貪污與挪用公款所得用于賭博。

（二）權力過于集中、財務管理混亂，成為村干部腐敗的重要原因

近年來，隨著農村經濟的快速發(fā)展，村干部的權力也越來越大，但是這種越來越大的權力卻并沒有得到有效的分配，往往集中在少數幾個主要村干部手中，特別是財產使用權更成為村社的秘密，很難為外人所知曉。正是有了如此大的權力，手中又有發(fā)展經濟的大量資金，而這種權力和資金又不為外人所掌握，因而，這些掌握權力的村干部一旦用起權力來必然肆無忌憚。對于他們而言，只要能應付上級有關部門的檢查，在具體的資金使用中基本上無人監(jiān)管，不僅賬目混亂，審批手續(xù)缺失，甚至沒有必經的程序。雖然制度規(guī)定村財務狀況需要定期公開，但是，如何公開、何時公開均由村干部隨意安排，財務公開流于形式，財務監(jiān)管也形同虛設。如在S社區(qū)腐敗窩案中，涉案干部為了侵吞公共財產竟然在公家賬戶以外私設賬戶。

（三）打擊力度不夠、監(jiān)督管理薄弱，為村干部腐敗埋下了隱患

個別地方政府往往為了保證經濟的可持續(xù)發(fā)展和維護當地的社會穩(wěn)定，放松了對村干部的監(jiān)督管理。當這種改革發(fā)展的環(huán)境，使每個人的利益都因為改革而面臨重新分配，因此，地方政府在面對群眾舉報時，一方面，擔心查無實據會給村干部增添思想包袱和壓力，使他們縮手縮腳不敢大膽開展工作，影響工作熱情和干勁，不利于地方經濟發(fā)展；另一方面，也憂慮有些舉報人本來就是為了達到個人目的，不擇手段地煽動不明真相的群眾告狀，一旦真有調查，他們就會變本加厲，弄得滿城風雨，進而影響社會穩(wěn)定。[1]這幾方面的原因混雜在一起也就導致了對村干部的監(jiān)管力度薄弱，為村干部腐敗埋下了隱患。

（四）基層廉政建設薄弱，為村干部腐敗留下了空間

與農村經濟的快速發(fā)展相比，農村基層黨風廉政建設比較薄弱，一些反腐倡廉措施在農村沒有得到有效落實。如在制度建設方面，有的村社采取簡單的“拿來主義”，照搬照抄制度，不能將上級精神和原則本地化、具體化，致使工作無規(guī)可守、無章可循；在學習教育方面，廉政教育流于形式、效果不佳，導致村干部廉潔自律意識淡薄；在違紀懲治方面，一些地方“重使用、輕管理”，對出現問題的村干部往往采取教育、誡勉談話等處理方式，導致執(zhí)法執(zhí)紀失之于寬、失之于軟，讓村干部產生僥幸心理，久而久之為村干部腐敗留下了很大的空間。

（五）自身素質不高、法治意識淡薄，成為村干部腐敗的內部原因

受各種原因的影響，村干部年齡普遍較大、文化素質偏低、法治意識比較淡薄，在利益誘惑下，容易引發(fā)腐敗行為。少數村干部視工作為養(yǎng)家糊口和個人謀利的工具，缺乏工作榮譽感和責任感。在少數地方的村委會選舉過程中還出現了不惜花重金拉選票，或者依靠家族勢力拉幫結派的現象，有的甚至動用黑惡勢力爭當村官。[2]由此看來，這部分人參加競選的初衷就是為了當選后謀求個人利益，也就特別容易走上腐敗的道路。加之一些村干部認為自己是農民，不是國家工作人員，不可能與貪污受賄等職務犯罪劃上等號，因而也就放松了對自己的要求。

（六）薪資偏低、心態(tài)失衡，成為村干部腐敗的誘因

隨著農村經濟的快速發(fā)展，許多農民都走上了致富道路。但由于一些村干部一直從事村務工作，因此其本身并未致富，仍然是多年如一日地領取工資。可以想見，這些工資收入是遠遠不能和身邊那些生意人所賺的錢相比的。[3]同時，由于多年一直從事村務工作，這些村干部疏忽了其他勞動技能和業(yè)務專長，無法轉行謀生，唯一能為其帶來收入的只有村干部這個工作。其實，村干部也希望自己的經濟收入能與其社會地位相匹配，特別是當其與那些富裕起來的人相比時極易導致心態(tài)失衡。此外，在農村經濟發(fā)展過程中，村務工作雖然簡單，工作量卻不小，與群眾生活的方方面面都有聯系，特別是涉及到土地開發(fā)和資金管理時，工作就更加繁重。在這種情況下，原本失衡的心理就更容易扭曲，也就產生了利用手中權力謀取私利的想法。如在J村腐敗窩案中，村班子成員在拆遷過程中都有“拆遷工作如此辛苦，工資卻只有那么一點，應該向開發(fā)商拿加班費”的想法，甚至還多次開會商量如何向開發(fā)商索要，隨之也就走上了腐敗的道路。

三、新時期預防村干部

腐敗的路徑

由村干部腐敗的特點和原因可以看出，解決村干部腐敗問題已經刻不容緩。如同刑罰的目的是預防犯罪一樣，①打擊腐敗的目的從根本上說是為了預防腐敗。因此，如何科學地預防村干部腐敗就成為司法機關急需思考和解決的問題。需要注意的是，法律從根本上來說是一個本土化、地方性的知識，[4]一國的法律不僅受悠久法文化的影響，還與其政治、經濟、文化、道德、宗教、社會組織、地理環(huán)境等種種因素有關，[5]因而有著區(qū)別于西方國家不同的行為模式、心理狀態(tài)、思維方式和法律價值的評判標準。因此，筆者認為，要預防和解決當前村干部的腐敗問題，需要根據農村的特點和發(fā)展要求，以科學務實的態(tài)度，根據法治的基本精神，②構建起預防村干部腐敗的法律體系。

（一）注重權力監(jiān)督，完善權力運行監(jiān)督機制

對權力的制約和平衡是法治的基本要求。就當前村干部腐敗的實際情況看，必須在強化監(jiān)督力量上下功夫，以解決監(jiān)督中“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、群眾監(jiān)督太弱”等問題。一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督權。作為村班子的直接主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的情況最了解，對村干部監(jiān)管有著獨特的優(yōu)勢，因此，要實現對村干部的有效監(jiān)督，應當強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督權。二是強化群眾的監(jiān)督權。要實現對村干部的權力監(jiān)督，關鍵是要保證群眾監(jiān)督的力度。一方面，要暢通群眾監(jiān)督渠道，對群眾反映的問題，及時處理、及時說明，調動群眾監(jiān)督積極性，讓群眾能監(jiān)督；[6]另一方面，要鼓勵群眾反映問題，只要不是惡意詆毀他人、不是栽贓陷害，即使反映的問題有所偏差也應當寬容對待，③讓群眾敢監(jiān)督。三是推動第三方組織的監(jiān)督權。鑒于第三方組織與村社一般沒有直接的利益關系，因此，監(jiān)督也就顯得更為客觀，更為人信服。在恰當的時機或者必要的大型項目中，探索引進會計事務所、審計事務所等第三方組織，由其對村社的財務狀況進行監(jiān)督，從而保證監(jiān)督的公平公正。

（二）注重制度建設，減少腐敗形成的制度條件

制度建設在預防腐敗中具有基礎性、根本性、長期性的作用，因此，要構建科學的預防腐敗體系，就必須建立健全完善的制度體系，保證村干部的權力在制度的框架內運行。一是規(guī)范現有權力運行制度?，F有法律法規(guī)中規(guī)定村干部權力的制度很多，如村干部的權力分配制度、村務公開制度、財務管理制度等。但問題在于這些制度并未得到有效的運行，而是往往流于形式。如在村財務賬戶以外私自開設賬戶的行為，在某種程度上就是由于村務公開制度和財務管理制度未得到落實。因此，預防村干部腐敗問題的發(fā)生，就要規(guī)范和健全現有權力運行制度，讓制度真正在村干部行使權力的過程中發(fā)揮作用。二是健全經濟管理制度。筆者建議，可以從村財務入口和出口兩個方面做好管理工作。在入口方面，確保村財務資金統(tǒng)一設立基本銀行賬戶，杜絕在未經上級財務部門審批的情況下另設賬戶，特別是要防止村干部利用另設銀行賬戶謀取私利的行為。在出口方面，逐步建立大額資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的制度?？梢愿鶕嶋H情況確定資金額度，對于額度以上的資金，村社在使用時需要經過上級財務部門審批。①對于拆遷補償款、國家專項資金等則可以由上級管理部門直接發(fā)放給村民和項目部門，不再由村財務經手。三是規(guī)范村干部參與經營投資制度。農村經濟的不斷發(fā)展催生了一批實力雄厚的經濟實體，但這些經濟實體在發(fā)展的過程中一般都是依托村社人、財、物的支持，這就極易發(fā)生權錢交易、以權謀私的行為。因此，應當規(guī)范村干部參與經營投資制度，防止村干部憑借手中掌握的權力和資源作為個人謀取私利的籌碼，從制度上遏制村干部謀取私利。

（三）注重懲治追究，形成從嚴處罰的威懾效應

運用法治方法治理腐敗需要懲罰和預防相輔相成。因此，在預防村干部腐敗的過程中應當合理運用查辦腐敗案件的手段，通過查辦案件形成威懾效應，遏止村干部的腐敗行為。一是要加大查辦重點領域腐敗案件的力度。對于土地征用、房屋拆遷等群眾關注的熱點、焦點領域予以重點查處。通過查處、宣傳等方式警醒干部，從而遏制腐敗現象。二是認真剖析犯罪原因。在查辦腐敗案件的同時查找案件背后所反映出來的制度方面的問題，建章立制，查漏補缺，發(fā)揮查辦腐敗案件的治本作用。三是依法追究相關責任人的監(jiān)督責任。在查處村干部腐敗案件的同時，依法追究相關人員的監(jiān)督責任，②公開曝光典型案件，達到查處一個教育一片的效果，讓村干部不敢腐、不能腐。

（四）注重廉政教育，提高村干部的法治意識

法律的權威來自人民的內心擁護和真誠信仰。[7]因此，在新時期做好廉政教育應當適應新環(huán)境，在掌握村干部所思所想的基礎上，注重廉政教育的內容、方式和時間，使教育不流于形式，以營造廉政文化氛圍，從而提升廉政教育的實效。一是擴展廉政教育內容。把思想政治教育與黨紀法規(guī)教育結合起來，把正面典型示范教育與反面典型警示教育結合起來，把集中教育與日常教育結合起來，不斷提高教育的實效性。二是突出黨紀國法教育。針對一些村干部對黨紀法規(guī)認識不夠以及法治觀念淡薄的現象，應當注重村干部的法律法規(guī)和黨紀政紀教育，不僅要提高村干部遵紀守法的意識，也要讓普通群眾增強守法意識。三是強化重點時段教育。在村干部提拔變動、換屆選舉、過年過節(jié)、婚喪嫁娶等特殊時期，前移教育關口，適時進行預警教育，力求做到教育及時、防范在前，以收到教育效果。

（五）提高薪酬待遇，減少村干部的后顧之憂

一是實行“在職勤廉補助制度”。當前，筆者所在的地區(qū)大部分已經確立了村干部收入保障制度，但考慮到城鎮(zhèn)化的逐年推進，農村區(qū)域將會出現大量工程建設項目，因此，筆者建議建立“在職勤廉補助制度”，即對于在職期間積極參與轄區(qū)主要工程項目建設的村干部，可以由村集體、開發(fā)商、政府聯合給予適當獎勵，避免村干部通過開發(fā)商以權謀私。二是探索建立“離職勤廉公積金制度”。即對于認真履行職責、積極為村社發(fā)展做出貢獻的村干部，在離職時給予一次性獎勵。具體資金可以由政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村集體共同出資，數額可根據實際經濟發(fā)展狀況和個人任職情況確定。村干部任職年限越長，累積的勤廉公積金應越多。村干部離職時，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道認定，在任職期間評議合格、工作稱職且未發(fā)現違紀違法問題的，可以提取勤廉公積金；有違紀違法情況的，將酌情扣除，直至全額扣除。

建立“在職勤廉補助制度”和“離職勤廉公積金制度”，有助于改善村干部的福利待遇，消除村干部的后顧之憂，讓村干部的付出從本村的經濟發(fā)展成果中得到一定回報，以消除其不平衡的心理，使他們不想腐、不愿腐，從源頭上消除腐敗的可能。

（六）構建預防腐敗網絡，提高防控水平

一個真正的法治國家，不僅需要立法機關的良好立法、執(zhí)法機關的嚴格執(zhí)法、司法機關的精準用法，更需要所有人對法律的尊重，對法律的信仰。①同樣，運用法治方法治理村干部的腐敗問題也不是司法機關單獨能夠完成的，需要全社會共同努力。對此，筆者認為，可以建立起政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社三位一體的預防腐敗體系，通過新載體和新機制提高防控水平。一是成立專門的預防網絡機構。筆者認為，可以由紀委牽頭，聯合檢察機關、國土局、農業(yè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門成立涉農預防腐敗領導小組，以定期召開聯席會議的形式，預防和解決村干部腐敗中出現的新情況、新問題。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立預防組織。在成立上述預防網絡機構的同時，可將該網絡機構在基層組織予以延伸和擴張，以發(fā)揮該網絡機構的作用。據此，可以由檢察機關聯合紀委等部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察部門為負責單位，相關職能部門、村社主要負責干部為成員的預防腐敗工作小組，把基層預防腐敗工作納入到上述預防網絡中來。檢察機關定期選派政治、業(yè)務、綜合素質較高的檢察官前往各村社聯系，將檢力下沉到基層村社中去，將法律監(jiān)督和法律服務的觸角延伸到最前沿。另外，也要加強法律宣傳，將發(fā)現的苗頭性問題及時向村社所在的預防腐敗小組反饋，合力做好預防村干部腐敗工作。

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[7]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014年10月23日中共十八屆四中全會通過）[Z].

（責任編輯：苗政軍）

Abstract：With the continuous economic and social development and the gradual advancement of urbanization，governments at all levels have increased their investment in rural infrastructure construction and engineering projects construction.The series of changes，while bringing benefits to farmers and rural areas and pushing forward the local economic development，have also inevitably caused the corruption of village cadres，which has shifted from an issue of individual group corruption into a social issue that concerns the overall situation of reform and development，thus making it an inevitable demand to solve the problem of village cadres corruption by means of the rule of law.In order to better study and solve this problem，the author makes an investment of the duty crimes of village cadres from 2012 to 2014 in the areas where they are located，analyzes the features and reasons of village cadres corruption，and based on these，puts forward some proposals to prevent and solve village cadres corruption.

Key words：rule of law；village cadres；corruption； duty crime