劉華，范建秋，王彥娥

(陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西 西安 710082)

神木縣林地保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)與分析

劉華，范建秋，王彥娥

(陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西 西安 710082)

根據(jù)國(guó)家林業(yè)局辦公室《關(guān)于做好2016年全國(guó)林地年度變更調(diào)查和林地保護(hù)利用規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的通知》精神，神木縣確定為陜西省林地保護(hù)利用規(guī)劃修編試點(diǎn)單位。按照“通知”要求，在最新林地變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，總結(jié)上輪林地保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施情況和成效，分析新形勢(shì)下林地和森林保護(hù)管理新要求，剖析林地保護(hù)管理中存在的問(wèn)題，修編林地保護(hù)利用規(guī)劃文本，為下一輪規(guī)劃編制探索技術(shù)方法。

林地保護(hù)利用規(guī)劃；實(shí)施評(píng)價(jià)與分析；神木縣

1 神木縣概況

神木縣位于陜西省榆林市東北部、黃河中游、長(zhǎng)城沿線、毛烏素沙地東南緣，地處陜北黃土丘陵向草原荒漠的過(guò)渡地帶。地理位置介于109°40′—110°54′ E，38°13′—39°27′ N，總面積752 803.9 hm2。地貌北部為風(fēng)沙草灘區(qū)，分布有固定沙地、半固定沙地、流動(dòng)沙丘和草灘，地勢(shì)平緩，下濕灘地和海子較多；中南部為黃土丘陵溝壑區(qū)，梁峁起伏,溝壑縱橫,地形支離破碎；黃河沿岸峽谷丘陵區(qū),谷道狹窄,巖石裸露,多懸崖陡坡。氣候?qū)僦袦貛О敫珊荡箨懶约撅L(fēng)氣候，全縣溝壑密度3.15 km·km-2，土壤侵蝕模數(shù)13 500 t·a-1·km-2，是黃河中游138個(gè)水土流失重點(diǎn)縣之一。[1]

神木縣生態(tài)區(qū)位重要，地貌特征具有代表性，是陜西省生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域。根據(jù)2016年《陜西

省神木縣林地變更調(diào)查》[2]成果，神木縣林地總面積403 583.23 hm2，森林覆蓋率31.57%。林地面積中，有林地36 661.17 hm2，占林地面積9.1%；疏林地2 325.15 hm2，占0.6%；灌木林地201 017.75 hm2，占49.8%；未成林地34 460.85 hm2，占8.5%；苗圃地211.93 hm2，占0.1%；無(wú)立木林地2 780.4 hm2，占0.7%;宜林地126 120.78 hm2，占31.3%;林業(yè)輔助生產(chǎn)用地5.2 hm2，占0.001%。全縣林地按森林類(lèi)別劃分：公益林面積363 738.24 hm2(重點(diǎn)公益林地面積193 129.81 hm2)，占全縣林地面積的90.1%，商品林面積39 844.99 hm2，占9.9%。

2 規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)完成情況

林地保護(hù)利用規(guī)劃各階段目標(biāo)指標(biāo)完成情況如下表：

林地保護(hù)利用主要規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)完成情況

由上表可看出：神木縣林地保有量增加10 574.83 hm2，完成規(guī)劃的100.3%；森林保有量減少130.78 hm2，完成規(guī)劃的92.2%；林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，重點(diǎn)公益林地面積減少21 550.19

hm2，重點(diǎn)公益林地比率47.85%；重點(diǎn)商品林面積減少587.22 hm2，重點(diǎn)商品林地比率1.88%；本次未統(tǒng)計(jì)林地生產(chǎn)力；建設(shè)項(xiàng)目使用林地7 994.52 hm2，超過(guò)規(guī)劃控制指標(biāo)，但嚴(yán)格實(shí)行了占補(bǔ)平衡。

森林保有量未完成規(guī)劃指標(biāo)的原因是建設(shè)項(xiàng)目使用林地和土地整理項(xiàng)目使用林地等超預(yù)期，致使特灌林地凈減少4 639.15 hm2。征占用林地定額超額的原因是神木縣能源化工基地建設(shè)加快，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目使用林地超預(yù)期。重點(diǎn)商品林比率未完成規(guī)劃指標(biāo)的原因是神木縣林業(yè)以生態(tài)建設(shè)為主，樟子松生態(tài)用材林基地、長(zhǎng)柄扁桃生物質(zhì)能源林基地、紅棗生態(tài)經(jīng)濟(jì)林基地建設(shè)面積均按公益林統(tǒng)計(jì)。

3 規(guī)劃實(shí)施成效

3.1 林地地位明顯提高

林地規(guī)劃的頒布實(shí)施，對(duì)現(xiàn)有林地進(jìn)行功能區(qū)劃，解決了林地范圍不清的問(wèn)題，確保了林地用途管制落到實(shí)處，通過(guò)明確林地分區(qū)、分類(lèi)、分級(jí)保護(hù)利用，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，調(diào)整布局，將公益林地和商品林地的保護(hù)利用措施落實(shí)到現(xiàn)地，為林地保護(hù)執(zhí)法、開(kāi)發(fā)利用提供依據(jù)。

3.2 林業(yè)建設(shè)發(fā)展迅速

規(guī)劃實(shí)施前五年(2010—2015)是神木縣林業(yè)發(fā)展史上投入建設(shè)資金最多、完成造林面積最大，林業(yè)建設(shè)成果最為輝煌的五年。完成林業(yè)投資15.6億元，完成造林面積86 333.33 hm2。林地保有量增加10 574.83 hm2，重點(diǎn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)新建和改造紅棗示范園2 806.67 hm2，辦理征占用林地1 696宗，共計(jì)7 309.53 hm2，辦理林木采伐許可證64份，共計(jì)5 712.2 m3。呈現(xiàn)出增綠速度有效加快、森林質(zhì)量不斷提高、生態(tài)治理成效明顯、林業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步壯大、林地資源保護(hù)全面加強(qiáng)的良好局面。

3.3 生態(tài)環(huán)境整體好轉(zhuǎn)

神木縣各項(xiàng)林業(yè)重點(diǎn)工程的實(shí)施，有效控制了土地荒漠化、沙化的蔓延趨勢(shì)，荒漠化、沙化土地監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，神木縣荒漠化以4.04%的減幅、沙化土地以1.4%的減幅逐步減少[3]。北部沙區(qū)沙地基本固定，中南部黃土區(qū)水土流失得到控制，沙塵暴得到明顯抑制，全縣生態(tài)環(huán)境整體好轉(zhuǎn)。

神木縣加大對(duì)縣城兩山、鐵路、公路、二村、新村和工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的綠化力度，縣城區(qū)域以公園廣場(chǎng)綠化、街道綠化、小區(qū)綠化、庭院綠化和大環(huán)境綠化為重點(diǎn)，不斷改善人居環(huán)境?？h境內(nèi)基本形成了點(diǎn)、片、網(wǎng)、帶相互交織的林業(yè)生態(tài)屏障，初步形成“城在林中，路在綠中，村在園中，人在景中”的綠色格局。

4 規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題

4.1 資源開(kāi)發(fā)與林地保護(hù)矛盾突出

神木縣是國(guó)家重要的能源化工基地，資源開(kāi)發(fā)與林地保護(hù)管理的矛盾主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是行政干預(yù)和少數(shù)違法用地現(xiàn)象仍然存在；二是全面、有效的征占用林地前期介入機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善；三是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目投入力度加大，一些線性工程項(xiàng)目為盡快開(kāi)工建設(shè)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)只針對(duì)正線，其附屬工程設(shè)計(jì)滯后，初期設(shè)計(jì)占用林地范圍、面積與后期實(shí)際需要用地出入較大，導(dǎo)致同一項(xiàng)目不能一次性辦理使用林地手續(xù)。經(jīng)過(guò)多年堅(jiān)持不懈的努力，林地行政案件發(fā)生勢(shì)頭有所減緩，但林地管理形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。

4.2 林地保護(hù)利用規(guī)劃落實(shí)存在一定的難度

縣級(jí)各部門(mén)行業(yè)規(guī)劃之間沒(méi)有很好協(xié)調(diào)，林地保護(hù)利用規(guī)劃往往與縣政府其他部門(mén)行業(yè)規(guī)劃沖突，且各部門(mén)均以自己利益為重，非林業(yè)部門(mén)為加快和推進(jìn)縣政府安排的各項(xiàng)工作，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，往往在工作中不重視林地保護(hù)利用，對(duì)林地資源保護(hù)管理造成了一定的困難。規(guī)劃實(shí)施5年，神木縣僅土地整理項(xiàng)目就毀林開(kāi)墾4 645.12 hm2，另外林權(quán)爭(zhēng)議也影響規(guī)劃實(shí)施，神木縣部分集體與國(guó)有林地存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)搶開(kāi)發(fā)利用，林地資源得不到合理有效的保護(hù)與利用。

4.3 生態(tài)環(huán)境脆弱，植被恢復(fù)難度大

神木縣自然條件差，氣候干旱，降雨量少，生態(tài)脆弱。生態(tài)問(wèn)題依然是制約神木縣可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題之一。70年代前后，在貧瘠、水分條件差的沙地上營(yíng)造的楊樹(shù)喬木林，保存率低，而且喬木林灌木化，成為“小老樹(shù)”及多代萌生林，林分質(zhì)量差，林地生產(chǎn)力水平低。據(jù)統(tǒng)計(jì)全縣還有126 120.78 hm2宜林地需要進(jìn)行更新治理。未綠化的荒沙荒地大多分布在交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，氣候干燥，土壤瘠薄，造林難度大，成本高，植被恢復(fù)難度大，生態(tài)建設(shè)和沙化治理依然任重道遠(yuǎn)。

4.4 林業(yè)建設(shè)資金投入不足

林業(yè)是一項(xiàng)重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)、林產(chǎn)品供給和生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，主要依靠國(guó)家投入，但長(zhǎng)期以來(lái)，林業(yè)建設(shè)投資一直是采取補(bǔ)助的形式，單位面積投資偏低的現(xiàn)狀沒(méi)有得到根本性改變，不能滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下造林成本的需求，造成建設(shè)質(zhì)量難以保證，局部造林質(zhì)量不高。神木縣林地面積占區(qū)域面積的53.6%，但總體上林地生產(chǎn)力低，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，未能形成競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群，對(duì)農(nóng)民增收的帶動(dòng)作用沒(méi)有顯現(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)率較低。

4.5 規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步完善

林地規(guī)劃及變更技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、軟件需要進(jìn)一步完善。例如，林地變更中的樹(shù)種代碼設(shè)置與前期林地保護(hù)利用規(guī)劃不一致，在成果利用時(shí)造成一定的困難；林地變更為弄清林地變化的原因，對(duì)地類(lèi)相同的相鄰圖斑不能合并，細(xì)碎圖斑較多，造成圖面凌亂，應(yīng)用不方便；林地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定中交通區(qū)位權(quán)重偏低，與實(shí)際情況不符；規(guī)劃應(yīng)用軟件延續(xù)性差，應(yīng)用不便，兼容性差。

5 規(guī)劃修編建議

5.1 提高認(rèn)識(shí)，建立責(zé)任機(jī)制

十三五生態(tài)環(huán)保規(guī)劃發(fā)布，環(huán)境首次列為約束性指標(biāo)，成為政府考核的指標(biāo)之一，提升了“林地保護(hù)利用規(guī)劃”的重視度。縣政府不僅要將重點(diǎn)放在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，更要將林地資源保護(hù)提上工作日程，正確處理森林資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)林地的保護(hù)與管理。要把規(guī)劃確定的林地保有量、森林保有量作為各級(jí)政府目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，保證林地保護(hù)利用規(guī)劃的落實(shí)與執(zhí)行。

5.2 加強(qiáng)林地管理隊(duì)伍建設(shè)

林地保護(hù)利用所有工作要由“人”來(lái)完成，林業(yè)主管部門(mén)要將林地管理隊(duì)伍建設(shè)作為工作重點(diǎn)，強(qiáng)化愛(ài)崗敬業(yè)的職業(yè)精神，組織培訓(xùn)，提高林地管理隊(duì)伍人員的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)與管理意識(shí)，協(xié)調(diào)林業(yè)與土地、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的關(guān)系，并建立完善的管理制度體系，實(shí)現(xiàn)林地保護(hù)與管理的規(guī)范化與制度化。

林地保護(hù)與管理工作十分繁雜，要提高林地監(jiān)管的有效性，縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)就要將林地保護(hù)與監(jiān)督職能落實(shí)到林業(yè)站、林政、森林公安、林場(chǎng)，要從管理上、技術(shù)上對(duì)基層單位加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)督，全面明確其工作責(zé)任，建立征占用地林地臺(tái)賬，對(duì)非法占用林地案件堅(jiān)決查處，絕不姑息，提高林地使用的實(shí)際控制能力。

5.3 加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)

生態(tài)公益林是改善生態(tài)環(huán)境、降低自然災(zāi)害損失、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。神木縣是荒漠化和水土流失的嚴(yán)重地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，應(yīng)優(yōu)先公益林建設(shè)，加強(qiáng)公益林保護(hù)。林業(yè)工程實(shí)施中林種、樹(shù)種選擇優(yōu)先考慮生態(tài)保護(hù)，適地適樹(shù)，喬、灌、草綜合發(fā)展，加大低效林改造、中幼林撫育投入，保持已有公益林生態(tài)功能不降低。生態(tài)公益林的管理與保護(hù)遵循“一主體、兩監(jiān)督”的原則來(lái)進(jìn)行科學(xué)分工，即:森林資源管理部門(mén)是生態(tài)公益林保護(hù)管理的實(shí)施主體;林政、森林公安對(duì)生態(tài)公益林的資源保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊各類(lèi)違法使用林地行為，最大程度上降低各類(lèi)違法行為對(duì)生態(tài)公益林的破壞。

5.4 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

神木縣資源開(kāi)發(fā)與林地保護(hù)矛盾突出，探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要的示范和推廣作用。神木縣應(yīng)在現(xiàn)有林地使用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上建立長(zhǎng)久持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：以植被恢復(fù)為主，綜合土壤、大氣、水質(zhì)等指標(biāo)，向縣域內(nèi)工礦企業(yè)征收合理的生態(tài)建設(shè)資金，用來(lái)進(jìn)行造林綠化等生態(tài)建設(shè)。

5.5 加大技術(shù)創(chuàng)新建立交流平臺(tái)

加強(qiáng)林地資源管理平臺(tái)建設(shè)，加大科技支持力度，積極引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，提升林地規(guī)劃技術(shù)裝備水平及利用效率，保證技術(shù)團(tuán)隊(duì)的延續(xù)性，大力推進(jìn)林地資源管理系統(tǒng)的科技創(chuàng)新，及時(shí)更新系統(tǒng)軟件；建立林地規(guī)劃技術(shù)人員交流平臺(tái)，加大對(duì)基層技術(shù)人員的技術(shù)指導(dǎo)力度，保證新技術(shù)交流渠道的通暢。

建立定期的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)與修改制度，在規(guī)劃實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程中，嚴(yán)禁擅自修改林地保護(hù)利用規(guī)劃，確需對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改完善的，應(yīng)根據(jù)林業(yè)發(fā)展情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的實(shí)際需要，定期在實(shí)施評(píng)價(jià)、論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的調(diào)整、修編，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，并按規(guī)定程序報(bào)批。

1005-5215(2017)03-0091-03

2017-02-15

劉華(1967-)，男，陜西長(zhǎng)安人，碩士，高級(jí)工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作.

S285

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2017.03.039