江國(guó)華，梅揚(yáng)

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

地方行政決策程序立法的考察與評(píng)估

江國(guó)華，梅揚(yáng)

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

我國(guó)各地開展行政決策程序立法具有一定的功利性，其理論儲(chǔ)備并不充分。從當(dāng)前的評(píng)估結(jié)果來看，地方行政決策程序立法的整體質(zhì)量水平不是太高，無論是在宏觀的體系架構(gòu)上，還是在微觀的制度設(shè)計(jì)上，都不免存在著些許的瑕疵。未來的行政決策程序立法應(yīng)當(dāng)走全國(guó)統(tǒng)一立法的道路，并對(duì)行政決策的概念、行政決策程序的價(jià)值目標(biāo)以及制度構(gòu)成和責(zé)任追究等基本要素作一個(gè)全面、科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)，以將行政決策真正納入法治的軌道。

行政決策；文本分析；立法評(píng)估；指標(biāo)設(shè)置

引言

通常來說，一部法律的制定和出臺(tái)必須建立在業(yè)已成熟的理論研究基礎(chǔ)之上，這也是其日后能夠成為一部“良法”所不可或缺的前提。反觀我國(guó)有關(guān)行政決策程序的立法，其動(dòng)因大都源自于實(shí)踐中決策失誤案件的大量發(fā)生，再加上諸多中央政策性文件的密集要求，地方各級(jí)政府也就開始自覺或者跟風(fēng)式地規(guī)范行政決策行為，并隨之展開了形式多樣的立法實(shí)踐。如此，一系列有關(guān)行政決策程序的地方性立法也就在倉(cāng)促間陸續(xù)草擬和頒布，其理論儲(chǔ)備并不充分。①長(zhǎng)期以來，行政決策一直屬于政治學(xué)、行政學(xué)等非法學(xué)學(xué)科的研究范疇，其研究的重點(diǎn)也主要集中在行政決策的政治性、技術(shù)性等內(nèi)容方面。行政法學(xué)對(duì)行政決策給予的關(guān)注很少，只在近些年，隨著實(shí)踐中對(duì)行政決策法治化需求的日漸提升，一些行政法學(xué)者開始對(duì)行政決策展開零星研究。這就不免導(dǎo)致上述這些立法文本，無論是在宏觀的體系架構(gòu)上，還是在微觀的制度設(shè)計(jì)上，都存在著這樣或那樣的問題，其實(shí)踐中的功效也因此大打折扣。

本文擬以文本分析為視角，通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)有地方行政決策程序立法文本的仔細(xì)梳理與考察，并結(jié)合行政法學(xué)以及立法學(xué)的一些基本理論，設(shè)置若干個(gè)一級(jí)指標(biāo)（A類型）和二級(jí)指標(biāo)（B類）。希望借此對(duì)我國(guó)地方行政決策程序立法做出一個(gè)較為全面、科學(xué)的評(píng)估，并從中獲取近年來我國(guó)地方行政決策程序立法的得與失，繼而為我國(guó)日后開展全國(guó)統(tǒng)一的行政決策程序立法提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

一、地方行政決策程序立法的文本梳理與考察

行政決策權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的一個(gè)重要構(gòu)成部分，它處于整個(gè)行政過程之頂端，對(duì)后續(xù)行政活動(dòng)的開展和進(jìn)行具有重要影響。因此，行政決策程序是否法定，行政決策權(quán)是否納入法治化的軌道，就成為判斷一個(gè)國(guó)家是否實(shí)現(xiàn)行政法治原則的一個(gè)重要基準(zhǔn)?！氨M管理論匱乏且人大立法和行政法規(guī)都存有空白，但是依法治國(guó)和法治政府建設(shè)的深入以及行政事務(wù)日益具體而龐雜等內(nèi)外部多重壓力，卻導(dǎo)致行政決策法制化成為當(dāng)前國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的迫切訴求?！盵1](p226)

1.文本梳理。

為呼應(yīng)實(shí)踐和政策上的要求，我國(guó)已經(jīng)在行政決策的立法上開展了大量有益的嘗試。截至目前，在北大法寶上進(jìn)行檢索，共查詢到有關(guān)行政決策的立法文本30余個(gè)，①這里查找的立法文本主要是一些具有法律效力的法規(guī)、規(guī)章。除此之外，在我國(guó)，還有七成以上的市縣政府出臺(tái)了規(guī)定行政決策的規(guī)范性文件。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)283個(gè)地級(jí)市中，有近1/3制定了專門的行政決策規(guī)范性文件。參見張倩：《重大行政決策法治化路徑探究》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。它們分別以如下幾種形式出現(xiàn)：

第一類是統(tǒng)一規(guī)定行政決策程序的，這類文本有15個(gè)。其中，在立法主體上，省一級(jí)的立法文本有8個(gè)，如《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》（2005年）、《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》（2013年）以及《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》（2015年）等等；市一級(jí)的立法文本有7個(gè)，如《昆明市政府重大事項(xiàng)決策規(guī)定》（2009年）、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（2010年）以及《南京市重大行政決策程序規(guī)定》（2016年）等等。在立法名稱上，既有被稱作“規(guī)定”的，如《無錫市重大行政決策規(guī)定》（2015年），還有被稱作“規(guī)則”的，如《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》（2015年）。

第二類是附帶規(guī)定行政決策程序的，這類文本有7個(gè)。2008年4月17日，《湖南省行政程序規(guī)定》正式出臺(tái)，這打破了多年來我國(guó)統(tǒng)一行政程序立法沉悶的局面，繼而實(shí)現(xiàn)了中國(guó)統(tǒng)一行政程序立法的破冰之旅。緊接著，我國(guó)相繼有7個(gè)省市制定和出臺(tái)了自己的行政程序規(guī)章，它們分別是《汕頭市行政程序規(guī)定》（2011年）、《山東省行政程序規(guī)定》（2011年）、《西安市行政程序規(guī)定》（2013年）、《?？谑行姓绦蛞?guī)定》（2013年）、《江蘇省行政程序規(guī)定》（2015年）、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》（2015年）和《蘭州市行政程序規(guī)定》（2015年）。除《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》外，其他文本幾乎都單列一章或一節(jié)對(duì)行政決策的程序進(jìn)行了規(guī)定。

第三類是專門規(guī)定行政決策程序某個(gè)制度的，這類文本有8個(gè)。其中，對(duì)行政決策聽證制度進(jìn)行專門規(guī)定的立法文本有5個(gè)，如《大連市重大行政決策聽證辦法》（2009年）、《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》（2013年）等等；對(duì)行政決策合法性審查制度進(jìn)行專門規(guī)定的立法文本有2個(gè)，分別是《汕頭市人民政府行政決策法律審查規(guī)定》（2008年）和《貴陽市人民政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》（2010年）；對(duì)行政決策責(zé)任追究制度進(jìn)行專門規(guī)定的立法文本有1個(gè)，即《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》（2009年）。

2.文本考察。

通過對(duì)上述立法文本的梳理和分析，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在行政決策程序的立法進(jìn)路上呈現(xiàn)出自身的鮮明特點(diǎn)。概而言之，主要有如下三個(gè)：

其一，在立法對(duì)象上，著重規(guī)制“重大行政決策”。在我國(guó)現(xiàn)今已有的行政決策程序相關(guān)立法中，除了幾個(gè)早期的立法文本是對(duì)所有行政決策進(jìn)行法律規(guī)制外，如《重慶市行政決策聽證暫行辦法》（2004年）、《汕頭市人民政府行政決策法律審查規(guī)定》（2008年）以及《深圳市行政決策責(zé)任追究辦法》（2009年）等，大部分的立法文本其實(shí)都是著重規(guī)制重大行政決策的。況且，上述以“行政決策”為規(guī)制對(duì)象的幾個(gè)立法文本，其內(nèi)容也大都局限于對(duì)一些特殊制度的規(guī)定，并不是太全面。其緣由可能是考慮到在目前的境遇下苛求對(duì)所有的行政決策行為都進(jìn)行法律規(guī)制是不太現(xiàn)實(shí)的?！叭绻粎^(qū)分行政決策行為本身的巨細(xì)，普遍地賦予嚴(yán)格的決策程序，極有可能造成約束行政決策的增量效應(yīng)，難以為制定詳盡程序規(guī)則所付出的邊際成本提供正當(dāng)理由?！盵2](p40)因此，有必要將那些事關(guān)重大公共利益或者眾多公眾利益的“重大行政決策”從行政決策中單獨(dú)剝離出來，并加以法律規(guī)制?！皬闹袊?guó)現(xiàn)實(shí)階段來看，事關(guān)全局、關(guān)涉范圍廣、密切關(guān)聯(lián)群眾利益的重大行政決策之民主性、公共性及理性不足是問題的根本癥結(jié)，由是，對(duì)重大行政決策進(jìn)行規(guī)制就成了行政決策法治化的核心考量?！盵3](p51)

其二，在立法理念上，實(shí)行“地方先于中央，行政先于人大”。我國(guó)有關(guān)行政決策程序的立法，大都源于實(shí)踐中決策失誤事件的大量發(fā)生以及中央一系列政策性文件的密集要求，其理論儲(chǔ)備并不是太充分。甚至可以說，時(shí)至今日，行政決策仍不是我國(guó)行政法學(xué)的一個(gè)主要研究范疇，在我國(guó)已有的行政法學(xué)體系中也難以找到其容身之所。這就造成我國(guó)行政決策程序的立法具有極強(qiáng)的功利性和試錯(cuò)性，“地方先于中央，行政先于人大”也就自然而然地成為當(dāng)時(shí)立法的一種主導(dǎo)理念?！暗胤秸谶M(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)和制度創(chuàng)新時(shí)有著中央所不可比擬和無可替代的優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于中央實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性制度變遷來說，地方實(shí)現(xiàn)的是由點(diǎn)到面、逐漸深入的誘致性制度變遷?！盵4](p146)反映到我國(guó)現(xiàn)今立法文本中，截至目前，在中央層面制定的正式法律文本中，尚未出現(xiàn)有關(guān)“行政決策”的明確提法和規(guī)定。①在中央立法層面，我國(guó)至今尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》；《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》以及《地方人大和政府組織法》也只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了政府機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍；《立法法》雖然已就行政法規(guī)、行政規(guī)章的制訂程序作了規(guī)定，但并不涉及行政決策程序的問題；《行政許可法》《行政處罰法》等法律雖然對(duì)一些具體的行政決定程序有所規(guī)定，但亦未系統(tǒng)涉及整個(gè)行政決策程序體系。已有的大量有關(guān)行政決策的地方立法文本也大都是一些政府規(guī)章，行政機(jī)關(guān)在此往往占據(jù)著主導(dǎo)角色，而地方人大則幾乎很少參與。

其三，在立法模式上，采取專門式和附帶式兩種形式。這是我國(guó)行政決策程序立法的另一個(gè)特點(diǎn)。前者主要是指通過制定專門的行政決策程序法規(guī)、規(guī)章的方式來對(duì)行政決策程序的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定；后者則是指通過制定統(tǒng)一行政程序法規(guī)、規(guī)章的方式附帶對(duì)行政決策程序加以規(guī)定。1990年，我國(guó)正式制定和出臺(tái)《行政訴訟法》，首次將“符合法定程序”作為行政行為合法性的必要條件之一，這正式確立了行政程序法制在中國(guó)行政法治中的必要地位。此后二十余年來，中國(guó)行政法學(xué)的理論研究者與實(shí)務(wù)工作者，都為在建立一個(gè)完善、統(tǒng)一、健全的行政程序法，做出了不懈的努力和探索。緊接著，諸多有關(guān)行政程序的統(tǒng)一立法開始在各地方陸續(xù)起草和頒布，它們基本上都將行政決策程序作為當(dāng)中的一個(gè)重要章節(jié)，并對(duì)它的一些原則和制度進(jìn)行了大致規(guī)定。然而，隨著相關(guān)理論研究的不斷深入，人們逐漸認(rèn)識(shí)到行政決策在整個(gè)行政權(quán)運(yùn)行過程中的重要地位，行政實(shí)踐對(duì)其法治化的需求也在日漸加深。如此，各地方政府開始嘗試性地將行政決策程序單獨(dú)從整個(gè)行政程序中剝離出來，并同行政許可、行政處罰以及行政強(qiáng)制等行政方式一樣，通過制定單行的程序法規(guī)和規(guī)章對(duì)其加強(qiáng)法律規(guī)制。

二、地方行政決策程序立法評(píng)估的指標(biāo)體系建構(gòu)

科學(xué)的評(píng)估工作需要建構(gòu)一個(gè)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，它主要由評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估值以及指標(biāo)權(quán)重等要素構(gòu)成。在具體的評(píng)估工作中，對(duì)于簡(jiǎn)單的問題，可能只要單個(gè)指標(biāo)就能度量，而對(duì)于復(fù)雜問題，往往需要多個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行度量，甚至需要層次性結(jié)構(gòu)的指標(biāo)體系來進(jìn)行度量。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政決策程序所涉及的問題紛繁復(fù)雜。因此，對(duì)其立法文本展開評(píng)估，必須使用全方位、多層次的評(píng)估指標(biāo)，并設(shè)置它們相應(yīng)的評(píng)估值和指標(biāo)權(quán)重。

1.評(píng)估指標(biāo)體系的總體概述。

一個(gè)良好、完善的程序立法應(yīng)當(dāng)包括概念界定、價(jià)值目標(biāo)以及制度構(gòu)成和責(zé)任追究這四個(gè)方面內(nèi)容。這其中，概念界定解決的是立法的適用范圍問題，它是開展程序立法的邏輯前提；價(jià)值目標(biāo)對(duì)應(yīng)的是立法的基本原則問題，它是確定和協(xié)調(diào)程序立法全部?jī)?nèi)容的“精神統(tǒng)領(lǐng)”；而制度構(gòu)成則組成了立法的程序規(guī)則部分，它是整個(gè)程序立法的核心和關(guān)鍵；最后，責(zé)任追究主要為立法的收尾部分，它是確保程序立法能夠最終得以貫徹落實(shí)的制度保障。

考慮于此，為對(duì)我國(guó)地方行政決策程序立法展開較為全面、科學(xué)的評(píng)估，我們共設(shè)置了4項(xiàng)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)（A類）和15項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)（B類），并從整體上根據(jù)各自的重要程度設(shè)置了不同的評(píng)估值和評(píng)估權(quán)重。（如表1）

2.A1類指標(biāo)：設(shè)置依據(jù)、評(píng)估值、指標(biāo)權(quán)重。

在我國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域的研究中，行政決策僅僅只是一個(gè)新移植的術(shù)語，從現(xiàn)有研究來看，它究竟是一個(gè)什么樣的概念？應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？非但在我國(guó)諸多的行政法教科書上無法找到對(duì)應(yīng)，從比較法的文獻(xiàn)以及國(guó)外的立法文本中也幾乎難以找到類似的表述。[5](p285)長(zhǎng)期以來，行政決策一直都是中西方政治學(xué)、行政學(xué)以及管理學(xué)等非法學(xué)學(xué)科的研究范疇，相關(guān)的學(xué)術(shù)成果亦可謂汗牛充棟，蔚為壯觀。但是，這些學(xué)科對(duì)行政決策的概念界定并不能簡(jiǎn)單地移植到行政法學(xué)的研究當(dāng)中，頂多可作借鑒之用。況且，行政決策還通常兼具抽象行政行為和具體行政行為，外部行政行為和內(nèi)部行政行為雙方之特性，既有的行政法學(xué)研究方法和體系架構(gòu)并不能給予其一個(gè)恰如其分地解釋和定位。[6](p81)重大行政決策乃行政決策的下位概念，其主要是基于決策事項(xiàng)的重要性以及決策的社會(huì)影響性所做的劃分。與行政決策不同，重大行政決策是我國(guó)行政法學(xué)界的一個(gè)全新提法，這在傳統(tǒng)的政治學(xué)、行政學(xué)以及管理學(xué)的研究中都鮮有提及，再加上“重大”一詞本身的抽象性和空洞性，使得重大行政決策的概念界定十分困難。因此，有必要對(duì)我國(guó)地方行政決策程序立法中的“重大行政決策”概念界定狀況進(jìn)行評(píng)估，以判斷和確定這些程序立法是否對(duì)自身的適用范圍進(jìn)行了準(zhǔn)確地厘清。

表1 地方行政決策程序立法評(píng)估的指標(biāo)體系

有鑒于此，我們將“概念界定”作為一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（A1），并將其指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為16%?？紤]到在實(shí)踐中，重大行政決策極易同行政立法、行政規(guī)則、行政規(guī)劃、行政決定以及行政處分或行政處理等類似行政行為相混淆，我們?cè)凇案拍罱缍ā边@項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)之下又設(shè)置了兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，即“是否對(duì)重大行政決策的內(nèi)涵作一個(gè)基本的概括（B1）”、“是否將行政立法、行政規(guī)則等已有行為進(jìn)行排除（B2）”，以期對(duì)地方行政決策程序立法中的“重大行政決策”概念界定狀況展開較為全面、科學(xué)、合理的評(píng)估。這兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)估值分別為8分。至于它們具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，則主要是根據(jù)各自的詳略層度依次遞減。

3.A2類指標(biāo)：設(shè)置依據(jù)、評(píng)估值、指標(biāo)權(quán)重。

一般而言，社會(huì)科學(xué)研究具有兩條基本脈絡(luò)：一個(gè)是規(guī)范的研究，另一個(gè)是價(jià)值的研究。相對(duì)于規(guī)范研究而言，價(jià)值研究往往顯得更為基礎(chǔ)，也更為重要。正如美國(guó)的法哲學(xué)家戈?duì)柖∷裕骸拔覀冃枰獌r(jià)值的指引，以便評(píng)價(jià)結(jié)果和事實(shí)，并權(quán)衡各種沖突的利益。”[7](p133)于程序研究而言，任何程序立法都必須在一定價(jià)值目標(biāo)的引導(dǎo)下來開展，也唯有如此，其才能獲得人們的信任和支持。作為現(xiàn)代行政活動(dòng)的一個(gè)重要方式，重大行政決策通常涉及對(duì)大規(guī)模社會(huì)資源與利益的尋求、創(chuàng)造以及分配。因此，其程序立法也就更應(yīng)該抓緊確立自身的價(jià)值目標(biāo)，并在這些價(jià)值目標(biāo)的指引下予以設(shè)計(jì)和細(xì)化：（1）民主性。民主性是重大行政決策程序的首要價(jià)值目標(biāo)，它是重大行政決策獲得正當(dāng)性的基礎(chǔ)。因此，其應(yīng)當(dāng)貫穿于重大行政決策程序之始終，但重心則主要集中在決策方案的起草階段和決定階段。這意味著重大行政決策并不是政府機(jī)關(guān)的“獨(dú)角戲”，相反，普通公眾也能在其中尋得一席之地，以發(fā)揮自己的建言獻(xiàn)策之功能；（2）科學(xué)性?？茖W(xué)性主要是為了應(yīng)對(duì)行政事務(wù)日益復(fù)雜且日益專業(yè)這一趨勢(shì)。它使人們意識(shí)到政府并非萬能，也會(huì)有失靈的時(shí)候。因此，它主要存在于決策方案的形成階段。這意味著重大行政決策并不是由政府機(jī)關(guān)來“單打獨(dú)斗”，相反，一些科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織也能有用武之地，以扮演輔助者的角色；（3）安全性。安全性主要是源于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)到來的需要。它要求行政法不僅要重視“已知問題”的應(yīng)對(duì)與解決，而且還要將“未知領(lǐng)域”納入考察視野。因此，安全性主要發(fā)生在決策方案的評(píng)估階段。這意味著行政機(jī)關(guān)必須對(duì)其重大行政決策活動(dòng)所可能帶來的不確定后果進(jìn)行評(píng)估；（4）合法性。合法性是現(xiàn)今法治國(guó)家一個(gè)公認(rèn)的價(jià)值目標(biāo)。合法性主要發(fā)生在決策方案的審查階段。這意味著相關(guān)監(jiān)督主體必須恪守監(jiān)督職責(zé)，秉承法治精神，對(duì)重大行政決策的過程、內(nèi)容等要素進(jìn)行合法性審查，堅(jiān)決將那些涉嫌違法的決策方案拒之門外。

有鑒于此，我們將“價(jià)值目標(biāo)”作為一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（A2），并將其指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為24%，以凸顯其重要性。根據(jù)上述分析，我們又在“價(jià)值目標(biāo)”這項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)之下設(shè)置了四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：是否規(guī)定了民主性原則（B3）、是否規(guī)定了科學(xué)性原則（B4）、是否規(guī)定了安全性原則（B5）、是否規(guī)定了合法性原則（B6），它們的評(píng)估值均為6分。至于各二級(jí)指標(biāo)具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，則主要觀察它們是否進(jìn)行了單獨(dú)的法條設(shè)置、是否進(jìn)行了詳細(xì)地規(guī)定，等等。

4.A3類指標(biāo)：設(shè)置依據(jù)、評(píng)估值、指標(biāo)權(quán)重。

對(duì)于一個(gè)良好的程序立法而言，確立了科學(xué)、合理的價(jià)值目標(biāo)，往往只是“萬里長(zhǎng)征走完了第一步”，它起到的只是一種引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。更為重要的是要將這些價(jià)值目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為一系列具體的制度，并通過對(duì)這些制度的詳細(xì)安排和縝密設(shè)計(jì)，將整個(gè)程序鏈條無縫隙地搭建起來。具體到重大行政決策程序而言，我們既然已經(jīng)確定了四個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)，也就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將這些價(jià)值目標(biāo)細(xì)化為具體的制度。一般而言，民主性可以細(xì)化為公眾參與制度和集體討論決定制度，科學(xué)性可以細(xì)化為專家論證制度，安全性可以細(xì)化為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，合法性可以細(xì)化為合法性審查制度。上述這五個(gè)制度分別在不同階段發(fā)揮著不同的作用，它們都是由一些基本的制度要素所構(gòu)成，如主體、權(quán)利、效果和救濟(jì)，等等，這些都需要進(jìn)行詳細(xì)的設(shè)計(jì)和規(guī)范。[8](p43)

有鑒于此，我們將“制度構(gòu)成”作為一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（A3），并將其指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為40%。另外，根據(jù)上述分析，我們又在“制度構(gòu)成”這項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)之下設(shè)置了五項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，分別為：是否規(guī)定了公眾參與制度（B7）、是否規(guī)定了專家論證制度（B8）、是否規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度（B9）、是否規(guī)定了合法性審查制度（B10）和是否規(guī)定了集體討論決定制度（B11）,它們的評(píng)估值均為8分。至于這些二級(jí)指標(biāo)具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，則需要按照它們對(duì)前文所提及的各種制度要素的設(shè)計(jì)詳略程度來進(jìn)行判斷和確定。

5.A4類指標(biāo)：設(shè)置依據(jù)、評(píng)估值、指標(biāo)權(quán)重。

責(zé)任是法律的生命，無責(zé)任，則法治也就成為無源之水、無本之木。全面的價(jià)值目標(biāo)和詳細(xì)的制度構(gòu)成固然是對(duì)行政決策程序立法的一個(gè)基本要求。然而，制度規(guī)范效力的發(fā)揮并非僅僅取決于規(guī)范本身的合理性，從終極意義上來講更多地在于規(guī)范所具有的對(duì)違反它所必須承擔(dān)不利后果的規(guī)定?！皼Q策權(quán)是最重要的行政權(quán)力，而責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充。因此，凡行政決策權(quán)力行使的地方，就必須有責(zé)任?！盵9](p19)從這個(gè)角度而言，行政決策責(zé)任追究成為行政決策程序立法的一個(gè)重要內(nèi)容的理論正當(dāng)和現(xiàn)實(shí)需要都毋庸置疑。作為一種行政權(quán)力，重大行政決策責(zé)任追究制度的基本內(nèi)容同普通行政行為的責(zé)任追究制度并沒有太大的差異，主要包括追責(zé)緣由、追責(zé)主體以及追責(zé)對(duì)象這三大塊。但是，2014年10月23日，中共十八屆四中全會(huì)審議通過的《決定》明確提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制……”在重大行政決策責(zé)任追究領(lǐng)域的研究中，“終身責(zé)任”無疑是一個(gè)全新的提法，它主要針對(duì)一般行政決策責(zé)任追究機(jī)制長(zhǎng)期難以發(fā)揮實(shí)效這一弊病。通常來說，行政責(zé)任的形式是非常廣泛的，但在重大決策終身責(zé)任追究中的“責(zé)任”前面加上一個(gè)“終身”，會(huì)明顯限縮此處“責(zé)任”的范圍和類型，亦會(huì)引起很多有待解決的爭(zhēng)議，而這也迫切需要我國(guó)重大行政決策程序立法予以厘清和明確。

有鑒于此，我們將“責(zé)任追究”作為一項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（A4），并將其指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為20%。根據(jù)上述分析，我們又在“責(zé)任追究”這項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)之下設(shè)置了四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，分別為：是否規(guī)定了追責(zé)緣由（B12）、是否規(guī)定了追責(zé)主體（B13）、是否規(guī)定了追責(zé)對(duì)象（B14）、是否規(guī)定了責(zé)任形式（B15）。它們的評(píng)估值均為5分。至于各項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)具體的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，則需要參照各自的具體內(nèi)容來進(jìn)行判斷。比如，對(duì)于“追責(zé)主體”這一項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，如果對(duì)同體追責(zé)和異體追責(zé)都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，則為5分，如果只規(guī)定了其中一個(gè)，則為2.5分。

三、地方行政決策程序立法評(píng)估結(jié)果的觀測(cè)與分析

考慮到工程量以及性價(jià)比等諸多現(xiàn)實(shí)問題，我們僅擇取了一些有代表性的地方行政決策程序立法文本作為對(duì)象，對(duì)它們展開評(píng)估，亦即除《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》以外的所有附帶式行政決策程序立法文本（共有7個(gè)）和全部省一級(jí)的統(tǒng)一式行政決策程序立法文本（共有8個(gè)）。經(jīng)過對(duì)相關(guān)評(píng)估數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、歸納與分析，我國(guó)地方行政決策程序立法評(píng)估的結(jié)果大致如下：

1.總體評(píng)估結(jié)果的觀測(cè)與分析。

在整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系之下（100分），被評(píng)估的15個(gè)立法文本的平均得分為57分；在平均得分以上的立法文本共有9個(gè)，占到立法文本總數(shù)的60%（如圖1）；其中，有4個(gè)附帶式行政決策程序立法文本和5個(gè)統(tǒng)一式行政決策程序立法文本。這反映出我國(guó)行政決策程序立法文本的整體質(zhì)量水平并不是太高，同理想化的圖景尚存一定的差距。值得欣慰的是，超過半數(shù)的立法文本達(dá)到甚至大幅度超過了平均水平，只有少數(shù)地區(qū)的立法文本“拖了后腿”。另外，還需要指出的是，我國(guó)統(tǒng)一式行政決策程序立法文本的整體質(zhì)量水平高于附帶式行政決策程序立法文本，這可能是基于立法文本篇幅、立法體例設(shè)置等相關(guān)因素的考量。但也從側(cè)面反映出，行政決策程序的單獨(dú)立法可能更加符合實(shí)際。

2.A類指標(biāo)評(píng)估結(jié)果的觀測(cè)與分析。

通過評(píng)估，4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)（A類）的平均得分分別為：11.2分、6.96分、27.6分、10.8分，平均得分率分別為：70%、29%、69%、54%（如圖2）。其中，平均得分和平均得分率較高的為A1和A3，較低的為A2和A4。這反映出我國(guó)行政決策程序立法文本在重大行政決策概念的界定和程序制度的構(gòu)建上做得比較好，基本達(dá)到了一定的質(zhì)量水平。但它們?cè)谥卮笮姓Q策程序價(jià)值目標(biāo)的確立和責(zé)任追究的設(shè)置上卻沒有達(dá)到預(yù)期，存在諸多不完善之處。

A1指標(biāo)主要是對(duì)“15個(gè)立法文本是否對(duì)重大行政決策的概念進(jìn)行清晰地界定”展開評(píng)估，滿分為16分。根據(jù)評(píng)估，得分在0-5分和6-10分之間的立法文本分別只有2個(gè)和3個(gè)，得分在11-16分的立法文本有10個(gè)（如圖3）。這反映出我國(guó)絕大多數(shù)的立法者都認(rèn)識(shí)到了重大行政決策概念的重要性，并對(duì)它展開了相對(duì)明確地界定，基本實(shí)現(xiàn)了其內(nèi)涵的清晰化，值得借鑒。

A2指標(biāo)主要是對(duì)“15個(gè)立法文本是否對(duì)重大行政決策程序的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行全面確立”展開評(píng)估，滿分為24分。根據(jù)評(píng)估，得分在0-8分之間的立法文本有12個(gè)，而在9-17分和18-24分之間的立法文本分別只有2個(gè)和1個(gè)（如圖4）。這反映出我國(guó)地方行政決策程序立法文本在這方面的整體水平不是太高，相關(guān)立法者并沒有意識(shí)到“價(jià)值目標(biāo)”在程序立法中的特殊地位和重要意義。

A3指標(biāo)主要是對(duì)“15個(gè)立法文本是否對(duì)重大行政決策程序的制度構(gòu)成進(jìn)行完整設(shè)計(jì)”展開評(píng)估，滿分為40分。根據(jù)評(píng)估，得分在0-13分和14-27分之間的立法文本分別只有1個(gè)和5個(gè)，而在28-40分之間的立法文本有9個(gè)（如圖5）。這反映出我國(guó)地方行政決策程序立法文本在對(duì)重大行政決策程序的制度進(jìn)行安排和設(shè)計(jì)時(shí)，基本做到了科學(xué)、全面的要求，值得借鑒。

A4指標(biāo)主要是對(duì)“15個(gè)立法文本是否對(duì)重大行政決策程序的責(zé)任追究進(jìn)行縝密安排”展開考察，滿分為20分。根據(jù)評(píng)估，得分在0-6分和14-20分之間的立法文本分別只有0個(gè)和3個(gè)，而在7-13分之間的立法文本有12個(gè)（如圖6）。這反映出我國(guó)行政決策程序立法文本基本上都提及了對(duì)重大行政決策的責(zé)任追究，只是在具體的要素安排上還遠(yuǎn)未達(dá)到理想的要求。

3.B類指標(biāo)評(píng)估結(jié)果的觀測(cè)與分析。

（1）B1-B2。

對(duì)于B1指標(biāo)（內(nèi)涵概括），經(jīng)評(píng)估，得滿分的共有10個(gè)，得零分的則有5個(gè)。這反映出我國(guó)地方行政決策程序立法文本在重大行政決策內(nèi)涵的概括上，要么互相簡(jiǎn)單地照搬，要么予以回避；對(duì)于B2指標(biāo)（特殊行為排除），經(jīng)評(píng)估，得滿分的只有1個(gè)，沒有得零分的（如表2）。這反映出在現(xiàn)有行政法學(xué)體系的框架下，我國(guó)地方行政決策程序立法文本基本都意識(shí)到了重大行政決策與一些行政行為的相似性，只是在具體的排除對(duì)象上，還存在著一定的分歧。

表2 各二級(jí)指標(biāo)的得分情況

在這兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)上，做得比較好的立法文本當(dāng)屬蘭州市和山東省的行政程序規(guī)定以及遼寧和內(nèi)蒙古的重大行政決策程序規(guī)定。它們不僅對(duì)重大行政決策的內(nèi)涵進(jìn)行了非常明確地概括，還將絕大部分類似的行政行為予以排除，可供今后相關(guān)立法借鑒。以《蘭州市行政程序規(guī)定》為例，其首先在第12條對(duì)重大行政決策的內(nèi)涵進(jìn)行了概括，并列舉了一些比較典型的代表。同時(shí)，又在第13條將一些類似的行為，如法規(guī)規(guī)章的制定、人事的任免以及政府內(nèi)部事務(wù)的決定等進(jìn)行了排除。在這兩項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)上，做得比較差的立法文本是《甘肅省重大行政決策程序暫行規(guī)定》和《青海省重大行政決策程序規(guī)定》。它們甚至沒有對(duì)重大行政決策的內(nèi)涵進(jìn)行一個(gè)概括，僅僅只采取一種單純列舉的方式來圈定。對(duì)于一些類似的行政行為，它們也完全沒有進(jìn)行排除。

（2）B3-B6。

對(duì)于B3（民主性）、B4（科學(xué)性）以及B6（合法性）這三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，經(jīng)過評(píng)估，它們的滿分個(gè)數(shù)（1個(gè)）、零分個(gè)數(shù)（1個(gè)）以及平均得分率（42%）完全相同。這反映出我國(guó)立法者基本上或多或少地意識(shí)到了上述三個(gè)價(jià)值目標(biāo)的存在，并對(duì)它們進(jìn)行了嚴(yán)格地“捆綁”。只是在具體的規(guī)定形式上，僅僅對(duì)它們進(jìn)行了簡(jiǎn)單地羅列，而沒有設(shè)置單獨(dú)的法條展開詳細(xì)地介紹。①諸多立法文本基本上都是通過“為了實(shí)行依法決策、科學(xué)決策和民主決策”或者“各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策”等形式來簡(jiǎn)單地羅列行政決策程序的價(jià)值目標(biāo)。究其緣由，則可能是這些立法文本大都只是簡(jiǎn)單地照搬我國(guó)一系列政策性文件的規(guī)定，并沒有做過多地研究和思考。至于B5指標(biāo)（安全性），我們查遍所有地方行政決策程序立法文本，都未發(fā)現(xiàn)其“蹤影”（如表3）。這表明我國(guó)立法者對(duì)重大行政決策程序的“安全性”這一價(jià)值目標(biāo)缺乏基本認(rèn)知。這在今后的相關(guān)立法中需要予以加強(qiáng)。

表3 各二級(jí)指標(biāo)的得分情況

在這4項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)上，做得最好的立法文本當(dāng)屬《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》，它分別在第4條、第5條、第6條對(duì)重大行政決策程序的“民主性”、“合法性”以及“科學(xué)性”目標(biāo)進(jìn)行了單獨(dú)介紹，實(shí)屬不易；《甘肅省重大行政決策程序暫行規(guī)定》和《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》雖然也對(duì)上述三個(gè)價(jià)值目標(biāo)分別進(jìn)行了介紹，但在文本中所處的位置不如《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》突出，主要采用“款”而非“條”的形式呈現(xiàn)；做得比較差的立法文本則是《?？谑行姓绦蛞?guī)定》，其對(duì)上述重大行政決策程序的4個(gè)價(jià)值目標(biāo)沒有任何提及。

（3）B7-B11。

相對(duì)而言，我國(guó)地方行政決策程序立法在這5個(gè)二級(jí)指標(biāo)上的表現(xiàn)較為亮眼，尤其是B7指標(biāo)（公眾參與制度），經(jīng)過評(píng)估，得滿分的共有8個(gè)，平均得分率也達(dá)到了驚人的86%。諸多立法文本不僅對(duì)其參與主體、參與者權(quán)利、以及參與效果和權(quán)利救濟(jì)等要素進(jìn)行了詳細(xì)地規(guī)定，還根據(jù)不同情形設(shè)置了不同的參與形式，如座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、聽證會(huì)，等等；至于B8指標(biāo)（專家論證制度）、B10指標(biāo)（合法性審查制度）以及B11指標(biāo)（集體討論決定制度），它們的整體設(shè)計(jì)情況相差不大，短板主要體現(xiàn)在效果和救濟(jì)這兩處。比如，《汕頭市行政程序規(guī)定》第39條對(duì)“專家論證制度”僅作了“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專家或者研究咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)……論證……對(duì)合理意見應(yīng)當(dāng)予以采納；未予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由?！敝?guī)定，而《青海省重大行政決策程序規(guī)定》第14條對(duì)“合法性審查制度”僅作了“決策方案、草案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查”之規(guī)定。在這5個(gè)二級(jí)指標(biāo)中，設(shè)計(jì)情況較差的則是B9指標(biāo)（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度），其滿分個(gè)數(shù)只有2個(gè)，得零分的卻有3個(gè)（如表4）。這可能是由于地方行政決策程序立法中“安全性”這一價(jià)值目標(biāo)普遍缺失的緣故。

表4 各二級(jí)指標(biāo)的得分情況

在這5項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)上，做得較好的立法文本當(dāng)屬《甘肅省重大行政決策程序暫行規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》。兩者的特色主要在于對(duì)重大行政決策程序的五個(gè)基本制度都分別通過設(shè)置專章的形式來進(jìn)行縝密、詳細(xì)地設(shè)計(jì)。以《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》為例，其在第七章專門對(duì)“集體討論決定制度”展開了介紹，內(nèi)容也基本覆蓋了該制度的方方面面。做得比較差的立法文本則主要是《青海省重大行政決策程序規(guī)定》，其在全文中不僅對(duì)“專家論證制度”和“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”沒有任何提及，而且對(duì)其他三個(gè)制度的規(guī)定也極為簡(jiǎn)略，在實(shí)踐中的可操作性不強(qiáng)。

（4）B12-B15。

經(jīng)過評(píng)估，B12指標(biāo)（追責(zé)緣由）和B14指標(biāo)（追責(zé)對(duì)象）的平均得分率相對(duì)較高，這可能是由于重大行政決策責(zé)任追究制度在這兩方面與普通行政行為并沒有太大的差別，完全可以進(jìn)行簡(jiǎn)單的照搬；①這一點(diǎn)在統(tǒng)一式行政決策程序立法文本中表現(xiàn)得最為明顯。這些立法文本基本都將行政決策的責(zé)任追究置于整個(gè)行政行為責(zé)任追究體系之中，并沒有做任何特殊性的設(shè)置。并且，這些立法文本通常也只對(duì)追責(zé)緣由（違法、不當(dāng)）和追責(zé)對(duì)象（機(jī)關(guān)、人員）進(jìn)行規(guī)定。而對(duì)于B13指標(biāo)（追責(zé)主體）和B15指標(biāo)（責(zé)任形式），重大行政決策則明顯具有自己的獨(dú)特之處——重大行政決策的做出主體通常是一級(jí)政府的首腦，這就決定了對(duì)于他的追責(zé)，不僅包括行政系統(tǒng)內(nèi)的同體追責(zé)，還包括人大等異體追責(zé)；重大行政決策關(guān)涉的利益主體眾多，且較為廣泛，影響力亦深遠(yuǎn)、持久，這就決定了對(duì)于他的追責(zé)，必須是終身的。如此，其責(zé)任形式基本是特定的，對(duì)于那些只能通過訴訟方式來實(shí)現(xiàn)的責(zé)任形式，如刑事法律責(zé)任，通常并不在此列。[10](p102)而對(duì)于上述這些特殊之處，我國(guó)地方行政決策程序立法基本上都采取回避的態(tài)度（如表5）。

表5 各二級(jí)指標(biāo)的得分情況

在這4項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)上，并沒有做得太好或太差的立法文本，整體上都處于一個(gè)相對(duì)中間的水平。當(dāng)然，也不排除個(gè)別立法文本對(duì)某項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)的規(guī)定展現(xiàn)出一些可取之處。如《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》第36-39條對(duì)“追責(zé)緣由”的規(guī)定、《遼寧省重大行政決策程序規(guī)定》第27條對(duì)“追責(zé)主體”的規(guī)定，等等。這些，在我國(guó)以后的行政決策程序立法中都可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)亟梃b和吸收。

結(jié)語：對(duì)未來我國(guó)開展行政決策程序立法的建議

總體來說，這次關(guān)于地方行政決策程序立法的評(píng)估結(jié)果并不令人滿意。在具體的評(píng)估過程中，我們發(fā)現(xiàn)了許多現(xiàn)存問題，既包括體系架構(gòu)上的，也有制度設(shè)計(jì)上的。但追根溯源，這些問題都可以歸因于兩個(gè)方面，即理論研究上的不充分和思想觀念上的不重視。考慮到行政決策的重要地位及其現(xiàn)實(shí)影響力，未來我國(guó)行政決策程序的立法應(yīng)當(dāng)在理論界逐步加強(qiáng)對(duì)行政決策法學(xué)的研究、各級(jí)政府逐漸加大對(duì)行政決策程序立法的重視之前提下，采取一個(gè)循序漸進(jìn)的進(jìn)路。具體而言，在短期內(nèi)，可以考慮由國(guó)務(wù)院制定《重大行政決策程序條例》，對(duì)重大行政決策行為進(jìn)行集中規(guī)制；在中長(zhǎng)期內(nèi)，可以由全國(guó)人大參照《行政處罰法》《行政許可法》以及《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律，起草和頒布全國(guó)統(tǒng)一的《行政決策法》，把所有行政決策行為全部納入法治化的軌道；當(dāng)然，最后理想的目標(biāo)則是全國(guó)統(tǒng)一《行政程序法》的出臺(tái)，以將行政決策置于整個(gè)行政權(quán)的運(yùn)行過程中來加以考察和規(guī)制。另外，需要強(qiáng)調(diào)的是，在制定上述這些立法文本的過程中，一定要適當(dāng)借鑒和吸收我國(guó)已有地方行政決策程序立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有益做法，盡可能地將行政決策程序的所有要素，如行政決策的概念、行政決策程序的價(jià)值目標(biāo)和制度構(gòu)成、行政決策的責(zé)任追究等，都涵蓋進(jìn)去，并對(duì)它們進(jìn)行一個(gè)全面、科學(xué)、合理地設(shè)計(jì)。如此，才能增強(qiáng)我國(guó)行政決策程序立法在實(shí)踐中的可操作性，繼而發(fā)揮其應(yīng)有的功效，使其成為一部名副其實(shí)的“良法”。

[1]朱海波.地方政府重大行政決策程序立法及其完善[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2013，（4）.

[2]黃學(xué)賢，桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（5）.

[3]肖北庚，王偉.行政決策法治化研究[M].北京：法律出版社，2015.

[4]汪全勝，張芃.論我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的困境及路徑選擇[J].法學(xué)評(píng)論，2014，（1）.

[5]熊樟林.重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)證[J].中國(guó)法學(xué)，2015，（3）.

[6]韓春暉.行政決策終身責(zé)任追究制度的法律難題及其解決[J].中國(guó)法學(xué)，2015，（6）.

[7][美]戈?duì)柖?法律哲學(xué)[M].齊海濱,譯.上海：三聯(lián)書店,1987.

[8]王青斌.我國(guó)行政決策制度建構(gòu)的實(shí)證分析——以我國(guó)具有立法權(quán)的地方政府為評(píng)估對(duì)象[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（4）.

[9]夏金萊.重大行政決策終身責(zé)任追究制度研究——基于行政法學(xué)的視角[J].法學(xué)評(píng)論，2015，（4）.

[10]梅揚(yáng).論重大決策終身責(zé)任追究制度[J].楚天法學(xué)，2016，（4）.

責(zé)任編輯王京

D922.1

A

1003-8477（2017）04-0154-09

江國(guó)華（1970—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，國(guó)家2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新首席科學(xué)家；梅揚(yáng)（1990—），男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“法律制度實(shí)施效果評(píng)估體系研究”（16JZD011）的階段性成果。