孫 疏

普惠金融，國際上通常稱為包容性金融，這一概念由聯(lián)合國于2005年提出后，至今被廣泛運用且大力推行。它的基本含義是指能有效地、全方位地為社會所有成員提供服務(wù)的金融體系。這種讓所有老百姓都能享受到更多金融服務(wù)的金融體系的建立，為農(nóng)村中低收入家庭的生產(chǎn)生活提供便捷金融服務(wù)，有利于當(dāng)前精準扶貧工作的推進，對促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與社會公平、和諧都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基本狀況

近年來，農(nóng)村地區(qū)的貧困人口缺乏資金支持去發(fā)展生產(chǎn)，而傳統(tǒng)金融體系又把他們排除在外，使他們無法擺脫貧困。所以，在今年的中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中，就農(nóng)村金融改革創(chuàng)新方面提出“加快推動金融資源更多向農(nóng)村傾斜，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，降低融資成本”。今年的政府工作報告同樣提出，要增強金融業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟能力，有效緩解中小微企業(yè)融資難、融資貴問題，強化金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”功能，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深入實施精準扶貧，精準脫貧。這些目標離不開農(nóng)村金融體系的改革創(chuàng)新。

農(nóng)村村鎮(zhèn)銀行是發(fā)展我國農(nóng)村普惠金融的重要載體和組成部分。根據(jù)銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，全國已組建村鎮(zhèn)銀行1519家，覆蓋全國31個省份的1213個縣（市），縣（市）的覆蓋率達到67%，仍有33%的縣（市）沒有能夠提供金融服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行。全國已組建村鎮(zhèn)銀行的實收資本1135億元，其中引進民間資本達815億元，占比達72%。民間資本的進入，不僅規(guī)范了民間資本的借貸行為，而且壯大了村鎮(zhèn)銀行資本實力，提升了村鎮(zhèn)銀行持續(xù)經(jīng)營以及抵御風(fēng)險的能力，優(yōu)化了股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高了普惠金融服務(wù)的水平。

我們說，村鎮(zhèn)銀行的建設(shè)發(fā)展將會為健全農(nóng)村金融體系、發(fā)展普惠金融、支持農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮重要的支撐保障作用。但是，由于村鎮(zhèn)銀行盈利能力偏低，甚至嚴重虧損。比如，銀監(jiān)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至2016年第一季度，全國村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)利潤率和資本利潤率分別為1.11%和8.32%，均低于商業(yè)銀行 1.19%和 15.96%的平均水平。2015年全年，全國254家村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營虧損，虧損面接近20%，其中31家機構(gòu)凈虧損在1000萬元以上，開業(yè)三年以上的110家機構(gòu)凈虧損合計達到8.5億元。由此導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行在網(wǎng)點擴張、業(yè)務(wù)規(guī)模上出現(xiàn)了偏差，大部分村鎮(zhèn)銀行及其分支網(wǎng)點都選址在經(jīng)濟相對發(fā)達的縣城，其經(jīng)營重心也向縣城傾斜。這改變了面向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款、貼近農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)業(yè)的初衷，將目標客戶轉(zhuǎn)向所在縣域、貸款規(guī)模較大的中小企業(yè)、出口企業(yè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等，對貸款規(guī)模較小、急需資金支持的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款較少。

二、我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展存在的問題

傳統(tǒng)的農(nóng)村金融體系主要包括農(nóng)信社、農(nóng)商行以及郵政儲蓄銀行，它們的服務(wù)主要圍繞傳統(tǒng)的存、貸款業(yè)務(wù)展開。隨著利率市場化的推進和存款保險制度的設(shè)立，依靠這些傳統(tǒng)農(nóng)村金融機構(gòu)推進農(nóng)村普惠金融發(fā)展面臨很多難題。

（一）金融機構(gòu)主動作為的積極性不高

由經(jīng)營業(yè)務(wù)分散而形成的高成本、高分險、低利潤，是普惠金融發(fā)展面臨的最大難題。由于這些年來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉力作用，農(nóng)村勞動力、資金等資源過多地向城市集聚，支撐農(nóng)村發(fā)展的金融基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，服務(wù)農(nóng)村發(fā)展的金融網(wǎng)點相當(dāng)少?，F(xiàn)在為推進普惠金融發(fā)展，要求金融機構(gòu)重新布點建設(shè)，不僅需要大量投入，而且維持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的小額信貸額度小、經(jīng)營成本和管理成本高、風(fēng)險損失率高的局面也沒有根本改變。比如，2015年全年，全國基層金融網(wǎng)點的虧損面接近20%，不僅收益不足，甚至“貼錢支農(nóng)”。因此，在農(nóng)村金融機構(gòu)看來，推行普惠金融難以保本，更別說贏利，所以主動作為的積極性不高。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)金融設(shè)施有待完善

在過去的很長一段時間內(nèi)，由于農(nóng)村資源地向城市集聚和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆并，使得服務(wù)農(nóng)村發(fā)展的金融網(wǎng)點不僅沒有向基層延伸，反而是拆離或拆并，致使金融網(wǎng)點服務(wù)半徑過大。農(nóng)民哪怕辦理最基本的存取款業(yè)務(wù)，也要跑上十幾、甚至幾十公里的路到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城，更不要說為了生產(chǎn)生活辦理貸款等較為復(fù)雜的金融業(yè)務(wù)了。這種狀況帶來的另一惡果就是，民間借貸獲得了發(fā)展空間，使得本來就困難的農(nóng)民不僅沒有獲取很好的金融支持和幫助，反而貸款的成本更高，形成了一個最需要金融服務(wù)的弱勢群體獲得服務(wù)成本最高的怪圈。

（三）農(nóng)村金融機構(gòu)面臨風(fēng)險難規(guī)避

為農(nóng)村提供金融服務(wù)的多為中小金融機構(gòu)，它們在推行普惠金融發(fā)展中難以避免地面臨各類風(fēng)險。一是信用風(fēng)險。落后的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，沒有改變我國農(nóng)業(yè)靠天收成的局面，所以農(nóng)戶收入受自然災(zāi)害的影響大，勢必增大了影響貸款本息按期歸還的風(fēng)險。二是操作風(fēng)險。嚴格程序、規(guī)范操作是風(fēng)險防范的基礎(chǔ)，而在實際工作中，由于農(nóng)村小額貸款具有面廣、量多、額小的特點，往往會使得風(fēng)險意識不強、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的客戶經(jīng)理放松要求，違規(guī)操作，埋下分險禍根。三是管理風(fēng)險。農(nóng)村中小金融機構(gòu)管理人才缺乏、管理水平較低，而在內(nèi)部培訓(xùn)及制度流程、激勵約束等方面又存在不足，所以管理上難以有效管控風(fēng)險。

（四）農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境有待改善

為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境，近年來金融、電信等部門在農(nóng)村開展了一系列加強信用建設(shè)活動，對農(nóng)戶、個體工商戶進行信用等級評定，推動了農(nóng)村信用環(huán)境的改善。但是總有一些農(nóng)戶信用觀念不強，在金融借貸過程中一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善等客觀因素影響，就產(chǎn)生逃廢債務(wù)的企圖，損害了債權(quán)人的合法利益。同時，農(nóng)村金融監(jiān)管不夠深入、全面，民間金融借貸良莠不齊，亂象叢生，影響農(nóng)村金融市場的良性運作。

三、推進農(nóng)村普惠金融發(fā)展的對策建議

發(fā)展農(nóng)村普惠金融不僅僅是金融問題，更重要的是通過促進農(nóng)村繁榮發(fā)展，進而實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。因而我們必須根據(jù)國務(wù)院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》要求，從健全機構(gòu)體系、完善法律法規(guī)體系、發(fā)揮政策引導(dǎo)和激勵作用等方面，深化金融合作創(chuàng)新，履行金融社會責(zé)任，推進農(nóng)村普惠金融快速健康發(fā)展。

（一）加強金融機構(gòu)自身建設(shè)，健全普惠金融機構(gòu)體系

1.加強農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)設(shè)施建設(shè)。一是優(yōu)化現(xiàn)有的農(nóng)村金融機構(gòu)，在縣級以下增加普惠性經(jīng)營網(wǎng)點，增設(shè)柜臺，配強信貸客戶經(jīng)理和柜面操作人員；二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立金融服務(wù)站、推廣鄉(xiāng)村助農(nóng)取款點、布設(shè)ATM、POS、EPOS和其他金融自助服務(wù)終端等電子機具設(shè)備；三是在行政村或較大的自然村布放轉(zhuǎn)賬電話、智付通等機具，力爭使農(nóng)戶足不出村就能享受現(xiàn)代金融服務(wù)。同時，通過宣傳，大力推行網(wǎng)上銀行、手機銀行等便捷的金融服務(wù)方式，為廣大農(nóng)戶提供多層次、低成本的金融需求服務(wù)。

2.創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和業(yè)務(wù)流程。農(nóng)村普惠金融提供者不能按照城市金融的發(fā)展思維，在產(chǎn)品設(shè)計、風(fēng)險管理、服務(wù)方式提供等方面照搬城市金融的運行模式，要結(jié)合其自身的特點，在服務(wù)理念、產(chǎn)品和技術(shù)、營銷渠道等方面實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。比如，針對農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)周期、現(xiàn)金流特點、產(chǎn)業(yè)鏈上下游情況，在貸款額度、期限、抵押擔(dān)保、還款方式、利率定價等方面不斷創(chuàng)新，推出針對性的小額信貸產(chǎn)品，同時優(yōu)化現(xiàn)在小額信貸業(yè)務(wù)流程，使其更符合農(nóng)村和農(nóng)戶實際需要。

3.強化風(fēng)險防控和評價機制。一是開發(fā)操作風(fēng)險量化管理系統(tǒng)，分析、識別并對操作風(fēng)險進行量化管理，通過績效考核推動基層減少操作問題；二是充分利用大數(shù)據(jù)分析監(jiān)測能力，提前預(yù)判風(fēng)險、化解風(fēng)險，并建立電話外呼系統(tǒng)，輔助人工加強貸后管理，提高貸款到期還款率；三是建立客戶信用等級臺賬，通過對客戶的信用等級評定，建立健全服務(wù)范圍內(nèi)的農(nóng)戶基本信用檔案，最大限度地防范信用風(fēng)險。

4.優(yōu)化完善內(nèi)部員工管理機制。一是完善員工業(yè)績考核與激勵機制。針對農(nóng)村小額信貸，應(yīng)建立一套完整的獎懲制度和運行機制，使員工的收入報酬、職務(wù)晉升與經(jīng)營業(yè)績掛鉤，對業(yè)績突出的信貸人員給予獎勵，對操作風(fēng)險頻發(fā)、存在道德風(fēng)險的給予約束懲戒；二是注重對員工的教育培訓(xùn)。通過教育培訓(xùn)，強化農(nóng)村普惠金融從業(yè)人員的職業(yè)道德，提升專業(yè)知識和技能水平，確保各類金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的健康有效發(fā)展。

（二）完善法律法規(guī)體系，強化對普惠金融監(jiān)管

近年來，我國金融組織機構(gòu)呈現(xiàn)出傳統(tǒng)和新型、大型和小型、線上和線下多元化共同發(fā)展的格局，普惠金融發(fā)展更是形式多樣。因此，加快研究制定相關(guān)法律制度，完善普惠金融法律法規(guī)體系，從而強化對普惠金融的監(jiān)管，顯得十分必要。

1.構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的法律法規(guī)體系。健全的法律法規(guī)體系是保障農(nóng)村經(jīng)濟主體和金融機構(gòu)合法權(quán)益的重要手段。為此，在立法工作方面，今年中央一號文件提出了積極推動農(nóng)村金融立法。特別是針對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司及農(nóng)村資金互助合作社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)的金融立法工作，如合作金融法、農(nóng)業(yè)保險法、民間金融法、投資人管理條例等，要抓緊付諸實施，推動金融支持“三農(nóng)”發(fā)展。同時，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機，健全內(nèi)部控制和風(fēng)險管理制度；農(nóng)村資金互助組織必須規(guī)范，嚴格落實監(jiān)管主體和責(zé)任。

2.實施寬嚴相濟的差異化監(jiān)管。由于農(nóng)戶等農(nóng)村經(jīng)濟主體對承包地、宅基地等集體資產(chǎn)只擁有部分權(quán)力，能夠用于抵押擔(dān)保的物品有限。因此，金融管理部門，一方面應(yīng)在有效管控風(fēng)險的前提下，對農(nóng)村金融機構(gòu)實行寬嚴相濟的差異化監(jiān)管，如適度調(diào)整注冊資本與存款準備金率等監(jiān)管政策；在“三權(quán)分置”前提下，深入推進承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點，探索開展大型農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施抵押貸款業(yè)務(wù)，適當(dāng)放寬擔(dān)保的要求和擔(dān)保品的范圍等。另一方面，對涉農(nóng)業(yè)務(wù)較多的金融機構(gòu)，要完善差別化考核辦法，并予以相應(yīng)的激勵和約束。通過這些措施，引導(dǎo)各類金融機構(gòu)主動為農(nóng)村發(fā)展提供普惠金融服務(wù)。

3.規(guī)范對多元化金融機構(gòu)的管理。針對不同類型的多元化金融機構(gòu)的出現(xiàn)，我們在推動農(nóng)村普惠金融發(fā)展中要認真研究規(guī)范民間借貸行為的有關(guān)制度，探索制定小額貸款公司管理辦法和網(wǎng)絡(luò)借貸管理辦法等。鼓勵保險機構(gòu)積極拓展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，及時開發(fā)出適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民需要的產(chǎn)品和服務(wù)，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展保駕護航。同時要強化地方政府的配合支持，共同做好相關(guān)監(jiān)管和風(fēng)險處置工作。

（三）健全政策保障體系，更好發(fā)揮普惠金融的服務(wù)功能

1.構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的政策支持體系。一是發(fā)揮好財政政策的支持、引領(lǐng)作用。一方面，根據(jù)地方財政狀況，建立普惠金融貸款財政貼息機制，對涉農(nóng)貸款給予適當(dāng)?shù)呢斦N息。比如，確定適當(dāng)?shù)呢斦N息比例，分別給予存量貸款費用補貼和增量貸款獎勵。另一方面，加大對農(nóng)業(yè)保險的財政補貼力度。根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的實際，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)保險擴面、增品、提標，開發(fā)滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品，采取財政資金以獎代補方式，支持地方開展特色農(nóng)產(chǎn)品保險。同時，要加大財政資金的轉(zhuǎn)移力度，對金融機構(gòu)在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營環(huán)境優(yōu)化給予積極支持。除此，給予一定的稅收政策傾斜。對農(nóng)村普惠金融機構(gòu)，凡是支持農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的涉農(nóng)業(yè)務(wù)收入免征營業(yè)稅和所得稅，或給予稅后返還、減免優(yōu)惠等政策；對農(nóng)業(yè)保險公司，也要通過免征營業(yè)稅等方式，鼓勵和支持各類金融機構(gòu)加大普惠金融服務(wù)力度和深度。

2.增強管理部門對創(chuàng)新發(fā)展的適應(yīng)性。加快農(nóng)村金融創(chuàng)新是今年中央一號文件中的一大突出亮點。針對金融機構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展，相關(guān)金融管理部門一方面要強化激勵約束機制，確?！叭r(nóng)”貸款投放持續(xù)增長。要“支持金融機構(gòu)增加縣域網(wǎng)點，適當(dāng)下放縣域分支機構(gòu)業(yè)務(wù)審批權(quán)限”、要“深化農(nóng)業(yè)銀行‘三農(nóng)’金融事業(yè)部改革，對達標縣域機構(gòu)執(zhí)行優(yōu)惠的存款準備金率。加快完善郵儲銀行‘三農(nóng)’金融事業(yè)部運作機制，研究給予相關(guān)優(yōu)惠政策”等。另一方面鼓勵金融機構(gòu)積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供小額存貸款、支付結(jié)算和保險等金融服務(wù)，更好滿足農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展對投融資的需求。同時，發(fā)揮管理部門的政策引導(dǎo)和激勵作用，引導(dǎo)民間金融發(fā)揮其地域性強、手續(xù)簡便、機動靈活的優(yōu)勢，使之成為農(nóng)村普惠金融發(fā)展的有益補充。

3.構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的信用保障體系。信用是保證市場經(jīng)濟正常運行的基礎(chǔ)。強化農(nóng)村信用社會建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村金融運行環(huán)境，是保障農(nóng)村普惠金融運行質(zhì)量和效率的前提。為此，一要加大宣傳教育力度。在農(nóng)村地區(qū)廣泛開展誠實守信教育，幫助廣大農(nóng)戶和村鎮(zhèn)企業(yè)增強信用觀念，為農(nóng)村普惠金融持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好的信用環(huán)境。二要健全農(nóng)村信用擔(dān)保機制。建立由政府主導(dǎo)的農(nóng)村發(fā)展擔(dān)?；鸷蜋C構(gòu)，采用以政策性擔(dān)保為主、互助性擔(dān)保為輔、商業(yè)性擔(dān)保積極參與的市場化運營模式，為農(nóng)戶等農(nóng)村經(jīng)濟主體提供融資擔(dān)保，以改善農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營環(huán)境，分擔(dān)農(nóng)村金融機構(gòu)貸款風(fēng)險。三要制定相應(yīng)的激勵和約束機制，以此來強化和規(guī)范農(nóng)村社會的守信意識，抑制借款人的失信行為，打造誠實守信的農(nóng)村信用環(huán)境。

[1]李巧莎,趙英英,吳宇.全面深化改革背景下農(nóng)村普惠金融可持續(xù)發(fā)展研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技,2015(03).

[2]周心田.農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)研究[J].北方金融,2016(11).

[3]李曉璐.農(nóng)村普惠金融發(fā)展中的問題及對策研究[J].中小企業(yè)管理與科技,2015(06).

[4]李博.民間資本占比超 70% 盤點全國 1500家村鎮(zhèn)銀行生存現(xiàn)狀[DB/OL].(2017-03-06).http:// bank. hexun.com/2017-03-06/188384107.html.

[5]新華網(wǎng).外資銀行農(nóng)村落地容易生根難 渣打經(jīng)營八年終放棄[DB/OL].(2016-10-25).http://news.xinhua net.com/2016-10/25/c_129336539.htm.

[6]搜狐網(wǎng).村鎮(zhèn)銀行市場潛力較大 未來盈利能力有待提高[DB/OL].(2016-09-23).http://www.sohu.com/a/114954044_114835.

[7]新浪網(wǎng).踐行普惠金融 行業(yè)和監(jiān)管并重[DB/OL].(2016-07-23).http://finance.sina.com.cn/roll/2016-07-23/doc-ifxuhukz0859239.shtml.

[8]李建軍.建設(shè)農(nóng)村普惠金融體系的思路與對策[J].當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng),2016(09).

[9]新華網(wǎng).中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見[DB/OL].(2017-02-05).http://news.xinhuanet.com/politics/2017-02/05/c_1120413568.htm.

[10]張宏斌.應(yīng)建立完整農(nóng)村普惠金融體系[N].金融時報,2017-03-16(2).

[11]國務(wù)院.推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)[DB/OL].(2016-01-15).http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/15/content_10602.htm.