王美玉，郭玲娜，張玥瑩

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基于內(nèi)部控制下的高職院校專項(xiàng)資金管理探討

王美玉，郭玲娜，張玥瑩

（閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 龍巖 364021）

從高職院校內(nèi)部控制和專項(xiàng)資金的內(nèi)涵入手，提出了我國高職院校在專項(xiàng)資金管理中存在的問題，并從內(nèi)部控制的視角對專項(xiàng)資金的申請、分配、使用和評價全過程提出了相應(yīng)的建議與對策。

內(nèi)部控制；高職院校；專項(xiàng)資金管理；績效評價

2014年2月26日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育時指出“讓職業(yè)教育為社會不斷創(chuàng)造人才紅利”，這就意味著國家將在職業(yè)教育上加大資金投入力度[1]。面對日益增加的專項(xiàng)資金,高職院校一方面擁有更大的自主支配權(quán)；另一方面在提高資金使用效益、規(guī)避專項(xiàng)資金財務(wù)風(fēng)險等方面面臨更大的挑戰(zhàn)。高職院校為了更好地迎接挑戰(zhàn)，確保健康可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)將科學(xué)完整的內(nèi)部控制體系融入專項(xiàng)資金管理之中。

一、高職院校內(nèi)部控制及專項(xiàng)資金相關(guān)概述

（一）高職院校內(nèi)部控制概念

高職院校內(nèi)部控制是指高職院校為了保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整和有效運(yùn)用，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤、舞弊與欺詐行為,保證會計信息和其他相關(guān)信息的真實(shí)、完整，控制各種風(fēng)險,提高高職院校管理水平和效益,為實(shí)現(xiàn)高職院校管理目標(biāo)而制定并實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序的總稱[2]。

（二）高職院校專項(xiàng)資金的內(nèi)涵、類型及特點(diǎn)

1.高職院校專項(xiàng)資金的內(nèi)涵

高職院校專項(xiàng)資金主要是指為完成某特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)特定目標(biāo)由中央、省、市等各級財政下達(dá)、行業(yè)企業(yè)投入或捐贈、學(xué)校自籌形成的具有專門用途的資金[3]。如閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院（以下簡稱“閩西職院”）的國家骨干高等職業(yè)院校建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金主要由中央、省、市財政下達(dá)、行業(yè)企業(yè)投入和學(xué)院自籌的資金構(gòu)成。

2.高職院校財政撥付的專項(xiàng)資金類型

隨著國家對職業(yè)教育的重視，各級財政對高職院校投入的專項(xiàng)資金也越來越多，主要有基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目資金、示范引領(lǐng)項(xiàng)目資金、學(xué)生資助項(xiàng)目資金、綜合獎補(bǔ)項(xiàng)目資金等。以閩西職院為例，目前財政撥付的專項(xiàng)資金主要有專業(yè)能力提升資金、骨干校或示范校建設(shè)資金、“二元制”人才培養(yǎng)資金、技能大賽基地建設(shè)資金、省賽賽點(diǎn)補(bǔ)助資金、學(xué)生獎助學(xué)金、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金、就業(yè)資金、大學(xué)生思想政治教育資金以及其他專項(xiàng)資金。按財政撥付專項(xiàng)資金的文件要求，大部分項(xiàng)目要求高職院校配套自籌資金。

3.高職院校專項(xiàng)資金的特點(diǎn)

高職院校專項(xiàng)資金具有以下特點(diǎn)：第一，具有指定性。各專項(xiàng)資金要單獨(dú)核算且按規(guī)定用途使用。第二，具有復(fù)雜性。由于專項(xiàng)資金種類繁多，核算與管理也變得復(fù)雜。第三,具有時效性。各專項(xiàng)資金應(yīng)在規(guī)定時間按規(guī)定用途使用并接受監(jiān)督和驗(yàn)收,如無法按時完成支出進(jìn)度,結(jié)余資金就會被撥款單位收回,并影響下一年的撥款數(shù)額，如我省示范性現(xiàn)代職業(yè)院校建設(shè)工程采用年度考核，不合格或建設(shè)成效差的培育項(xiàng)目院校，將取消其培育資格。該專項(xiàng)資金采用一次確定、分年到位、分年考核、當(dāng)年經(jīng)費(fèi)當(dāng)年使用，可見撥款單位對專項(xiàng)資金的管理越來越嚴(yán)格。

4.高職院校專項(xiàng)資金的管理

從高職院校專項(xiàng)資金的流通方向看，專項(xiàng)資金管理可以分為兩個方面，一是上級主管部門對專項(xiàng)資金的管理,主要包括專項(xiàng)資金預(yù)算、財務(wù)管理、審計監(jiān)督等方面；二是高職院校自身對專項(xiàng)資金的預(yù)算安排、日常的報銷審核、財務(wù)核算與管理以及對使用部門的監(jiān)督檢查。從項(xiàng)目管理流程的角度來看,各類專項(xiàng)資金管理可以被劃分為四部分,包括預(yù)算項(xiàng)目申報、項(xiàng)目資金分配、項(xiàng)目實(shí)施及項(xiàng)目績效評價。這四個環(huán)節(jié)既相互獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)，貫穿于整個專項(xiàng)資金的管理活動過程之中。

二、高職院校在專項(xiàng)資金管理中存在的問題

從目前情況來看，高職院校在專項(xiàng)資金管理中普遍存在預(yù)算項(xiàng)目編制考慮不周全、資金分配較隨意、資金使用過程內(nèi)控意識薄弱、監(jiān)督制度和績效評價體系不完善等問題，這在一定程度上造成了資金使用與資金預(yù)算不匹配、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等，從而影響了專項(xiàng)資金的使用效果。

（一）專項(xiàng)資金預(yù)算編制考慮不周全

在專項(xiàng)項(xiàng)目申請階段，預(yù)算編制至關(guān)重要，高職院校應(yīng)當(dāng)根據(jù)各專項(xiàng)資金的使用方向編制資金預(yù)算，這樣才能有計劃地使用資金。然而，一些申請單位為了提高項(xiàng)目的通過率常常會出現(xiàn)預(yù)算與實(shí)施脫節(jié)現(xiàn)象，如盲目提高預(yù)算數(shù)額或預(yù)算編制子項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)等，導(dǎo)致實(shí)施過程操作難度加大。另外，很多專項(xiàng)資金的預(yù)算所指定的用途重復(fù)，導(dǎo)致專項(xiàng)資金無法發(fā)揮其作用,資金效益得不到有效利用，從而影響項(xiàng)目的績效評價，阻礙高職院校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）專項(xiàng)資金分配缺乏客觀性和合理性

專項(xiàng)資金的分配包含兩個層面，第一個層面是上級主管部門根據(jù)高職院校遞交的專項(xiàng)資金預(yù)算進(jìn)行審批，并根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)或借鑒其他高職院校同類項(xiàng)目對高職院校所申報的項(xiàng)目進(jìn)行批復(fù)，并沒有對所申報的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,論證其項(xiàng)目實(shí)施的可行性,因此，這種批復(fù)和資金分配往往帶有一定的隨意性和主觀性。第二個層面是高職院校內(nèi)部的專項(xiàng)資金分配缺乏合理性。高職院校為了使申報的項(xiàng)目能夠順利得到上級批復(fù)，在進(jìn)行專項(xiàng)資金預(yù)算時不能做到綜合考慮、不能用全局的視角對整個項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃, 導(dǎo)致資金得不到有效的分配,勢必會導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效率低下，項(xiàng)目實(shí)施和績效評價也會受到影響[4]。

（三）資金使用過程內(nèi)控意識薄弱，缺乏監(jiān)督性

根據(jù)高職院校專項(xiàng)資金的投入方向，專項(xiàng)資金有很多不同的來源和性質(zhì)，不同性質(zhì)的專項(xiàng)資金有不同的管理辦法，從而增加了資金管理的復(fù)雜度和監(jiān)督難度，也給高職院校財務(wù)管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

1.審批不嚴(yán)、職責(zé)不清

目前,很多高職院校對經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)部控制意識不強(qiáng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)使用過程中擁有相對獨(dú)立的自主權(quán),特別是對于一些無須通過招投標(biāo)的零星項(xiàng)目支出，存在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人審批不嚴(yán)，虛開發(fā)票套取回扣的現(xiàn)象。然而，相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如外部審計只能對審計對象的各類憑證進(jìn)行監(jiān)督檢查,對于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用的真實(shí)合法性無法確認(rèn)，因此高職院校加強(qiáng)內(nèi)部控制勢在必行。

另外，專項(xiàng)資金涉及的很多項(xiàng)目尤其是重大項(xiàng)目由多個領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，多個部門交叉管理，職責(zé)不清，往往造成項(xiàng)目建設(shè)顧此失彼，無法做到統(tǒng)籌兼顧，無法按時完成，甚至所建設(shè)的項(xiàng)目與初衷相背離，使用效率低，大大降低了專項(xiàng)資金的使用效益。

2.突擊花錢導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效益不高由于項(xiàng)目建設(shè)初期各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人重視程度不夠,或一些項(xiàng)目從申請政府采購、招投標(biāo)到驗(yàn)收需要較長時間，或財政專項(xiàng)資金延期到賬等，高職院校為了完成項(xiàng)目建設(shè)、消化支出就可能出現(xiàn)突擊集中花錢現(xiàn)象,如在購買設(shè)備、材料方面考慮欠周全,或所建項(xiàng)目使用率極低等，這些都導(dǎo)致了專項(xiàng)資金使用效益不高。

3.監(jiān)督機(jī)制不完善

資金使用過程中，財務(wù)部相關(guān)人員往往只注重事中審核和監(jiān)督，忽視了事前和事后環(huán)節(jié)的監(jiān)督。如財務(wù)在審核票據(jù)時往往只注重票據(jù)合法性審核，而忽視資金使用真實(shí)性的審核，這樣資金使用部門就有可能出現(xiàn)挪用擠占專項(xiàng)資金甚至違規(guī)使用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。內(nèi)、外部審計在事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)資金使用違規(guī)時就出現(xiàn)了財務(wù)部門與資金使用部門互相推諉的現(xiàn)象。

（四）專項(xiàng)資金績效評價缺乏系統(tǒng)性

1.績效評價主體意識淡?。崳?/p>

對于專項(xiàng)資金的績效評價工作,目前高職院校普遍存在“積極”應(yīng)付上級監(jiān)管部門績效考核工作的現(xiàn)象,而不是主動對項(xiàng)目進(jìn)行全面、科學(xué)的自我評價。即大部分項(xiàng)目建設(shè)主體只注重項(xiàng)目預(yù)算的申請而輕視項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行,使得專項(xiàng)資金是否得到了有效運(yùn)用，建設(shè)項(xiàng)目是否按計劃完成，無法得到有效的評價和控制。只有切實(shí)完善了高職院校內(nèi)部專項(xiàng)資金的績效評價體系,充分激勵相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人,才能真正提高高職院校的總體實(shí)力。

2.績效評價效果不佳

目前，高職院校專項(xiàng)資金的管理辦法中并沒有對專項(xiàng)資金績效考核提出詳細(xì)的定量指標(biāo),在此大環(huán)境下,高職院校自身對專項(xiàng)資金的績效評價多以滿足資金撥付方的審核要求,而沒有切實(shí)落實(shí)和履行自身的績效評價職責(zé),在實(shí)際的專項(xiàng)資金績效評價過程中存在著許多問題。

高職院校項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理除了在專項(xiàng)資金的預(yù)算、分配、使用和評價四個階段中出現(xiàn)的問題外，其管理環(huán)境也存在一定的問題。因此，高職院校管理層應(yīng)當(dāng)充分重視內(nèi)控意識的建立,構(gòu)建一個良好的專項(xiàng)資金管理環(huán)境。

三、基于內(nèi)部控制視角下的高職院校專項(xiàng)資金管理

（一）樹立專項(xiàng)資金管理的內(nèi)部控制意識

與企業(yè)相比,高職院校的內(nèi)部控制環(huán)境的氛圍并不濃烈,也是管理層比較容易忽略的一個重要部分,高職院校領(lǐng)導(dǎo)層往往將主要精力集中在教學(xué)質(zhì)量、軟硬件設(shè)施、師資力量、生源質(zhì)量和財務(wù)管理等方面,相對于這些部分的內(nèi)部控制管理還比較嚴(yán)格,但由于專項(xiàng)資金屬于財政撥款,又有教育部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理,使得學(xué)校容易放松對專項(xiàng)資金的內(nèi)部控制管理。對此,高職院校領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)樹立專項(xiàng)資金管理的內(nèi)部控制意識，制定相關(guān)內(nèi)部管理制度并嵌入內(nèi)控要素、原則和程序。如，在財務(wù)部門安排素質(zhì)較高的財務(wù)人員專門負(fù)責(zé)專項(xiàng)資金的管理；由上級主管部門派專人指導(dǎo)和監(jiān)督專項(xiàng)資金的執(zhí)行情況并對其進(jìn)行及時準(zhǔn)確的反饋及指正；建立專項(xiàng)資金使用的獎懲制度,營造科學(xué)、合理使用專項(xiàng)資金的環(huán)境。

（二）全面提升專項(xiàng)資金的預(yù)算編制水平，確保專項(xiàng)資金分配的合理性

科學(xué)的預(yù)算管理可以對項(xiàng)目的各個階段提供保障,從項(xiàng)目申請到項(xiàng)目執(zhí)行都可以起到指導(dǎo)作用。提升專項(xiàng)資金預(yù)算管理的編制水平應(yīng)努力做到以下幾點(diǎn)：

1.加強(qiáng)對預(yù)算編制相關(guān)人員的培訓(xùn)

專項(xiàng)資金的預(yù)算編制同其他經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算編制一樣具有復(fù)雜性和精確性等特點(diǎn)，這就要求預(yù)算編制相關(guān)人員如高層管理人員、財務(wù)人員、項(xiàng)目建設(shè)和使用部門相關(guān)人員等都要具備相關(guān)的預(yù)算編制知識和較強(qiáng)的綜合素質(zhì)，作為專業(yè)的財務(wù)部門應(yīng)組織專門的預(yù)算編制培訓(xùn)。通過對他們進(jìn)行專業(yè)的預(yù)算編制培訓(xùn)，預(yù)算編制相關(guān)人員不僅能對項(xiàng)目本身的需求和規(guī)劃有所了解,還可了解相關(guān)的財務(wù)政策和財務(wù)知識,這樣由下而上編制的預(yù)算才更具針對性和可行性，也便于各部門在專項(xiàng)資金使用過程中進(jìn)行有效地溝通和協(xié)調(diào)。

2.加強(qiáng)編制預(yù)算前項(xiàng)目可行性論證，確保專項(xiàng)資金分配的合理性

高職院校應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算前,對項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析論證。分析論證小組成員應(yīng)由財務(wù)處、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)中心、教務(wù)處、資產(chǎn)管理處等相關(guān)職能部門及分管院領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目建設(shè)負(fù)責(zé)人、專家等組成。論證小組成員應(yīng)對所申報的項(xiàng)目進(jìn)行全面、細(xì)致、深入的分析論證,并結(jié)合學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃和自身資源情況,探討其實(shí)現(xiàn)的可行性。即申報的項(xiàng)目不僅要符合學(xué)校整體規(guī)劃與發(fā)展布局，適應(yīng)本校人才培養(yǎng)方案、專業(yè)定位的需要，甚至需要考慮到本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃，防止與學(xué)校整體建設(shè)目標(biāo)出現(xiàn)偏差。同時還要認(rèn)識到專項(xiàng)申報分步實(shí)施的需求，不同年度有不同的側(cè)重點(diǎn)，哪些具有急需性，應(yīng)作為優(yōu)先申報立項(xiàng)的項(xiàng)目,這樣才能確保專項(xiàng)資金分配的合理性，避免預(yù)算工作的盲目性。

3.項(xiàng)目預(yù)算要與國庫集中支付和專項(xiàng)資金撥付相吻合

在編制專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算時，我們應(yīng)結(jié)合中央、省市專項(xiàng)資金撥付額度和國庫集中支付的要求進(jìn)行細(xì)化預(yù)算，并據(jù)此編制年度項(xiàng)目任務(wù)書，以減少項(xiàng)目預(yù)算的隨意性、增強(qiáng)預(yù)算的可執(zhí)行性，同時嚴(yán)格控制預(yù)算的追加,強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（三）加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的透明化和信息化，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用

高職院校應(yīng)當(dāng)構(gòu)建學(xué)校自身發(fā)展的信息溝通系統(tǒng),使專項(xiàng)資金管理的各個環(huán)節(jié)信息化和透明化。專項(xiàng)資金的使用部門和監(jiān)督部門可通過財務(wù)軟件查詢端及時知曉資金使用情況，發(fā)現(xiàn)問題也可得到及時糾正，因此高效、完善的信息溝通機(jī)制可有效防治隨意報賬、虛假報賬的情況發(fā)生，確保資金使用合理合法、透明化和信息化，提高專項(xiàng)資金內(nèi)審的可信度。

高職院校內(nèi)部審計部門作為本單位的職能部門,熟悉本單位經(jīng)濟(jì)活動和管理情況,在工作時間上更具有靈活、充裕的優(yōu)勢,無論是事前、事中還是事后審計都更加便捷,這也是外部審計單位無法替代的，因此，高職院校應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，針對專項(xiàng)項(xiàng)目的特點(diǎn)和高職院校自身的實(shí)際情況,采用可靠的審計方法，衡量多方因素,有針對性地開展專項(xiàng)資金的內(nèi)部審計工作,通過對專項(xiàng)資金進(jìn)行“事前預(yù)算、事中控制、事后評審”,確保專項(xiàng)資金使用效益最大化。

（四）建立和完善專項(xiàng)資金管理績效評價體系

高職院校應(yīng)當(dāng)針對專項(xiàng)資金的申報、分配、使用、評價四個階段制定詳盡、完善的專項(xiàng)資金管理制度與辦法,定性與定量相結(jié)合,專項(xiàng)資金管理的績效評價才能夠有規(guī)可依,有章可循。財政專項(xiàng)資金績效評價是指財政部門和預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績效指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政專項(xiàng)資金投入產(chǎn)出、效率和效果進(jìn)行客觀、公正的評價[5]。對高職院校的專項(xiàng)資金進(jìn)行績效考評,具體來說,也就是對專項(xiàng)資金的使用是否符合相關(guān)規(guī)范,是否科學(xué)、合理,是否按照相關(guān)安排進(jìn)行；專項(xiàng)項(xiàng)目完成時,資金的使用是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo),是否符合預(yù)算計劃,使用效率是否達(dá)到相關(guān)規(guī)定或是預(yù)期計劃。專項(xiàng)資金使用的績效評價屬于事后控制,需要對全過程進(jìn)行全面衡量,與事前制定的相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行對比。因此,需要針對不同類型專項(xiàng)項(xiàng)目的特點(diǎn)編制多層次、科學(xué)合理、系統(tǒng)并普遍使用的績效評價體系?？冃гu價結(jié)果不僅是專項(xiàng)項(xiàng)目的最終實(shí)施結(jié)果,也是一種事后控制的手段,績效評價的過程也是充分發(fā)揮高職院校內(nèi)部控制能力的過程。專項(xiàng)資金的績效評價工作應(yīng)當(dāng)受到高職院校的高度重視。

總之，高職院校應(yīng)將內(nèi)部控制的思想融入專項(xiàng)資金的申報、分配、使用、評價的全過程，才能更加優(yōu)化對專項(xiàng)資金的使用效益,才能確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的順利展開，從而提升學(xué)校的綜合實(shí)力,為學(xué)校的師資水平，生源質(zhì)量、科研能力等起到推動作用。從長遠(yuǎn)的角度來看,還能促進(jìn)學(xué)校的教學(xué)水平發(fā)展，培養(yǎng)和輸送適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高素質(zhì)人才，為國家和社會源源不斷地創(chuàng)造人才紅利。

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定[EB/OL].（2014-06-22）[2017-02-10]. http://www. jyb.cn/zyjy/zyjyxw/201406/t20140622_587161.html.

[2]陳文英.淺析高校財務(wù)內(nèi)部控制制度的建設(shè)［J］. 會計師,2013（4）.

[3]謝靖,薛明梅,劉錦銘.加強(qiáng)高職院校專項(xiàng)資金管理的思考［J］.會計之友, 2011(2).

[4]林珊.內(nèi)部控制視角下對教育部直屬高校專項(xiàng)資金管理的思考［J］.中國內(nèi)部審計,2016(6).

[5]李杰.高等學(xué)校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理研究[D].天津:天津大學(xué),2012.

F406.71

A

1672-4437(2017)02-0071-04

2017-02-28

王美玉（1978-），女，福建上杭人，閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，高級會計師，碩士，主要研究方向：財務(wù)管理。