■劉娥蘋

擴大土地合作經(jīng)營帶動效應(yīng)大幅度提高農(nóng)民收益

■劉娥蘋

一、問題提出和研究思路

當前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革成為推動解決“三農(nóng)”問題的重要突破口，在促進農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等都有積極推動作用。以農(nóng)戶增收為視角，在土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，最大受益者是以大農(nóng)戶為代表的新型規(guī)模經(jīng)營主體，而大多數(shù)普通農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)制度改革之中的受益程度，則差別很大。通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社社員的經(jīng)濟作物收入相當于非社員的近兩倍，這與合作社種植結(jié)構(gòu)有關(guān)。這就產(chǎn)生兩個需要關(guān)注和解決的問題：一是農(nóng)村土地“非糧化”問題；二是新型規(guī)模經(jīng)營主體能否進一步帶動普通農(nóng)戶收入的增長問題。如果農(nóng)地“非糧化”趨勢不斷擴大，又不能建立起有效帶動普通農(nóng)戶收入增長的機制，那么，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能會導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)收入差距擴大，從而削弱普通農(nóng)戶參與和支持改革的積極性。本文從農(nóng)民利益帶動增收的視角，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐困境進行深入的調(diào)研，提出以下對策思路和政策建議。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀綜述

（一）國（境）外研究現(xiàn)狀

西方的土地產(chǎn)權(quán)理論演變，經(jīng)歷了一個從重“所有”到重“利用”的轉(zhuǎn)變。DonaldM.Mcleod等1999年根據(jù)美國西部農(nóng)村的實際提出了“分區(qū)制、購買發(fā)展權(quán)、集群式發(fā)展”土地使用控制的三種方式，并建立了選擇模型。在2002年時DwnizBaharaglu認為，土地所有權(quán)并不是獲得使用權(quán)保障的唯一方法，應(yīng)參照不同的背景和地方偏好，建立更加靈活的體系。李家祥分析指出，日本農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化建設(shè)就是通過實施有效促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移政策來確保農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)?；l(fā)展。韓國戰(zhàn)后的土地改革，為土地流轉(zhuǎn)市場化奠定了制度基礎(chǔ)。而我國臺灣地區(qū)所謂的土地流轉(zhuǎn)，是指土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的流轉(zhuǎn)，即“土地產(chǎn)權(quán)的重新分配”。國（境）外農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)是以土地私有為前提的，農(nóng)村土地改革的模式和方式自然與中國不同。但其中的一些共性特點，比如重視完善立法、充分發(fā)揮市場作用、產(chǎn)權(quán)分離、實現(xiàn)機制創(chuàng)新和土地所有者充分獲益等，我們都可以借鑒。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)的有關(guān)研究很多，成果豐碩。主要集中在如下方面：

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度如何改？在新一輪農(nóng)村土地改革共識下，學界對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革思路不盡相同。2004年曾業(yè)松認為，土地問題涉及兩個方面：一是土地歸誰所有，二是土地由誰使用，關(guān)鍵在于土地的產(chǎn)出怎樣分配，要循序漸進地改革土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度，逐步實現(xiàn)征地規(guī)范化，產(chǎn)權(quán)多元化，承包永久化。2009年趙俊臣主張“對土地承包經(jīng)營權(quán)進行再分割，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離”。2014年何芳認為，集體土地流轉(zhuǎn)是土地改革的核心，但要對土地流轉(zhuǎn)制度進行整體性設(shè)計，實現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，建立集體土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。2015年劉俊杰認為，目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革思路主要有三方面：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革如何影響農(nóng)民利益？盧燕認為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是要以“還權(quán)賦能”為核心，使所有權(quán)更加明晰。通過搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，向金融機構(gòu)或社會融資，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供動力；通過以土地作價入股、委托他人經(jīng)營的形式，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)工人，或者跳出土地，從事二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在特色農(nóng)業(yè)和“接二連三”發(fā)展中增加收入。2015年劉俊杰提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革影響農(nóng)民利益的三大作用機制，他認為，農(nóng)民收入的決定因素包括家庭勞動力、土地經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)性資產(chǎn)等投資水平、金融可得性以及勞動生產(chǎn)率等。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革將通過交易和分工效應(yīng)、組織化效應(yīng)、抵押效應(yīng)的作用機制影響農(nóng)戶收入。

3.農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)制度改革中能否真正獲益？有的學者對改革預(yù)期持樂觀態(tài)度。鄒曉云說，新土改如果能真正按計劃推進，其所帶來的改革紅利將隨著改革的深入會越來越大，持續(xù)時間至少二三十年。也有專家質(zhì)疑，改革紅利到底多大程度上讓農(nóng)民普遍增收呢？王曉毅認為，對于大多數(shù)農(nóng)民來說，其財產(chǎn)因為流動性既很弱，又很難轉(zhuǎn)化成收入，只有具有較好的流動性，財產(chǎn)才能轉(zhuǎn)化收入，而財產(chǎn)的流動性不僅僅取決于制度，還取決于地理區(qū)位。曹錦清則坦言，通過宅基地來讓農(nóng)民獲得普遍增收，我的判斷是“幻覺”。賀雪峰認為，規(guī)模農(nóng)業(yè)未必產(chǎn)生規(guī)模效益，衡量規(guī)模效益的關(guān)鍵不應(yīng)是勞動生產(chǎn)率，而應(yīng)是土地產(chǎn)出率。更多的學者認為土地改革的收益分配要體現(xiàn)公平正義，要讓大多數(shù)農(nóng)民都能增收。郭強認為，土地流轉(zhuǎn)隱藏了大量風險，包括方向性風險、制度性風險、社會性風險和過程性風險，并提出要建立土地流轉(zhuǎn)風險的立體化監(jiān)測系統(tǒng)。何芳認為，在新一輪土地流轉(zhuǎn)中要杜絕新一輪“羊吃人”的圈地運動，做好保障農(nóng)民利益的風險控制。上述研究和觀點，往往側(cè)重于某一方面，均有局限性。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)民收益影響有多大

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)戶增收帶來積極影響

以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場、培育新型主體為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對于農(nóng)戶收入的影響主要是通過農(nóng)戶家庭內(nèi)部以及農(nóng)戶之間的勞動力和土地要素的重新配置，提高其配置效率和生產(chǎn)效率，進而提高其收入水平。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的逐步發(fā)展對于提高普通農(nóng)戶收入水平有顯著影響，主要來自工資性收入（包括農(nóng)業(yè)工資性收入和非農(nóng)工資性收入）和財產(chǎn)性收入；其次，參加農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方面可以獲得組織化和規(guī)?；?yīng)，社員戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入明顯高于非社員戶；第三，參加土地合作社對于提高農(nóng)民收入有一定的正效應(yīng)，社員戶的農(nóng)業(yè)工資性收入和財產(chǎn)性收入有一定程度的提高。

（二）不同經(jīng)營主體的土地財產(chǎn)收益的比較差距較大

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，普通農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，收入來源主要有三部分：土地流轉(zhuǎn)租金收益、務(wù)工工資性收入、務(wù)農(nóng)農(nóng)產(chǎn)品銷售收入。在推進城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)民涌入城市，期望通過自己的勞動獲得相對簡單而穩(wěn)定的現(xiàn)金收入，相比之下，務(wù)農(nóng)收入的占比非常小，而土地流轉(zhuǎn)收益是在政府指導(dǎo)價格下的基本固定收益。因此，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟收入是增加了，但土地的財產(chǎn)性收益并不明顯。普通農(nóng)戶與小規(guī)模農(nóng)戶、大農(nóng)戶、專業(yè)合作社、土地合作社等規(guī)模經(jīng)營主體的土地財產(chǎn)收益差距較大。

（三）普通農(nóng)戶的土地財產(chǎn)比較收益低的原因是多重的

一是農(nóng)民在征地中獲得的補償偏低，土地收益差距較大。土地二元結(jié)構(gòu)中的征地制度導(dǎo)致新的“剪刀差”，大量農(nóng)村土地資源低價流向城市，肥了開發(fā)商，喜了地方政府，苦了農(nóng)民群眾，加劇了城鄉(xiāng)失衡。二是表面規(guī)模實質(zhì)分散的土地經(jīng)營，農(nóng)戶獲益不多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是沿海發(fā)達地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，所謂的規(guī)模經(jīng)營只是形式上的集中和規(guī)模化，實際上土地依然處于分散狀態(tài)，細碎化的土地導(dǎo)致資源浪費，利用率低下，普通農(nóng)戶在規(guī)模經(jīng)營中獲益不多。三是農(nóng)業(yè)投資渠道少，農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)“接二連三”提高收入有難度。實際上，即使是在土地流轉(zhuǎn)中真正獲益的大農(nóng)戶，想要通過農(nóng)業(yè)“接二連三”，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，卻面臨融資渠道少、擴大規(guī)模有限的難題。

（四）土地流轉(zhuǎn)的新問題給農(nóng)戶增收帶來隱患

一是土地流轉(zhuǎn)的市場化效應(yīng)尚未形成。市場化定價機制普遍缺失，土地流轉(zhuǎn)價格存在不合理現(xiàn)象。在簽訂流轉(zhuǎn)合同時，刻板固守政府指導(dǎo)價，市場因素考慮不夠，反而損害了農(nóng)民的利益。二是土地流轉(zhuǎn)的政策配套不完善。比如，信貸支持力度不足，有技術(shù)、有能力的大農(nóng)戶、合作社想要擴大經(jīng)營規(guī)模，卻面臨著金融支持缺位和資金缺乏的困境。還比如，土地流轉(zhuǎn)補貼政策混亂，中間環(huán)節(jié)多、經(jīng)濟類作物補貼偏少。三是土地流轉(zhuǎn)糾紛呈上升趨勢。部分土地流轉(zhuǎn)項目存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”現(xiàn)象，與政策相違背，也容易引起損害農(nóng)民利益行為的發(fā)生。

四、多元扶持擴大土地合作經(jīng)營中的帶動效應(yīng)

（一）合作帶來共贏的現(xiàn)實基礎(chǔ)和條件

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的形式是多樣的，農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)路徑也是多樣的，不同地區(qū)的改革發(fā)展進度和成效亦不同，農(nóng)民獲益的程度自然不同。以上海遠郊為例，目前主要有以下幾類模式，一是傳統(tǒng)大農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中進行規(guī)模經(jīng)營獲利，最大的弊端是占相當比例的外來大農(nóng)戶對土地的低投入和低效率，“掠奪式”土地經(jīng)營的后患嚴重。二是家庭農(nóng)場的試點分批推進，有效解決大農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的問題，實行考核與補貼掛鉤的做法，保障了糧食穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)，參與農(nóng)戶家庭獲利明顯，但在市場經(jīng)濟環(huán)境中應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的壓力也較大，缺乏核心競爭力。三是集體農(nóng)場的嘗試為壯大村級集體經(jīng)濟打開了新路徑，用來改善村里的基礎(chǔ)設(shè)施（比如維修村級道路、增設(shè)路燈等），增加福利（扶持老弱病殘，給低收入、困難戶更多的補助），先富帶動后富，讓廣大的村民都能夠在這片土地上安居樂業(yè)。四是村級經(jīng)濟合作社的探索，將集體資產(chǎn)以股份形式量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按股份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按股份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。五是土地股份合作社，股東（既可以是集體農(nóng)場，也可是普通農(nóng)戶）獲得“流轉(zhuǎn)收益+股權(quán)分紅”的雙重收益。

在上述實踐探索中，相對具有優(yōu)勢的模式就是村級經(jīng)濟合作社和土地股份合作社，農(nóng)村經(jīng)濟合作社實際上是以產(chǎn)權(quán)制度改革為契機重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，撬動集體資產(chǎn)的增值活力，而土地股份合作社，是一種著眼長遠的制度設(shè)計，只有先“做大蛋糕”，不斷提高土地規(guī)模經(jīng)營的效益，土地股份合作社才有真正的生命力，農(nóng)民從重獲取的土地收益較高。

我們發(fā)現(xiàn)，合作探索中的現(xiàn)實條件較為成熟，合作能夠帶來共贏。具體為：農(nóng)民的致富愿望強烈，這是合作的主觀條件；多種模式探索中的比較選擇，這是合作的基礎(chǔ)條件；中央到地方的扶持和優(yōu)惠制度，這是合作的政策條件；整體市場經(jīng)濟環(huán)境的優(yōu)化完善，這是合作的法治條件。從上海遠郊區(qū)域的探索與實踐來看，無論是村級經(jīng)濟合作社，還是土地股份合作社，土地合作經(jīng)營的優(yōu)勢明顯：既能深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，又能創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理體制、經(jīng)營機制和分配制度，建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度，還能實現(xiàn)資產(chǎn)所有股份化、收益分配股紅化、股權(quán)流動規(guī)范化、監(jiān)督約束法制化。

（二）推動土地合作經(jīng)營的多元扶持

既然土地合作經(jīng)營具有現(xiàn)實基礎(chǔ)和條件，那么，如何擴大土地合作經(jīng)營的帶動效應(yīng)，大幅提升農(nóng)民收益呢？我們以為，至少可以從以下三方面進行多元扶持。

一是從農(nóng)民合作文化的角度，培育更強的合作愿望和意識。有很多學者認為，當前制約農(nóng)民專業(yè)合作社的根源就在于農(nóng)民自私。馬克思1844年曾將法國小農(nóng)看作袋中一個個馬鈴薯。這個論斷本身是根據(jù)當時的生產(chǎn)力發(fā)展反映到社會生活方面的一個事實判斷，但是很多學者把它夸大化了，使之由一種事實判斷變成了一種價值判斷，一提到農(nóng)民，就會引用馬克思的“一堆馬鈴薯”。李景漢指出愚、窮、弱、私是中國農(nóng)民的四大病癥。他認為，90%以上的平民尤其是農(nóng)民缺乏知識，缺乏經(jīng)濟，缺乏健康，缺乏公共心，而這一切都是阻礙中國文明進步、導(dǎo)致中國農(nóng)村崩潰的根本原因。賀雪峰認為，當前農(nóng)民的原子化狀況，使內(nèi)生秩序越來越?jīng)]有可能。當然，也有學者認為，農(nóng)民是宜分則分，宜合則合，不必低估農(nóng)民的合作意愿，也不可低估農(nóng)民的合作能力。筆者以為，無論是合作意愿，還是合作能力，從農(nóng)民增收的角度，在大量土地合作經(jīng)營的實踐比較中，通過市場經(jīng)濟、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和當代農(nóng)民的外部條件灌輸，其合作意愿和能力自可不斷培育和教化。

二是從內(nèi)部制度出發(fā)，完善推動“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)改革解決合作中的“搭便車”問題。國外學者斯蒂格利茨認為：“產(chǎn)權(quán)清晰不一定導(dǎo)致效率，產(chǎn)權(quán)不明晰也不一定出現(xiàn)問題。私有化不是萬應(yīng)靈藥，對社會主義經(jīng)濟來說，缺乏私人產(chǎn)權(quán)并不是問題的關(guān)鍵，問題在于缺乏競爭、激勵和分權(quán)?！眾W斯特羅姆的研究也表明“大多數(shù)成功案例中的制度安排都是公共體制與私人體制的多方面結(jié)合”。因此，當務(wù)之急并非是對農(nóng)民土地集體所有性質(zhì)的改革，而是盡快做到土地的確權(quán)登記全覆蓋，建立農(nóng)村土地制度改革的大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，推動經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押權(quán)等其他權(quán)能的實現(xiàn)。

三是從外部建設(shè)展開，解決合作的異化問題。有學者認為，中國農(nóng)民合作的主要障礙是如何破除涉農(nóng)部門利益和“下鄉(xiāng)”資本相對于小農(nóng)的優(yōu)勢地位問題，即合作的異化問題，應(yīng)當從外部政策角度推動農(nóng)民土地合作經(jīng)營發(fā)展，給予相關(guān)的政策、金融和法律制度等支持。比如，對于“三權(quán)分置”的權(quán)能分配問題，即除所有權(quán)之外的承包權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)到底歸屬哪些主體，承包權(quán)能否與經(jīng)營使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，經(jīng)營使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有哪些法律保障和約束，等等，這些都是需要法律法規(guī)予以明確的，否則就很難形成一個良好的合作環(huán)境。□

（作者單位：中共上海市金山區(qū)委黨校）