我國海洋漁業(yè)資源管理向科學(xué)化、精細(xì)化邁進(jìn)
——于康震副部長在“十三五”海洋漁船雙控和資源總量管理責(zé)任書簽訂儀式上的講話（摘編）

省部之間簽訂責(zé)任書，目的就是為了貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于漁業(yè)資源管理的決策部署，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、明確任務(wù)、壓實責(zé)任，強化監(jiān)督、共同促進(jìn)，確保漁船雙控和海洋漁業(yè)資源總量管理制度落到實處。這標(biāo)志著漁船雙控和總量管理兩項制度的實施又邁出了重要一步。

為什么要簽訂漁船雙控和海洋漁業(yè)資源總量管理責(zé)任書

黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將其作為“五位一體”戰(zhàn)略布局的重要一環(huán)，并作出了一系列決策部署，順應(yīng)了人民群眾的新期待，得到社會各界的衷心贊譽和擁護，節(jié)約資源、保護環(huán)境、人與自然和諧發(fā)展成為全社會的共識和行動指南。在漁業(yè)領(lǐng)域，海洋漁業(yè)資源利用過度的問題日益受到廣泛關(guān)注，酷魚濫捕、非法捕魚、東海無魚等等，牽動著公眾的眼球，也引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注。為了扭轉(zhuǎn)這種狀況，根據(jù)黨中央國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，農(nóng)業(yè)部研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強國內(nèi)漁船管控 實施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，經(jīng)國務(wù)院同意，于今年初以農(nóng)漁發(fā)〔2017〕2號文件正式印發(fā)各省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門實施。

《通知》堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，在我國以往漁船和資源管理實踐的基礎(chǔ)上，借鑒國際通行做法，確立了投入和產(chǎn)出雙向控制制度框架，是我國漁船管理和海洋漁業(yè)資源管理的重大創(chuàng)新，也是向海洋漁業(yè)資源管理科學(xué)化、精細(xì)化方向邁出的重要一步。貫徹落實好《通知》精神和要求，把過大的捕撈產(chǎn)能降下來，把超過資源承受能力的捕撈產(chǎn)量降下來，才能使?jié)O船捕撈能力、漁獲物捕撈量和漁業(yè)資源承載能力之間的關(guān)系逐步趨于協(xié)調(diào)，實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

貫徹實施好《通知》精神，是轉(zhuǎn)變漁業(yè)發(fā)展方式、推進(jìn)漁業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“牛鼻子”工程，是“十三五”時期漁業(yè)漁政工作的重中之重。文件印發(fā)后，農(nóng)業(yè)部隨即在春節(jié)前召開了新聞發(fā)布會，及時將雙控和總量管理制度出臺的背景、確立的目標(biāo)任務(wù)、主要政策框架以及農(nóng)業(yè)部貫徹落實的重點舉措等，進(jìn)行公開、廣泛的宣傳。從各方面反饋的情況看，社會各界給予了高度評價，回應(yīng)非常積極。雙控和總量管理的氛圍有了，抓落實的聲勢也要抓緊營造起來，舞臺搭好了，主角兒就要閃亮登場。這次部里與各省級漁業(yè)部門簽訂責(zé)任書，就是登臺前的動員、出征前的誓師。

通過簽訂責(zé)任書，把減船和捕撈減量兩個大的目標(biāo)任務(wù)落實下去，這在漁業(yè)發(fā)展史上還是頭一次，也是在當(dāng)前資源環(huán)境日趨緊迫、從上到下高度關(guān)注、人民群眾翹首期盼恢復(fù)自然生態(tài)的大環(huán)境下，加強漁船和漁業(yè)資源管理的一項非常必要的措施。對于漁業(yè)資源管理，國際上通行的做法是在資源調(diào)查評估的基礎(chǔ)上實行限額捕撈，有的也同時實行漁船控制。但是，從我國目前海洋漁業(yè)資源現(xiàn)狀、管理手段、管理機構(gòu)和隊伍的能力上看，目前尚不具備全面開展限額捕撈管理的條件，只能先沿用以往行政管理的方法，從延長休漁期、減少漁船數(shù)量、控制捕撈總量產(chǎn)出等措施上做文章，先把捕撈產(chǎn)量逐漸減下來，使日趨衰退的漁業(yè)資源得到喘息的機會，逐步有所恢復(fù)，同時鼓勵各地因地制宜開展限額捕撈試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極創(chuàng)造條件，向限額捕撈管理邁進(jìn)。總的設(shè)想是實行三步走戰(zhàn)略：第一步，到2020年將海洋捕撈漁獲物產(chǎn)量控制在1000萬噸以內(nèi)，并相應(yīng)減少部分漁船，開展資源調(diào)查評估和限額捕撈試點；第二步，再利用5年左右的時間，將海洋捕撈產(chǎn)量控制在800萬噸以內(nèi)，繼續(xù)減少漁船數(shù)量，擴大限額捕撈試點；第三步，按照資源可再生能力，在資源調(diào)查評估的基礎(chǔ)上全面實行限額捕撈。

農(nóng)業(yè)部與各省區(qū)市簽訂責(zé)任書，就是向漁業(yè)資源科學(xué)化管理邁進(jìn)的一項有益的嘗試。各省區(qū)市也可參照部里的做法，與各市縣層層簽訂責(zé)任書。能否把減船、減量任務(wù)落實到每個村、每艘漁船，請省里結(jié)合實際認(rèn)真考慮。時代變了，形勢變了，原來粗放式漁業(yè)資源管理方式再也不能繼續(xù)下去了，控制漁船數(shù)量、控制捕撈總量已是大勢所趨，沒有別的選擇。

全面落實責(zé)任書中的各項要求

漁船雙控和海洋漁業(yè)資源總量管理涉及到漁業(yè)生產(chǎn)、資源管理的方方面面，但是關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是兩個——投入和產(chǎn)出，突出體現(xiàn)為兩大硬指標(biāo)：一個是漁船控制目標(biāo)，到2020年全國壓減海洋捕撈機動漁船2萬艘、功率150萬千瓦，除淘汰舊船再建造和更新改造外，不新造、進(jìn)口在我國管轄水域生產(chǎn)的漁船。另一個是漁獲物產(chǎn)出的控制目標(biāo)，到2020年國內(nèi)海洋捕撈總產(chǎn)量減少到1000萬噸以內(nèi)，與2015年相比減少309萬噸以上。目標(biāo)已經(jīng)明確，如何實現(xiàn)？要抓關(guān)鍵，抓重點，集中力量，各個擊破。

關(guān)于漁船雙控，重點是抓好減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、源頭管理和屬地責(zé)任三個方面工作。

一是大力推進(jìn)捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn),確保減船硬指標(biāo)如期完成。我國漁船數(shù)量多、捕撈強度大、對我國近海漁業(yè)資源造成巨大的壓力，這已是一個不爭的事實，大力壓減漁船數(shù)量和功率總量，引導(dǎo)捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，是降低捕撈強度、養(yǎng)護漁業(yè)資源最直接、最有效的手段，也是漁業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的重點內(nèi)容?！笆濉逼陂g，海洋捕撈漁船“雙控”的核心目標(biāo)是完成壓減海洋捕撈機動漁船2萬艘、功率150萬千瓦。數(shù)字雖然不大，但是背后涉及的利益關(guān)系非常復(fù)雜，表面上是減船，背后涉及的是數(shù)萬數(shù)十萬漁業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)、生活、生計等。為確保任務(wù)完成，中央財政已在油補資金中設(shè)立了專項，用于海洋捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)，地方也安排了相應(yīng)的配套資金。減船轉(zhuǎn)產(chǎn)搞了十多年，積累了很多經(jīng)驗，但當(dāng)前可以說是最好的時期，各方面條件都非常好。農(nóng)業(yè)部剛剛組織了油補改革政策督查，總體上感覺到各地漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的積極性非常高，反映的主要問題之一是減船資金有較大的缺口，希望中央加大減船轉(zhuǎn)產(chǎn)資金支持力度。按照漁業(yè)油價補貼改革項目實施方案，中央專項轉(zhuǎn)移支付項目每年安排減船轉(zhuǎn)產(chǎn)資金15億元。各地也要抓住油補改革的機遇，加大一般性轉(zhuǎn)移支付中對減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的支持力度，采取措施，確保減船轉(zhuǎn)產(chǎn)任務(wù)完成。同時既要保護好漁民減船積極性，也要控制好節(jié)奏。提前完成減船任務(wù)的，由地方政府按照省長負(fù)責(zé)制的要求，統(tǒng)籌考慮資金安排問題。部里將積極向財政部門反映，爭取優(yōu)化資金投向，增加支持力度。在做好減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工作的同時，各地要加大對減船上岸漁民的就業(yè)培訓(xùn)力度，拓寬創(chuàng)業(yè)就業(yè)渠道，積極推動完善漁區(qū)社會保障制度，實施全民參保計劃，扶持退捕上岸漁民參加社會保險，切實解決減船漁民的后顧之憂，真正使他們轉(zhuǎn)得出去、立得住腳。

二是切實加強漁船源頭管控，嚴(yán)防涉漁“三無”船舶滋生蔓延。近年來，農(nóng)業(yè)部和各地強化了漁船管理，建立了國家漁船數(shù)據(jù)庫，實行網(wǎng)上審批管理。2014年以來，按照中央的統(tǒng)一部署要求，各地重拳出擊，累計取締涉漁“三無”船舶2萬余艘，成效顯著。但是要看到，由于涉漁“三無”船舶產(chǎn)生的社會背景復(fù)雜，問題還沒有從根本上得到解決，各級漁業(yè)部門任重道遠(yuǎn)。各地一定要高度重視，在全國大力推進(jìn)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策的大背景下，要堅決丟掉幻想，不合規(guī)的漁船絕無合法化的可能性，唯有切實加強漁船源頭管控，深入、持續(xù)打擊涉漁“三無” 船舶，為規(guī)范漁業(yè)生產(chǎn)秩序、降低捕撈強度營造良好的社會氛圍。特別是把好“入口”關(guān)，嚴(yán)格漁船審批、建造、檢驗、登記和捕撈許可等各個環(huán)節(jié)管理，嚴(yán)格按農(nóng)業(yè)部和各地規(guī)定的程序和條件，嚴(yán)格審查核實減船轉(zhuǎn)產(chǎn)漁船資格條件，聯(lián)合工商、工信等部門，切實加強對漁船修造企業(yè)監(jiān)督管理，嚴(yán)格漁船建造、報廢拆解環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，防止出現(xiàn)弄虛作假、套取國家減船轉(zhuǎn)產(chǎn)資金，堅決杜絕一邊減船一邊又有新的涉漁“三無”船舶產(chǎn)生的現(xiàn)象發(fā)生。

三是落實分級分區(qū)管理制度，強化漁船屬地管理職責(zé)?！锻ㄖ诽岢鰧嵭袧O船分級分區(qū)管理，按照漁船大小和作業(yè)區(qū)域?qū)嵭胁顒e化管理，這是我國漁船管理制度改革完善的重要舉措，也是構(gòu)建新的漁業(yè)資源管理基本制度的重要內(nèi)容，對充分調(diào)動中央、地方和漁民三個積極性，進(jìn)一步落實地方和基層組織的管理職責(zé)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。要切實加強漁船屬地管理，漁船建造、登記和捕撈許可證申請必須在船舶所有人戶籍所在地和公司注冊地進(jìn)行，嚴(yán)禁異地掛靠和異地注冊公司從事國內(nèi)海洋捕撈生產(chǎn)，嚴(yán)格落實好船籍港休漁和檢驗制度。要加強資源評估和管理力度，科學(xué)合理確定小型漁船控制指標(biāo)，切實完善捕撈作業(yè)分區(qū)管理制度，嚴(yán)格限制跨管轄水域作業(yè)和買賣。要鼓勵創(chuàng)新捕撈業(yè)組織形式和經(jīng)營方式，培育壯大基層服務(wù)和管理組織，賦予其一定管理權(quán)限，鼓勵漁船公司化經(jīng)營、法人化管理，采取多種措施，實現(xiàn)漁船管理重心下移。

關(guān)于總量管理，對大家來講是新事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，要多點出擊、系統(tǒng)作戰(zhàn)，重點抓好四個方面工作。

一要加強捕撈總量額度分配和生產(chǎn)監(jiān)測，確保實現(xiàn)總量管理硬指標(biāo)。到2020年,國內(nèi)海洋捕撈總產(chǎn)量減少到1000萬噸以內(nèi)，意味著與2015年相比沿海各省減幅均不得低于23.6%，年均減幅原則上不低于5%?，F(xiàn)在已經(jīng)是2017年，也就是說，各省與2015年相比減幅原則上不能低于10%。各地要按照統(tǒng)一部署、分級管理、逐級落實的原則，自上而下確定控制指標(biāo)，層層壓實指標(biāo)和責(zé)任。同時，要加強捕撈生產(chǎn)和漁獲監(jiān)控，完善漁船漁撈日志填報和檢查統(tǒng)計制度，逐步推進(jìn)漁撈日志電子化；加強漁港、漁產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)，實行漁獲物定點上岸制度，建立上岸漁獲物監(jiān)督檢查機制。要防止只在數(shù)字上做文章，沒有把漁獲物產(chǎn)量真正降下來的弄虛作假現(xiàn)象發(fā)生。

二要加強幼魚保護，減少低效負(fù)效產(chǎn)出。隨著資源衰竭和捕撈強度矛盾的不斷加劇，魚越捕越少、越捕越小。目前的捕撈產(chǎn)量中，幼雜魚占有相當(dāng)?shù)谋壤?，效益很低，但是資源環(huán)境成本很高，屬于典型的低效益甚至是負(fù)效益產(chǎn)出。目前，浙江省已經(jīng)開始實施“幼魚保護攻堅戰(zhàn)”，各地要快速跟進(jìn)，部漁業(yè)局要加快組織推進(jìn)，在全國開展嚴(yán)厲打擊違反幼魚比例的行動，迅速形成幼魚保護的巨大聲勢，織起保護幼魚的大網(wǎng)。要盡快制定出臺經(jīng)濟魚類最小可捕標(biāo)準(zhǔn)和幼魚標(biāo)準(zhǔn)，為開展?jié)O港幼魚比例檢查和執(zhí)法提供依據(jù)。積極推廣配合飼料，引導(dǎo)養(yǎng)殖環(huán)節(jié)減少冰鮮幼雜魚使用。積極協(xié)調(diào)、聯(lián)合有關(guān)部門，加大對水產(chǎn)品批發(fā)市場、超市、魚粉生產(chǎn)企業(yè)、餐館等場所的檢查執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊幼雜魚的非法經(jīng)營和使用。

三要健全完善漁業(yè)資源保護制度，特別是執(zhí)行好新的伏季休漁制度。今年農(nóng)業(yè)部調(diào)整了海洋伏季休漁制度，達(dá)到了史上最嚴(yán)。執(zhí)行好伏休制度是落實海洋漁業(yè)資源總量管理的重要手段。伏休的新規(guī)矩是立起來了，算不算數(shù)？實施的第一年非常重要，執(zhí)行好了，以后就順了，執(zhí)行不好，會陷入惡性循環(huán)。各地要高度重視，加強宣傳，周密部署，妥善安排。要深入了解漁民群眾的困難和需求，引導(dǎo)和幫助他們提前做好生產(chǎn)安排，確保漁區(qū)穩(wěn)定，保證新制度首年順利實施。同時，要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，加大對管轄海域范圍內(nèi)伏休違規(guī)作業(yè)，特別是涉漁“三無”船舶和“電毒炸”等違法捕撈行為的打擊力度。要統(tǒng)籌推進(jìn)水生生物保護區(qū)建設(shè)，形成以保護區(qū)為主體，覆蓋重要水產(chǎn)種質(zhì)資源以及珍貴、瀕危水生野生動物的保護網(wǎng)絡(luò)。大力開展水生生物資源增殖放流活動，加大生態(tài)型、公益型海洋牧場建設(shè)力度。

四要探索漁業(yè)資源管理新模式，開展試點限額捕撈。選擇部分特定漁業(yè)資源品種，開展限額捕撈管理，探索經(jīng)驗，逐步推廣。從今年開始，遼寧、山東、浙江、福建、廣東等5省要各確定一個市縣或海域，選定捕撈品種開展限額捕撈管理。到2020年，沿海各?。▍^(qū)、市）都要選擇至少一個條件較為成熟的地區(qū)開展限額捕撈管理。希望各地在區(qū)域性漁業(yè)資源調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，積極開展限額捕撈試點，并逐步總結(jié)經(jīng)驗，為在更大范圍內(nèi)推廣限額捕撈打下基礎(chǔ)，促進(jìn)全國漁業(yè)資源管理水平不斷提升。

另外，無論是漁船管控還是海洋漁業(yè)資源總量管理，僅靠行政命令是不夠的，一定要加強漁政執(zhí)法，為各項管理措施的順利實施提供強有力的法治保障。漁船雙控和漁業(yè)資源總量管理，說到底還是資源合理有序利用問題。上述重點舉措能不能落到實處、能不能發(fā)揮作用、多大程度上發(fā)揮作用，執(zhí)法監(jiān)管是保障。要圍繞漁船、漁具和漁法加強執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊涉漁“三無”船舶，深入開展違規(guī)漁具清理整治，堅決取締農(nóng)業(yè)部和各?。▍^(qū)、市）公布的禁用漁具以及對資源破壞嚴(yán)重的“絕戶網(wǎng)”，嚴(yán)厲打擊非法捕魚行為。

健全抓落實的工作機制

加強漁船“雙控”、實施海洋漁業(yè)資源總量管理制度，目標(biāo)已經(jīng)明確，措施已經(jīng)制定，責(zé)任已經(jīng)分解，關(guān)鍵要在貫徹執(zhí)行上下功夫、見行動。要創(chuàng)新工作機制，層層傳導(dǎo)壓力，做到責(zé)任明確到人、任務(wù)落實到位。

一要建立層層抓落實的領(lǐng)導(dǎo)機制?！锻ㄖ芬笱睾８鞯亟⒄y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、漁業(yè)行政主管部門牽頭負(fù)責(zé)、相關(guān)職能部門協(xié)同配合的工作機制，明確職責(zé)分工，將漁船控制目標(biāo)、資源總量管理指標(biāo)納入當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門的約束性指標(biāo)進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任考核。各?。▍^(qū)、市）漁業(yè)行政主管部門今天與農(nóng)業(yè)部簽了責(zé)任書、立了軍令狀，要盡快向省政府匯報，在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，動員各方面力量，建立健全工作責(zé)任機制，建立健全上下貫通、層層負(fù)責(zé)等責(zé)任制度，把責(zé)任落實到各級各有關(guān)部門，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

二要形成有效考核評價機制。將漁船控制目標(biāo)、總量控制目標(biāo)納入當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門的約束性責(zé)任考核指標(biāo)，與轄區(qū)內(nèi)各市縣政府和漁業(yè)行政主管部門簽訂責(zé)任書，層層簽訂責(zé)任書，落實各層級、各部門、各管理環(huán)節(jié)的工作責(zé)任，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，責(zé)任到崗到人，千斤重?fù)?dān)人人挑、人人肩上有指標(biāo)，確?！锻ㄖ反_定的目標(biāo)任務(wù)如期實現(xiàn)。

三要強化監(jiān)督落實。按照國務(wù)院的要求，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)對各?。▍^(qū)、市）壓減漁船、“雙控”制度實施、總量管理、限額捕撈、伏季休漁等情況進(jìn)行督促檢查、專項考核并定期通報。各有關(guān)省級人民政府加強對市、縣的監(jiān)督檢查，建立責(zé)任追究制度。農(nóng)業(yè)部和各地要逐級建立健全漁船管控、海洋漁業(yè)資源總量管理執(zhí)行情況定期通報制度，加大對工作實施情況的督促檢查和專項考核。對實施情況好的地方，在政策和資金項目上予以傾斜；對實施方案和措施不落實、進(jìn)展和效果不理想、沒有按時完成目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)，及時進(jìn)行提醒、通報和督辦。目的只有一個，就是將中央決定的目標(biāo)任務(wù)落到實處。

落實漁船管控、海洋漁業(yè)資源總量管理制度，是黨中央國務(wù)院對大家的要求，是時代賦予大家的使命。軍中無戲言，立下軍令狀，就要啃下硬骨頭，大家要堅決、認(rèn)真按照責(zé)任書的要求，落實好各項制度措施，管好、用好漁業(yè)資源，實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。