王曉文

摘 要：我國財政預算管理正在實施一項改革措施，這就是將預算評審實質性嵌入預算管理之中。然而，人們對預算評審的涵義、工作覆蓋范圍、工作目標等均有些許疑問。同時，預算評審工作也面臨著一系列的基礎性問題，例如，法規(guī)和制度不健全、評審標準不全或缺失，以及運行機制尚待完善等等。正視這些不足，并采取相應的因應之策，方能推動預算評審工作破浪費前行，推動預算管理進一步規(guī)則化和程序化。

關鍵詞：財政 預算管理 預算評審 涵義 標準

2015年，財政部印發(fā)了《關于充分發(fā)揮預算評審中心職能作用切實加強預算管理的通知》，這將是我國加強和改革財政預算管理的又一重要舉措。但是，就現(xiàn)狀而言，圍繞財政預算評審尚有許多方面的問題，需要厘清或規(guī)范，茲作嘗試性探究。

一、預算評審涵義及其作用

（一）預算評審涵義

顧名思義，評審一曰評議審查，或曰審核并加以評定。作為一種行為，百度百科較為嚴謹的解釋是，評審是指“為確定主題事項達到規(guī)定目標的適宜性、充分性和有效性所進行的活動”。

當前，財政部門正著力推進預算評審實質性嵌入預算管理，以完善財政預算管理，有效地促進預算法的實施。根據財政預算工作基本流程，預算評審基本內容應該包括編制階段的預算評審和決算階段的預算評審。在完善預算管理提高預算管理水平基本目標之下，這兩個階段的預算評審又有著不同的內容與監(jiān)督目的。

基于此，可以歸納出預算評審的涵義就是，為完善財政預算管理有效地實施預算法而對財政預算的編制及財政預算執(zhí)行的結果所進行的監(jiān)督活動。至于對財政預算的執(zhí)行與調整所實施的監(jiān)督，則不宜歸屬于預算評審，以免與其他過程監(jiān)督機構之職責相重復。

其中，編制階段的預算評審，準確講應稱作財政預算編制評審，是指為提高預算編制質量而對財政預算編制結果所實施的監(jiān)督活動。決算階段的預算評審，準確講應稱作財政決算評審，是指為提高財政預算執(zhí)行效果而對財政預算執(zhí)行結果所實施的監(jiān)督活動。

（二）預算評審作用

1、預算評審是預算管理的重要組成部分

預算評審具有監(jiān)督和評價職能，在市場經濟環(huán)境中，任何經濟業(yè)務處理程序中都不可能沒有必要的制約與監(jiān)督，失去制約或監(jiān)督將意味著在通向目標的途徑中存在風險。預算評審就是財政預算管理業(yè)務流程中必要的制約或監(jiān)督環(huán)節(jié)。

2、預算評審有利于促進預算數據真實性程度不斷提高

通過規(guī)范的預算評審，能盡可能地擠壓預算中技術的或非技術的數據“水分”，真實地呈現(xiàn)預算年度的真實狀況。

3、預算評審有利于促進預算的公開透明

在社會主義市場經濟環(huán)境中，人們關心預算支出、關心社會資源配置狀況，是國家法律賦予公民的權利；人們關注預算執(zhí)行結果，關心預算目標實現(xiàn)狀況，更是經濟社會健康發(fā)展的必需。預算評審，應是財政部門在本職業(yè)務流程中實現(xiàn)自我約束、自我修正、自我提高的有效機制，必將提高財政部門實現(xiàn)預算公開透明的職業(yè)自信，也必將有利于降低國家治理成本。

二、預算評審的范圍與目的

前述內容表明，預算評審包括兩部分，即財政預算編制評審和財政決算評審。在此基礎上，還必須規(guī)范其范圍，明確其目的，否則，不利于規(guī)范具體的業(yè)務操作，不利于監(jiān)督目標的實現(xiàn)。

（一）預算編制評審的范圍與目的

1、財政預算編制評審的范圍

從預算編制主體看，凡是其全部或部分資金收支業(yè)務直接納入財政預算管理的社會組織，其納入財政預算管理的資金收支計劃，屬于財政預算編制評審的范圍。

從預算構成看，財政預算收入計劃和財政預算支出計劃，均在財政預算編制評審的范圍。就一般公共預算而言，我國實行部門預算制度，部門預算中的支出預算，包括兩部分，即基本支出預算和項目支出預算。同樣，人們尤其關注一般公共預算中的支出預算，而這一側重點，也正是財政部門實施預算評審的初衷，其中的項目支出預算評審，早已在全國各地不同程度實施著。需要說明的是，預算評審的重點在支出預算，但對預算收入的評審，評價的往往是政府的財政經濟政策。

2、財政預算編制評審的目的

不管支出預算，或是收入預算，對其實施預算評審，其目的就是促進財政預算編制質量的不斷提高，最終推動預算法的貫徹實施。

（二）財政決算評審的范圍與目的

1、財政決算評審的范圍

通常情況下，一般公共預算更具廣泛性，財政決算評審的范圍主要就是部門預算的執(zhí)行結果。但同時，每級編制非一般公共預算的政府，其政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的預算年度執(zhí)行結果，也都有必要實施財政決算評審。

2、財政決算評審的目的

財政決算評審，作為財政部門完善預算管理的一個重要環(huán)節(jié)，其評審的內容應側重于完善財政預算管理。其目的是通過對預算執(zhí)行結果的評審，促進預算單位規(guī)范預算資金使用，不斷提高財政預算的完成效果，同時推動政府建立健全考核問責機制。

三、實施預算評審所面臨的問題

（一）預算評審尚缺法制規(guī)范

據財政部2016年工作部署，該年是預算評審工作轉型發(fā)展的開拓之年，財政部預算評審中心擬重點抓好五大方面工作。其中之一就是“加強制度建設，推進預算評審嵌入預算管理。”

這充分表明，當前預算評審工作，不僅無具體的作業(yè)制度指引，亦缺乏更高層次的法規(guī)規(guī)范。

（二）標準體系不健全

根據我國預算構成，在一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算中，財政部門目前正在嘗試開展的預算評審工作主要集中在一般公共預算中的項目支出預算方面。其評審標準的構建也多限于此。

鑒于此，為了推動預算法有效落實，健全預算評審標準體系，任重且道遠。當前，需要急切解決的是建立健全部門預算支出的預算評審標準體系。

（三）預算評審機制不健全

預算評審機制，是指依據財政預算評審相關法規(guī)制度，在財政預算評審實施過程中所發(fā)生的相互關系及其作用。靜態(tài)分析，財政預算評審機制，可以通過法規(guī)制度、實施組織、操作程序予以反映。其機制不健全主要表現(xiàn)在以下幾點。

（1）預算評審缺少相關法制規(guī)范。前已述及，不再贅述。

（2）預算評審組織機構待健全。原來僅進行單一的項目類預算評審，未來的預算評審的范圍將更廣、種類更多、涉及的專業(yè)問題更復雜，沒有相應的組織作保障，很難有效協(xié)調與管理。

此外，在預算評審實施過程中，對提供中介服務的組織所進行的管理，也需要規(guī)范化，以做到評審工作保量保質，聘用辭退規(guī)范有據。

（3）預算管理與評審工作不協(xié)調。目前，我國財政部門布置下年度財政預算編制工作，自6月始到11月底結束，12月至次年4月是財政部門審核和法定批復時間。在這一過程中，“二上二下”的時間安排，已經相當緊張了，財政預算評審工作何時介入，的確引人思考。盡管項目支出預算評審，已有一些經驗，但要對整個預算實施評審，尚不足以完全照搬。

四、解決問題的基本對策

（一）健全法規(guī)與制度

1、確立預算評審的地位

預算評審貫穿財政預算管理的兩端，涉及經濟社會的方方面面，是貫徹落實國家預算法的基礎性工作。在相關法規(guī)中，應對預算評審予以明確，這將有利于預算評審工作的開展，并能極大地提高財政預算的剛性和預算評審工作的嚴肅性。

2、完善預算評審制度

從預算評審組織與隊伍建設，到預算評審業(yè)務操作要求等等，都應當制度化，規(guī)范化，以便于做到有規(guī)可依、有章可循，也便于促進基層預算單位和社會大眾形成制度化的適應性。

（二）加快標準體系的建設

1、預算評審資料的標準體系

基層預算單位所報審的資料，是預算評審的依據。不同類別的預算，有著不同的資料要求，每一類別的預算都應規(guī)定其基本的資料要求。例如，基建類項目支出預算評審，應報備的資料有，報備單位的營運狀況及發(fā)展規(guī)劃、項目建議書、可行性論證報告、工程設計書、項目造價書、項目管理規(guī)劃，以及與該項目預算相關的財政政策依據等。總之，包括基本支出預算評審，本級財政部門應形成一整套資料標準體系，以便于在資料口徑一致的基礎上，實施規(guī)范化的預算評審，以避免評審資料參差不齊，誘致評審工作出現(xiàn)漏洞。

2、預算評審指標的標準體系

預算評審指標的標準，實際上就是不同種類（或項目）的支出定額，如、人員費用的方面的工資標準；公用費用方面的實物費用定額等等。同一項定額標準，不同地區(qū)間會有差異。目前，在以電子計算機有基礎的辦公裝備條件下，利用大數據來篩選相關費用定額標準，已成為業(yè)界共識。需要說明的是，數據庫的建立須關注縱橫方面的協(xié)調性，以有利于大數據的分析。預算評審指標標準體系的建立，將有助于預算評審工作的規(guī)范化開展，同時也有利于指導基層預算單位的預算編制工作。

（三）提高相關方面的協(xié)調程度

1、預算編制時間與預算評審要求相協(xié)調

要將預算評審實質性嵌入財政預算管理之中，就需要切實地開展預算評審工作，就需要將編制預算的時間向前延伸，以便于在“二上二下”流程中插入預算評審。同時，基層預算單位的發(fā)展規(guī)劃也要與本單位財政預算編制相協(xié)調，避免發(fā)展規(guī)劃朝令夕改，隨意變更。有資料顯示，國外一些發(fā)達國家預算編制時間有的長達10個月、18個月，與此相反，我國財政預算編制時間尚不足半年時間就全部完成了。

2、監(jiān)督機構職責設置相協(xié)調

針對財政預算管理，政府審計和權力機關，以及財政部門內部的預算評審機構，均肩負有監(jiān)督之責，只是各有側重。鑒于此，為了提高效率，節(jié)約資源，降低行政運行成本，三者間的職能設置應當明確劃分，以避免或職責重復或導致監(jiān)督盲區(qū)。

3、評審結果運用方面的協(xié)調

經過預算評審，或者迫使預算降低甚至撤銷預算，或者預算績效評價較差甚至預算執(zhí)行結果出現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象，財政部門或其他職能部門應保持協(xié)調，避免掣肘現(xiàn)象的出現(xiàn)，以利于預算評審結果的落地應用。

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