政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的利益相關(guān)者研究*

高海虹

（1.濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山東濟(jì)南 250022）

摘 要：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為公共服務(wù)民營(yíng)化的重要形式，是我國(guó)全面深化改革進(jìn)程中的關(guān)鍵性舉措。政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)已經(jīng)成為創(chuàng)新我國(guó)圖書(shū)館管理機(jī)制，彌補(bǔ)公共文化服務(wù)供給不足，推動(dòng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)的重要方式。在政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的過(guò)程中，政府部門(mén)、社會(huì)力量和公民三大利益相關(guān)主體因背景和立場(chǎng)各不相同而不可避免地存在著摩擦與沖突。如何科學(xué)把握公共服務(wù)市場(chǎng)化改革這把“雙刃劍”，激發(fā)各利益相關(guān)者的主動(dòng)性與協(xié)作性，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)在利益相關(guān)者邏輯下的穩(wěn)固發(fā)展，成為政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)走向成熟的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)；公共圖書(shū)館；公共服務(wù)；利益相關(guān)者

中圖分類(lèi)號(hào)：F492.5；G258.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017015

The Research on Stakeholders of Government Procurement of Public Services from Public Library

Abstract Government procuring public service， as an important form of public service privatization， is the critical measure in the process of comprehensively deepening reforms in China. Government's procurement of public library service has become the significant way in China to reform the library management mechanism， offset the insufficient supply of public cultural services， and promote the development of modern public cultural services. In the process of government procurement of public library services， due to different backgrounds and positions， the tripartite stakeholders -governments， social forces and citizens-inevitably exist frictions and conflicts. Therefore， how to scientifically grasp the "double-edged sword" of market-oriented reforms for public services， and how to arouse the initiative and collaboration of various stakeholders to realize the stable development of government procurement of public library services under the logic of stakeholders， have become the key to facilitate mature government procurement of public services from public library.

Key words government procurement； public library； public services； stakeholders

公共圖書(shū)館服務(wù)是公共文化服務(wù)的重要組成部分。2015年5月，中國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門(mén)《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），明確提出“培育市場(chǎng)主體，豐富服務(wù)供給”，并首次將公共圖書(shū)館（室）的運(yùn)行和管理列入《政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》。政府遵循一定的程序與規(guī)則向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)，已經(jīng)成為彌補(bǔ)我國(guó)公共文化服務(wù)供給不足，推動(dòng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)的重要方式。本文將利益相關(guān)者分析引入政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)研究中，主要原因在于：一是政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)是由包括相關(guān)政府部門(mén)、各種社會(huì)力量以及公民等在內(nèi)的合作者以契約形式相結(jié)合的，包含多個(gè)利益相關(guān)者的利益群體。利益相關(guān)者分析有助于更加全面、準(zhǔn)確地分析政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)中各利益相關(guān)者參與的必要性與可行性；二是各利益相關(guān)者之間具有密切相關(guān)性，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是相對(duì)獨(dú)立、不可替代的。而當(dāng)前作為政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)承接主體的各類(lèi)社會(huì)力量，以及作為受益主體的公民，由于長(zhǎng)期形成的對(duì)政府的“依附性”所導(dǎo)致的獨(dú)立性不足問(wèn)題，成為政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的一大阻礙。利益相關(guān)者的分析有助于激發(fā)各利益相關(guān)者的主動(dòng)性與協(xié)作性，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)向“最佳利益相關(guān)者協(xié)作模式”發(fā)展。

1 政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的利益相關(guān)主體

“利益相關(guān)者”概念最早應(yīng)用于企業(yè)管理領(lǐng)域，后來(lái)被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化以及社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域。美國(guó)的弗里曼[1]為“企業(yè)利益相關(guān)者”定義：“企業(yè)利益相關(guān)者是指那些能影響企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或被企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所影響的個(gè)人或群體”。據(jù)此定義，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的利益相關(guān)者主要包括政府部門(mén)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)機(jī)構(gòu)、公民、媒體以及志愿服務(wù)者等對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)活動(dòng)有直接或間接影響的組織和個(gè)人?？死松瓕⒏鞣N群體與組織的利益關(guān)系加以比較，并以此為依據(jù)將利益群體劃分為主要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者。在對(duì)公共圖書(shū)館服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的過(guò)程中，主要利益相關(guān)者是指包括政府部門(mén)、各種社會(huì)力量以及公民在內(nèi)的項(xiàng)目運(yùn)作的直接相關(guān)者，離開(kāi)其參與項(xiàng)目將無(wú)法持續(xù)運(yùn)作；次要利益相關(guān)者是指包括媒體、志愿服務(wù)者等在內(nèi)的，與項(xiàng)目運(yùn)作雖無(wú)直接關(guān)系但是存在間接影響作用的利益相關(guān)者。政府部門(mén)、社會(huì)力量和公民三大主要利益相關(guān)者在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。

1.1 購(gòu)買(mǎi)主體：相關(guān)政府部門(mén)

伴隨公共行政管理體制改革的逐步深入，政府財(cái)力和能力的局限性使得其作為公共管理與公共服務(wù)供給唯一主體的傳統(tǒng)模式逐漸淡出，強(qiáng)調(diào)各種社會(huì)力量共同參與的多元化模式快速興起。被譽(yù)為民營(yíng)化大師的美國(guó)學(xué)者薩瓦斯指出，“政府的角色是：公共物品的確認(rèn)者、精明的購(gòu)買(mǎi)者、公共服務(wù)的評(píng)估者、財(cái)政的支出者?！盵2]或者說(shuō)，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中的主要任務(wù)是：確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的類(lèi)別、數(shù)量、質(zhì)量等要素，選擇服務(wù)承接者，進(jìn)行服務(wù)監(jiān)督評(píng)估等工作。2015年1月，我國(guó)財(cái)政部下發(fā)的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》中規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。由此可見(jiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)包括承擔(dān)公共文化服務(wù)職能的政府部門(mén)、具有行政管理職能的文化類(lèi)事業(yè)單位和文聯(lián)組織和具有行政編制的文化類(lèi)群團(tuán)組織等，這里統(tǒng)稱(chēng)為“相關(guān)政府部門(mén)”。

近年來(lái)，廣大公民對(duì)于公共文化服務(wù)需求的種類(lèi)、數(shù)量及質(zhì)量要求日益提升，由于政府部門(mén)人、財(cái)、物的限制，加之缺乏競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的監(jiān)管與控制不足等問(wèn)題，政府作為公共文化服務(wù)唯一提供者的傳統(tǒng)模式已日漸式微。將公共圖書(shū)館服務(wù)委托給社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)管理，是我國(guó)圖書(shū)館管理機(jī)制的創(chuàng)新，也是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要形式。政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)，一方面，可以通過(guò)選擇性購(gòu)買(mǎi)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，拓展服務(wù)資源，從而大幅度提升服務(wù)效率、節(jié)約服務(wù)成本、豐富服務(wù)種類(lèi)，以滿足人們多樣化、高質(zhì)量的文化服務(wù)需求；另一方面，對(duì)于政府而言，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅加快了政府由“供給文化”向“管理文化”的角色轉(zhuǎn)變，而且能夠以“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”作為政府與社會(huì)力量及公民溝通對(duì)話的橋梁，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、增進(jìn)社會(huì)和諧具有積極作用。

1.2 承接主體：各種社會(huì)力量

《通知》中規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的承接主體既包括社會(huì)組織和符合條件的事業(yè)單位，也包括營(yíng)利性質(zhì)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)。因此，可以將政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的承接主體統(tǒng)稱(chēng)為“各種社會(huì)力量”。政府作為購(gòu)買(mǎi)主體，與社會(huì)力量遵循等價(jià)交換原則，通過(guò)招投標(biāo)或委托等形式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，監(jiān)督并評(píng)估其服務(wù)供給質(zhì)量和數(shù)量等要素，改變了過(guò)去管理與被管理的相互關(guān)系。作為承接者的社會(huì)力量在這一過(guò)程中處于“生產(chǎn)者”角色，依照與購(gòu)買(mǎi)主體簽訂的契約或者委托，完成公共服務(wù)供給，同時(shí)接受購(gòu)買(mǎi)主體的監(jiān)督評(píng)估。

對(duì)于社會(huì)組織或者事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，其非營(yíng)利性的特征不僅能使公共服務(wù)供給的成本保持穩(wěn)定，而且能夠憑借其公益性、民間性的獨(dú)特性質(zhì)，更加便利地與公民進(jìn)行溝通交流，了解公民意圖。與此同時(shí)，社會(huì)組織及事業(yè)單位也可以借此機(jī)會(huì)獲得政府部門(mén)提供的政策和資金支持，更好地實(shí)現(xiàn)其社會(huì)公益目標(biāo)。對(duì)于企業(yè)機(jī)構(gòu)而言，雖然其逐利性特征可能會(huì)使其在一定程度上注重自身利益的獲取，但是因其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、技術(shù)、管理及人才等方面的突出優(yōu)勢(shì)，能夠提供更為多元化、專(zhuān)業(yè)性、高效率的公共服務(wù)，拓展更新、更廣闊的服務(wù)領(lǐng)域。

1.3 受益主體：公民

公共服務(wù)的目標(biāo)是滿足公民生活及生存的某種直接需要，以改善公民生活狀況，提高生活質(zhì)量。因此，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的利益相關(guān)主體分析中，公民主要是以服務(wù)接受者，即受益主體的身份出現(xiàn)的。政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將滿足公民的需求作為確定公共服務(wù)種類(lèi)、質(zhì)量和數(shù)量等內(nèi)容的根本依據(jù)，將公民的滿意程度作為評(píng)估和衡量公共服務(wù)供給績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

傳統(tǒng)的政府進(jìn)行公共服務(wù)的“壟斷性”供給時(shí)期，由于競(jìng)爭(zhēng)缺乏、供給內(nèi)容單一、供給領(lǐng)域不均衡等因素，無(wú)法做出帕累托最優(yōu)的決策與選擇。公民只能被動(dòng)接受來(lái)自政府提供的公共服務(wù)，不僅無(wú)法選擇所需服務(wù)，接受服務(wù)后出現(xiàn)意見(jiàn)建議也無(wú)處表達(dá)。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)，能夠充分發(fā)揮公民在圖書(shū)館服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)評(píng)價(jià)等方面的重要作用，激發(fā)公民在公共政策制定中的積極性，對(duì)于增強(qiáng)公民表達(dá)與選擇公共服務(wù)需求能力，提升公共文化服務(wù)供給效率具有重要意義。

2 政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)分析

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的實(shí)踐發(fā)端于上海。2004年上海市政府進(jìn)行了購(gòu)買(mǎi)公共電子圖書(shū)閱覽服務(wù)的首次嘗試。隨后，無(wú)錫市將無(wú)錫新區(qū)圖書(shū)館服務(wù)整體外包、北京市政府購(gòu)買(mǎi)金彩藝術(shù)和華藏圖書(shū)館服務(wù)、蕪湖市將鏡湖區(qū)圖書(shū)館業(yè)務(wù)外包……從我國(guó)目前實(shí)踐來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)大致可以分為三類(lèi)：一是圖書(shū)館部分業(yè)務(wù)外包服務(wù)，主要指數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、圖書(shū)采購(gòu)、電子閱覽室、自助圖書(shū)館等部分業(yè)務(wù)的服務(wù)管理外包；二是政府項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助，主要指政府為促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)圖書(shū)館、民辦圖書(shū)館等專(zhuān)屬圖書(shū)館面向社會(huì)開(kāi)放，以項(xiàng)目形式對(duì)其給予一定的經(jīng)費(fèi)資助；三是政府購(gòu)買(mǎi)圖書(shū)館的運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)，主要指圖書(shū)館將管理、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)的整體性外包。政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)在我國(guó)許多城市逐步推行，發(fā)展勢(shì)頭良好。然而，由于我國(guó)開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的實(shí)踐較晚，三大利益相關(guān)主體因背景和立場(chǎng)各不相同而不可避免地存在著摩擦與沖突，因此，協(xié)調(diào)好三大利益相關(guān)主體之間的關(guān)系，充分發(fā)揮其主動(dòng)性與合作性，成為政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)走向成熟的關(guān)鍵。

2.1 制度環(huán)境問(wèn)題是政府部門(mén)與社會(huì)力量間利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵阻礙

政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的過(guò)程中，政府與社會(huì)力量間應(yīng)當(dāng)是契約或委托關(guān)系，這種關(guān)系需要以雙方平等為基礎(chǔ)來(lái)維系。然而，由于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府權(quán)力幾乎滲透到社會(huì)事務(wù)的方方面面，使得政府權(quán)力在逐漸放開(kāi)的過(guò)程中，各種制度機(jī)制并未配套完善。制度環(huán)境問(wèn)題成為三大利益主體中購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體間的關(guān)鍵阻礙。

（1）政策法規(guī)缺乏。近年來(lái)，雖然自中央到地方政府都積極鼓勵(lì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，也出臺(tái)了一些措施辦法，但是細(xì)則性規(guī)定還較為缺乏。以公共圖書(shū)館服務(wù)來(lái)說(shuō)，雖然文化部出臺(tái)了《通知》，但是對(duì)于公共圖書(shū)館服務(wù)中哪些具體項(xiàng)目屬于政府購(gòu)買(mǎi)范疇，服務(wù)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等都還缺乏詳細(xì)具體規(guī)定。由于公共圖書(shū)館服務(wù)有別于其他公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和特殊性，這必然會(huì)帶來(lái)政府購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的頂層設(shè)計(jì)不足和操作失范等多方面問(wèn)題[3]。

（2）公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏。我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)在公共服務(wù)領(lǐng)域的單方主導(dǎo)性，使得公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制明顯缺乏。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“政府俘獲”現(xiàn)象，即由于缺乏規(guī)范化競(jìng)爭(zhēng)程序及信息公開(kāi)機(jī)制，部分社會(huì)力量與政府部門(mén)或個(gè)別官員結(jié)成“利益共同體”，造成政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的“私利性”；二是“寡頭壟斷”現(xiàn)象[4]，即某些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，如數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面，由于競(jìng)爭(zhēng)主體較為匱乏，部分服務(wù)承接者為形成“壟斷”，通過(guò)瓜分利潤(rùn)或者“暗中”合作等形式達(dá)成“寡頭”價(jià)格同盟，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“失靈”。

（3）監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏。政府在公共圖書(shū)館服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，由服務(wù)的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買(mǎi)者，其職能責(zé)任也隨之變化。由于與之相配套的監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，必然會(huì)出現(xiàn)承接者因過(guò)度追求自身利益而導(dǎo)致的供給效率降低問(wèn)題。另外，公共圖書(shū)館服務(wù)具有種類(lèi)較多、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)且許多項(xiàng)目難以進(jìn)行量化評(píng)價(jià)等特點(diǎn)，也加重了政府部門(mén)監(jiān)督與評(píng)價(jià)難度，使監(jiān)督與評(píng)價(jià)表現(xiàn)出表面化、形式化、非專(zhuān)業(yè)性等問(wèn)題。

2.2 公共性問(wèn)題是政府部門(mén)與公民間利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵阻礙

公共性是公共服務(wù)的核心價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)始終貫穿公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與供給的全過(guò)程。在傳統(tǒng)的政府單向公共服務(wù)供給時(shí)期，政府的過(guò)度控制與壟斷使公共服務(wù)的公共性難以充分體現(xiàn)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，憑借其倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)公民參與、優(yōu)化資源配置、提高供給效率等方面的優(yōu)勢(shì)，有利于使公共性在某些程度上得以提升。然而，其快速市場(chǎng)化的過(guò)程也同時(shí)會(huì)導(dǎo)致公共性的部分流失。

（1）政府部門(mén)的購(gòu)買(mǎi)動(dòng)因問(wèn)題。公共服務(wù)的根本價(jià)值取向是廣大公民的公共利益，即公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)滿足的是廣大公民的需求，而非個(gè)人或者部分群體的需求。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，由于政府部門(mén)處于購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的決定性地位，服務(wù)承接者往往會(huì)將政府部門(mén)的目標(biāo)取向當(dāng)作“硬性”、必須完成的任務(wù)，而公民的實(shí)際需求則被當(dāng)作“軟性”任務(wù)，往往被忽略。政府部門(mén)作為購(gòu)買(mǎi)主體而言，其購(gòu)買(mǎi)動(dòng)因也是相對(duì)復(fù)雜的。如在購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)過(guò)程中，不少政府部門(mén)是以追求公共服務(wù)效率與政績(jī)、規(guī)避服務(wù)供給的行政風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)利益關(guān)系等為動(dòng)因的，而并非以公民的公共利益為首要要素。

（2）公民的參與意識(shí)問(wèn)題。公共服務(wù)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是全體公民，每位公民都有表達(dá)公共服務(wù)需求、享有服務(wù)及評(píng)價(jià)服務(wù)的權(quán)利，因此，公共性還應(yīng)體現(xiàn)在公民參與方面，公民應(yīng)當(dāng)由過(guò)去的被動(dòng)接受公共服務(wù)走向主動(dòng)參與。但是，由于我國(guó)公民對(duì)于自身公共服務(wù)供給者和受益者的角色、責(zé)任、權(quán)利等認(rèn)識(shí)不足，加之參與渠道、表達(dá)方式以及信息公開(kāi)機(jī)制等還未健全，造成了公民參與存在一定的消極性。公民參與不足成為政府部門(mén)與公民間利益協(xié)調(diào)的障礙之一。

（3）服務(wù)供給過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)性問(wèn)題。政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)是公共服務(wù)市場(chǎng)化的過(guò)程，其宗旨是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)機(jī)制的引入提升公共服務(wù)效率，滿足公民的公共服務(wù)需求。在此過(guò)程中，政府部門(mén)作為購(gòu)買(mǎi)主體，有義務(wù)及時(shí)將服務(wù)項(xiàng)目的選擇、承接、供給和分配等過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，否則將無(wú)法保障廣大公民權(quán)益。然而，現(xiàn)狀是在當(dāng)前的實(shí)際操作過(guò)程中，供給過(guò)程和結(jié)果常常因公開(kāi)不足而導(dǎo)致暗箱操作、掩蓋真相、蒙蔽民眾等問(wèn)題，從而阻礙了公共服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)。

2.3 承接能力與承接意圖問(wèn)題是社會(huì)力量與政府部門(mén)、公民間利益協(xié)調(diào)的關(guān)鍵阻礙

作為承接主體的社會(huì)力量，能否提供保質(zhì)保量的公共服務(wù)是政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)成敗的關(guān)鍵。因此，無(wú)論作為社會(huì)組織、事業(yè)單位還是企業(yè)機(jī)構(gòu)，必須能夠以滿足公民需求作為承接服務(wù)的意圖與目標(biāo)，并同時(shí)具有專(zhuān)業(yè)性、高水平的承接能力，才能夠真正成為政府部門(mén)與公民可以信賴(lài)的合作伙伴。

（1）承接能力不足是社會(huì)組織和事業(yè)單位存在的主要問(wèn)題。一方面，部分社會(huì)組織和事業(yè)單位，其職能最初來(lái)源于政府讓渡，這種“政府情結(jié)”使其在爭(zhēng)取承接項(xiàng)目時(shí)往往會(huì)受到政府部門(mén)的“照顧”，而非真正憑借自身實(shí)力；另一方面，由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展和事業(yè)單位改革均較晚，加之政策制度支持不足，使其普遍存在結(jié)構(gòu)不合理、資金缺乏、專(zhuān)業(yè)性不足、人才難留等問(wèn)題。因此，社會(huì)組織和事業(yè)單位往往因能力所限而主要承接圖書(shū)供應(yīng)、數(shù)字資源建設(shè)、分類(lèi)編目等基礎(chǔ)性項(xiàng)目，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性、現(xiàn)代化管理水平要求較高的其他管理服務(wù)業(yè)務(wù)難以承接。

（2）承接意圖問(wèn)題是企業(yè)機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題。作為企業(yè)機(jī)構(gòu)而言，其管理規(guī)范、制度完善、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、研發(fā)能力高等特點(diǎn)是其承接公共圖書(shū)館服務(wù)的優(yōu)勢(shì)。但是，企業(yè)機(jī)構(gòu)往往忽視承接項(xiàng)目應(yīng)以滿足公民所需為最終目標(biāo)的特點(diǎn)，更為注重的是政府滿意度和自身利益最大化。當(dāng)企業(yè)機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)受到一定影響時(shí)，他們會(huì)通過(guò)減少圖書(shū)館服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量或者降低服務(wù)的質(zhì)量等方式來(lái)保障自身利益，以至損害廣大公民的公共利益。

3 利益相關(guān)者協(xié)作邏輯下政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的發(fā)展策略

不可否認(rèn)，政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)在節(jié)約服務(wù)成本、提高服務(wù)效率、加速技術(shù)更新以及提升核心競(jìng)爭(zhēng)力等方面具有重要作用。然而，參看較早開(kāi)展公共服務(wù)外包的歐美國(guó)家，在20世紀(jì)80年代經(jīng)歷了一段高峰期后，于90年代轉(zhuǎn)入明顯下滑趨勢(shì)，甚至面臨逆向選擇危機(jī)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)特別是失敗案例，凸顯出各利益相關(guān)者之間關(guān)系協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性。在政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)的過(guò)程中，如何科學(xué)把握公共服務(wù)市場(chǎng)化改革這把“雙刃劍”，理順各利益相關(guān)者之間錯(cuò)綜復(fù)雜的交互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)在利益相關(guān)者邏輯下的穩(wěn)固發(fā)展，是當(dāng)前亟待探討的重要問(wèn)題。

3.1 強(qiáng)化政府部門(mén)的主導(dǎo)性作用

政府購(gòu)買(mǎi)公共圖書(shū)館服務(wù)，是政府角色由服務(wù)供給者向市場(chǎng)管理者的轉(zhuǎn)變，并非如一些人所認(rèn)為的是政府作用的減弱。而恰恰相反，在整個(gè)過(guò)程中更加需要政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用來(lái)強(qiáng)化市場(chǎng)。

首先，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確自身定位。自政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)開(kāi)展以來(lái)，政府部門(mén)由以往公共圖書(shū)館服務(wù)的唯一供給者向兼具供給者和購(gòu)買(mǎi)者的雙重身份轉(zhuǎn)變。部分公共圖書(shū)館服務(wù)由于特殊職能繼續(xù)由政府部門(mén)負(fù)責(zé)供給，如相關(guān)立法決策服務(wù)、文獻(xiàn)采集保護(hù)、古籍普查與保護(hù)等。而向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目中政府部門(mén)則是購(gòu)買(mǎi)者的身份。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確自身在不同身份中的職能定位，特別是作為購(gòu)買(mǎi)者身份時(shí)，要保持與承接者的平等契約關(guān)系[5]，給社會(huì)力量獨(dú)立自主的發(fā)展空間。