■鄭 健 張柳平

生態(tài)島背景下崇明土地流轉(zhuǎn)持續(xù)健康發(fā)展研究

■鄭 健 張柳平

一、崇明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景和現(xiàn)實(shí)意義

崇明作為世界最大的河口沖積島，自然地理?xiàng)l件優(yōu)越，加上國際生態(tài)島戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)方面與全國或上海其他地方相比有共性也有個(gè)性。一方面，由于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出打工已成常態(tài)，加上小戶經(jīng)營模式下農(nóng)地產(chǎn)出效益不高，僅能解決溫飽問題，在外從事二、三產(chǎn)業(yè)的收入成為家庭的主要收入，種地的重要性愈發(fā)下降。另一方面，由于農(nóng)村青壯勞動(dòng)力的大量外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村老齡化現(xiàn)象加劇，很多農(nóng)地都是由老人來耕種，僅起到基本生活保障作用。年輕人不會(huì)種地、不愿種地，老年人隨著年紀(jì)增長越來越不能種地，導(dǎo)致土地的利用率大幅下降，土地產(chǎn)出效率降低。因而把愿意種地的青壯勞動(dòng)力組織起來，把分散的農(nóng)地聚合起來，在有關(guān)部門的指導(dǎo)下，實(shí)施規(guī)?；⒖茖W(xué)化種植顯得尤為重要，也是今后我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展之路。

（一）農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化的基本要求

規(guī)模經(jīng)營是土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)根本出路，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營是土地流轉(zhuǎn)的最本質(zhì)的需求。它可以利用機(jī)械化作業(yè)、科學(xué)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作、規(guī)?；a(chǎn)，大幅提高土地的產(chǎn)出效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度雖然保證了大多數(shù)農(nóng)民有田可種，但也導(dǎo)致了農(nóng)地經(jīng)營的細(xì)碎化局面，農(nóng)地的細(xì)碎化經(jīng)營已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸之一。目前崇明每戶農(nóng)戶一般承包耕地面積在2－4畝，而且還被分割為四五塊或更多。這種細(xì)碎化的農(nóng)地耕種方式已不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；男枰?，農(nóng)地通過市場(chǎng)化機(jī)制來流轉(zhuǎn)配置才是保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要手段。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健全，才能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力才能得到進(jìn)一步的提升。

（二）建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然趨勢(shì)

許多制度變遷都具有的共性：變革初期阻力和風(fēng)險(xiǎn)很大，成本很高，效益卻不高，但一旦突破瓶頸后效益就在短期內(nèi)快速放大，制度變遷績(jī)效明顯；經(jīng)過短暫的“變革轟動(dòng)效應(yīng)期”后，雖然變革過程仍在進(jìn)行，但不再具有突破性和轟動(dòng)性，往往停留于對(duì)已有制度的完善和修補(bǔ)，制度變革的績(jī)效也明顯比以前下降——這就是著名學(xué)者黃少安的“同一軌跡上制度變遷的邊際效益先增后減”理論。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正好經(jīng)歷了這樣一個(gè)制度創(chuàng)新邊際效應(yīng)先增后減的過程。家庭分散經(jīng)營模式明顯不適應(yīng)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)社會(huì)化大生產(chǎn)、機(jī)械化的要求，阻礙了土地資源配置效率的提高。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自發(fā)功能這雙“無形之手”來進(jìn)行土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素的配置將成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。

（三）建設(shè)國際生態(tài)島的現(xiàn)實(shí)需要

2013年，黨的十八大首次提出了包括生態(tài)文明在內(nèi)的“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)文明首次被正式提出。早在2001年，崇明本島就明確了“生態(tài)島”的定位，2010年正式發(fā)布了《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要》，進(jìn)一步明確了崇明建設(shè)“世界級(jí)生態(tài)島”的定位。此外，崇明還被批準(zhǔn)為國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，崇明的生態(tài)島建設(shè)被聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）作為典型案例編入了綠色經(jīng)濟(jì)教材。10多年來，崇明致力于探索一種全新的“生態(tài)發(fā)展路徑”，是生態(tài)文明理念的現(xiàn)實(shí)詮釋，對(duì)中國乃至世界都具有重大意義。實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)是建立生態(tài)文明示范區(qū)的必然要求。只有土地流轉(zhuǎn)了，生態(tài)公益林建設(shè)才有地可用，不然就無地可用，寸步難行。為公益林建設(shè)的土地流轉(zhuǎn)是崇明有別于其他地區(qū)的最大“個(gè)性”。

二、崇明土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

近年來，崇明持續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管與指導(dǎo)。通過建立縣土地承包仲裁委員會(huì)、仲裁辦和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，搭建了糾紛調(diào)處和土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，完善了組織機(jī)構(gòu)；通過加大扶持力度，出臺(tái)鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營的專項(xiàng)政策，如對(duì)連片種植150畝以上的蔬菜基地給予800元/畝的生產(chǎn)性補(bǔ)貼和水稻種植型家庭農(nóng)場(chǎng)不高于2萬元的財(cái)政補(bǔ)貼，極大促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展；通過規(guī)范土地流轉(zhuǎn)用途，提出了新流轉(zhuǎn)土地重點(diǎn)用于培育水稻種植家庭農(nóng)場(chǎng)為主的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的指導(dǎo)意見，提出了停止將土地流轉(zhuǎn)至外省市戶籍承包者及嚴(yán)格執(zhí)行西甜瓜生產(chǎn)規(guī)則的要求，堅(jiān)決制止流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)租、改變農(nóng)業(yè)用途、掠奪性經(jīng)營等行為，切實(shí)保障了土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序推進(jìn)。經(jīng)過一系列的探索實(shí)踐，目前我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作得到有序推進(jìn)，土地規(guī)模化經(jīng)營水平逐年提升，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營效益逐步顯現(xiàn)，涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在全縣起到了示范引領(lǐng)作用。

（一）土地流轉(zhuǎn)愈發(fā)規(guī)范，以轉(zhuǎn)包出租為主

截至2014年底，全縣共有16個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約24萬農(nóng)村常住戶，耕地總面積為73.2萬畝，其中農(nóng)村土地承包總面積54.7萬畝。全縣農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)總面積為35.9萬畝，流轉(zhuǎn)率66%；其中辦理規(guī)范手續(xù)已進(jìn)入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)的有33.3萬畝，規(guī)范流轉(zhuǎn)率61%，占流轉(zhuǎn)面積的93%；手續(xù)不全、未進(jìn)入平臺(tái)的尚有2.6萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的7%。從流轉(zhuǎn)方式來看，基本上都是轉(zhuǎn)包、出租和生態(tài)林征用，其他如轉(zhuǎn)讓、入股、互換等流轉(zhuǎn)方式很少，幾乎沒有；而生態(tài)林征用采取的模式實(shí)際上也是出租，即農(nóng)戶將土地出租給政府，政府每年給予生態(tài)林補(bǔ)貼（租金）。

（二）土地流轉(zhuǎn)成因多樣，生態(tài)島建設(shè)是其中之一

截至2014年底，流轉(zhuǎn)方向涉及生態(tài)林建設(shè)面積為12.5萬畝，占規(guī)范流轉(zhuǎn)面積的37%。隨著生態(tài)島建設(shè)的不斷推進(jìn)，生態(tài)林建設(shè)面積還會(huì)不斷增加；流轉(zhuǎn)后種植糧食的面積為8.5萬畝，占26%；種植蔬果的面積為7.2萬畝，占22%；水產(chǎn)養(yǎng)殖等其它面積為5.1萬畝，占15%。

1.土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)原因

一方面是種植業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化。2014年末，全縣共有戶籍人口67.8萬人，比上年減少了0.4萬人，人口的自然增長率為-4.8‰，人口老齡化現(xiàn)象也比較突出。一直以來，種田效益不高，青壯年勞動(dòng)力大都外出進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，不能經(jīng)營土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大部分由老年人來完成，僅以獲得最基本的收成即可。他們對(duì)高產(chǎn)出沒有過多追求，而追求糧食的口感和質(zhì)量，追求生活品質(zhì)，采用傳統(tǒng)耕作方式，無心也無力帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大幅提高。另一方面，由于人口老齡化，老年人也越來越不便于耕種土地。由于政策支持等原因，更多有能力的種植大戶需要更大片的土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和效益。如果散戶將土地流轉(zhuǎn)出去，自己不用辛苦勞作還能獲得較為可觀的收益，也是一舉兩得的事情。再者，政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村合作醫(yī)療的范圍、力度不斷加大，老年農(nóng)民也沒了后顧之憂，因而土地逐漸流轉(zhuǎn)給有能力的大戶種植是必然的趨勢(shì)。不過也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，絕大部分農(nóng)戶依舊認(rèn)為土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，是最可靠的生活保障和生產(chǎn)條件，因此，不愿放棄承包權(quán)，只愿出讓使用權(quán)。

2.土地流轉(zhuǎn)的政策原因及生態(tài)島建設(shè)的目標(biāo)和影響

2010年正式發(fā)布了《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要》，進(jìn)一步明確了崇明建設(shè)“世界級(jí)生態(tài)島”的定位?！毒V要》要求，崇明的森林覆蓋率在2012年要達(dá)到21%，2015年達(dá)到24%，到2020年達(dá)到28%。目前，其流轉(zhuǎn)價(jià)格為930元/畝（按1畝600斤稻谷收購價(jià)格，1.55元/斤）加上210元的公益林專項(xiàng)補(bǔ)貼，實(shí)際為1140元。截至2014年底，崇明森林覆蓋率為21.6%，離目標(biāo)還有相當(dāng)距離。要提高森林覆蓋率就要造林，造林就需要成片的土地，因而生態(tài)林建設(shè)的直接需要是崇明土地流轉(zhuǎn)。

（三）土地流轉(zhuǎn)的綜合效益顯著

1.規(guī)模經(jīng)營不斷發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷壯大

截至2014年底，崇明縣主要農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶共有1619戶，涉及耕地面積25.8萬畝，占全縣種養(yǎng)面積的42%。其中，水稻、蔬菜、果樹、水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模戶（水稻、蔬菜、水產(chǎn)30畝以上，果樹50畝以上）分別有331、427、191、670戶，經(jīng)營面積分別為11.6萬畝、6.7萬畝、3.3萬畝和4.1萬畝。

積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。截至2014年底，崇明縣共發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)325家，縣級(jí)以上農(nóng)民專業(yè)合作社139家、縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)19家。325家家庭農(nóng)場(chǎng)共經(jīng)營土地8.7萬畝，經(jīng)營糧食種植的為137家，規(guī)模經(jīng)營6.8萬畝，占78%；經(jīng)營蔬果類、水產(chǎn)養(yǎng)殖、白山羊養(yǎng)殖的家庭農(nóng)場(chǎng)分別有104家、51家和33家，經(jīng)營面積共1.9萬畝。139家示范合作社共經(jīng)營12.6萬畝，其中國家級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)社分別有13家、33家和93家。19家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)共經(jīng)營土地21.3萬畝，其中市級(jí)、縣級(jí)分別為4家、15家。

2.良好生態(tài)助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是生態(tài)島建設(shè)的不斷推進(jìn)，使得崇明生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，農(nóng)業(yè)旅游得以加快發(fā)展。2014年，全縣共接待游客486.7萬人次，比上年增長13.1%；實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入7.0億元，比上年增長12.5%。涵蓋景點(diǎn)觀光、農(nóng)業(yè)采摘、生態(tài)體驗(yàn)等的農(nóng)家樂蓬勃發(fā)展。旅游節(jié)慶活動(dòng)豐富多彩，“月月有活動(dòng)、季季有亮點(diǎn)”，自行車嘉年華、旅游節(jié)、橘黃蟹肥節(jié)、果蔬采摘節(jié)等主題節(jié)慶活動(dòng)持續(xù)開展，新型旅游產(chǎn)品不斷推出，崇明旅游的知名度和影響力進(jìn)一步擴(kuò)大。二是積極引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品開展質(zhì)量認(rèn)證，不斷開發(fā)推廣生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品。通過鼓勵(lì)生產(chǎn)基地、合作社、龍頭企業(yè)等參與申請(qǐng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證，2014年有12家13個(gè)農(nóng)產(chǎn)品取得綠色食品認(rèn)證、37家309個(gè)產(chǎn)品取得無公害認(rèn)證。崇明沙烏頭豬、崇明金瓜榮獲農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品地標(biāo)保護(hù)產(chǎn)品登記證書。2014年，崇明生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品在市區(qū)營銷總額超過9.1億元，比上年增長30%以上。全年在上海市區(qū)新設(shè)農(nóng)產(chǎn)品營銷網(wǎng)點(diǎn)203個(gè)，崇明農(nóng)產(chǎn)品市區(qū)銷售網(wǎng)點(diǎn)已達(dá)510個(gè)。品牌農(nóng)產(chǎn)品占主要農(nóng)產(chǎn)品銷售額達(dá)45%以上。

三、目前崇明土地流轉(zhuǎn)中存在的突出問題

（一）土地流轉(zhuǎn)積極性不足，規(guī)范流轉(zhuǎn)率偏低

目前，崇明土地規(guī)范流轉(zhuǎn)率為61%，較全市平均的71%，相差10個(gè)百分點(diǎn)，較金山區(qū)88%和青浦區(qū)81%的流轉(zhuǎn)率相比差距更大，而且崇明有近1/3的流轉(zhuǎn)土地為生態(tài)林。一是其他行業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少，土地對(duì)農(nóng)民在一定程度上還具有托底保障的功能，部分農(nóng)民不愿放棄一直賴以生存的土地，缺乏流轉(zhuǎn)土地的積極性。二是土地“碎片化”現(xiàn)象比較突出，農(nóng)戶田塊較多，區(qū)域分散，部分土地流轉(zhuǎn)后仍舊處于零星分散狀態(tài)，無法集中連片，沒有形成土地集中的態(tài)勢(shì)，形成不了規(guī)模經(jīng)營，因而缺乏流轉(zhuǎn)的去向。從近年來成交的流轉(zhuǎn)面積來看，農(nóng)戶間仍有私下口頭協(xié)議、自由流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，沒有簽訂相關(guān)流轉(zhuǎn)協(xié)議或協(xié)議不完善，存在流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理、期限較長、形式不規(guī)范、內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、條款不完整、對(duì)于流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承包土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確的規(guī)定等現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，到目前全縣還有2.6萬畝土地流轉(zhuǎn)未進(jìn)入流轉(zhuǎn)平臺(tái)，主要是早期簽訂不規(guī)范合同，因合同要素不完善不能進(jìn)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，部分屬于未簽訂流轉(zhuǎn)合同，故不能進(jìn)平臺(tái)。

（二）流轉(zhuǎn)費(fèi)用增長過快，規(guī)模經(jīng)營效益尚不明顯

目前，崇明土地流轉(zhuǎn)對(duì)象主要以個(gè)人為主，土地經(jīng)營者仍以30畝以下的居多，占近七成。農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量雖不少，但是正常經(jīng)營的不多，形成氣候的更少；家庭農(nóng)場(chǎng)剛起步，數(shù)量質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。當(dāng)前，崇明開展規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營主體效益參差不齊，能夠取得明顯效益的不多。主要原因：一是經(jīng)營主體的生產(chǎn)方式還有待改進(jìn)。經(jīng)營主體采用高效生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的還不多，仍以粗放式經(jīng)營為主，土地產(chǎn)出率不高，只是依靠領(lǐng)取政府的惠農(nóng)補(bǔ)貼來增加收益。二是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過高。近年來，受外來西瓜經(jīng)營者和投機(jī)鉆營者哄抬行為以及公益性項(xiàng)目流轉(zhuǎn)農(nóng)用地補(bǔ)償上漲過快的影響，社會(huì)化土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷上漲。2014年崇明本島土地流轉(zhuǎn)平均價(jià)為1200元/畝，較930元/畝的政府指導(dǎo)價(jià)高出不少。以種植100畝水稻的家庭農(nóng)場(chǎng)為例，每畝經(jīng)營成本約為1700元（農(nóng)資、機(jī)耕等生產(chǎn)成本500元+土地經(jīng)營權(quán)租金1200元），每畝水稻產(chǎn)值為1705元（按畝產(chǎn)水稻1100斤、1.55元/斤的收購價(jià)計(jì)算），僅能收支相抵。即使加上政府200元/畝的水稻種植補(bǔ)貼、330元/畝的綠肥種植等補(bǔ)貼，不算人工成本，每畝收益為500元左右，一個(gè)家庭種植100畝水稻的年收入為5萬元左右，家庭人均收入僅略高于全縣農(nóng)村居民人均可支配收入（14910元），遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（47710元）。土地流轉(zhuǎn)成本的逐年增加，不僅導(dǎo)致流入方營利空間越來越小，加上農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營需要較大數(shù)量的資金投入，還需承擔(dān)相當(dāng)程度的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，甚至出現(xiàn)了虧損，使部分經(jīng)營者產(chǎn)生了放棄經(jīng)營的念頭，影響了其生產(chǎn)積極性。

（三）“權(quán)地不一致”大量存在，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)較為混亂

從2009年起開展穩(wěn)定完善二輪土地承包關(guān)系后，“權(quán)地不一致”現(xiàn)象仍大量存在并引發(fā)矛盾。從縣信訪辦獲悉，全縣反映土地糾紛矛盾的案件中，60%以上反映“權(quán)地不一致”。集中表現(xiàn)為：“權(quán)多地少”的農(nóng)戶要求按照權(quán)證面積享受流轉(zhuǎn)收益；“權(quán)少地多”的農(nóng)戶要求按照實(shí)際土地享受流轉(zhuǎn)收益。一旦這些要求無法滿足，群眾流轉(zhuǎn)土地的意愿就會(huì)降低，甚至阻礙流轉(zhuǎn)工作的開展。在村民自主流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)較為混亂。出現(xiàn)了有本地人流轉(zhuǎn)后再流轉(zhuǎn)給外地散戶的投機(jī)性流轉(zhuǎn)、拖欠租金甚至拒付逃逸的、土地用途被改變等問題。特別是隨著崇明的開發(fā)開放力度加大，部分外來人員惡意哄抬流轉(zhuǎn)價(jià)格，以高價(jià)流入土地（陳家鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)價(jià)格已抬至每畝2000-2500元），大量種植苗木，目的是囤地等待開發(fā)征地，以期獲得高額補(bǔ)償費(fèi)。一旦長時(shí)間不開發(fā)，必然又會(huì)侵害農(nóng)戶利益，產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛，同時(shí)也嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐牧鬓D(zhuǎn)秩序。

（四）生態(tài)島建設(shè)、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地矛盾突出

一是為了滿足生態(tài)島建設(shè)的需求，每年生態(tài)林建設(shè)不可逆地要占用一部分優(yōu)良耕地，使得原來就緊張的農(nóng)業(yè)用地日趨緊張。多虧崇明長江河口沖積島的獨(dú)特性，使得有不少圍墾的灘涂用地可供利用，滿足了部分農(nóng)業(yè)用地的需求。另一方面，由于生態(tài)林采用的都是生態(tài)林木，不是經(jīng)濟(jì)林木，生態(tài)林建設(shè)以后，除了生態(tài)作用、一部分養(yǎng)殖林下散養(yǎng)雞等之外，較少有其他經(jīng)濟(jì)收益，生態(tài)綜合利用不足，流轉(zhuǎn)費(fèi)幾乎全靠市里的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。二是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地矛盾逐漸顯現(xiàn)。之前農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營基本不涉及倉庫、曬場(chǎng)和糧食烘干設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施用地問題，但發(fā)展規(guī)模經(jīng)營后，經(jīng)營主體對(duì)上述設(shè)施的用地需求不斷增加，不得不占用部分良田，從而產(chǎn)生了新的矛盾。

四、促進(jìn)崇明土地流轉(zhuǎn)持續(xù)健康發(fā)展的對(duì)策和建議

（一）完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加快土地規(guī)范流轉(zhuǎn)

1.積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記

穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系。確權(quán)登記工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，按照“保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類處置”的原則，通過民主協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解矛盾，爭(zhēng)取盡快完成確權(quán)登記工作，為土地規(guī)范流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。在穩(wěn)定完善1999年農(nóng)村土地二輪延包工作的基礎(chǔ)上，崇明于2013下半年開始，啟動(dòng)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，涉及15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的225個(gè)行政村。截至目前，已完成了102個(gè)村。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管。對(duì)土地流轉(zhuǎn)委托書、土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行梳理，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)委托書與合同的簽訂，對(duì)已簽訂的不規(guī)范合同和部分口頭協(xié)議，逐漸引導(dǎo)簽訂規(guī)范合同。對(duì)農(nóng)戶土地承包信息全部錄入“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)”。嚴(yán)格遵循政策規(guī)定，充分保障流轉(zhuǎn)雙方的合法地位，大力規(guī)范土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、登記、備案、公證、仲裁各項(xiàng)程序。嚴(yán)格把握土地流入方準(zhǔn)入條件，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和用途，加強(qiáng)對(duì)規(guī)模戶的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，防止“非農(nóng)化”趨向，及時(shí)清退外來不規(guī)范承包經(jīng)營者。

（二）積極推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營

規(guī)模經(jīng)營既是土地流轉(zhuǎn)的原生動(dòng)因，也是土地流轉(zhuǎn)能夠健康發(fā)展的根本保障，只有規(guī)模經(jīng)營才是土地流轉(zhuǎn)的最終落腳點(diǎn)和目的所在。

1.應(yīng)大力培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營主體，科學(xué)選擇經(jīng)營類型

應(yīng)按照“先培育，后認(rèn)定，再扶持”的工作思路，因地制宜培育果蔬種植型、特色養(yǎng)殖型家庭農(nóng)場(chǎng)，通過鼓勵(lì)創(chuàng)建家庭農(nóng)場(chǎng)，讓農(nóng)場(chǎng)主成為一個(gè)體面的社會(huì)職業(yè)，提高其社會(huì)地位、認(rèn)可度和自信心，吸引更多本地勞動(dòng)力投向崇明農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.完善土地流轉(zhuǎn)等社會(huì)化服務(wù)體系

探索建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，充分發(fā)揮現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢等服務(wù)工作。要完善標(biāo)準(zhǔn)良田設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)，不斷改善農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高農(nóng)地產(chǎn)出率，加大倉儲(chǔ)、糧食烘干等農(nóng)業(yè)設(shè)施上的投入。同時(shí)，建立和完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，加快培育發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織，如農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、植保專業(yè)防治隊(duì)伍等，積極為農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者提供產(chǎn)銷一體化服務(wù)，為培育造就一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造條件。

（三）積極推進(jìn)崇明生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)掘生態(tài)島建設(shè)的價(jià)值

自2001年國務(wù)院明確將崇明本島建設(shè)為生態(tài)島以來，生態(tài)島建設(shè)取得了令人矚目的成就，但是也出現(xiàn)了諸多問題。一方面，縣級(jí)財(cái)政“造血”能力差，基本依靠市級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“輸血”，生態(tài)島建設(shè)也僅能依靠市級(jí)財(cái)政扶持；另一方面，生態(tài)島建設(shè)推進(jìn)中，生態(tài)效益還沒有得到充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益并不十分顯著，生態(tài)價(jià)值沒有得到正確評(píng)估，沒有得到全社會(huì)的充分認(rèn)同。因而，一方面，應(yīng)增加市財(cái)政對(duì)崇明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持，舉全市之力推動(dòng)崇明生態(tài)島建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)崇明的開發(fā)支持，確保政策扶持；另一方面，應(yīng)積極發(fā)掘生態(tài)島建設(shè)的價(jià)值，推動(dòng)崇明生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)在農(nóng)業(yè)旅游、生態(tài)旅游方面的潛力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，引進(jìn)低碳環(huán)保高新企業(yè)，幫助崇明走上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)旅游品牌化的發(fā)展道路?！?/p>

（作者單位：崇明縣統(tǒng)計(jì)局）