薛寒欣

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

城市是一個復(fù)雜的綜合體，隨著人類社會的發(fā)展而不斷演化著。正如吳良墉院士所提出的：“城市是根據(jù)一定的生活方式和生產(chǎn)方式將一定區(qū)域組織起來的居民點，是該區(qū)域更大腹地的政治、經(jīng)濟與文化生活的中心?！盵1]現(xiàn)代城市更是一個政治、經(jīng)濟、文化、科技、教育與信息中心，包括市民、政府、基礎(chǔ)設(shè)施和各類組織等基本要素。其中，市民的生活與生產(chǎn)是城市的核心，即城市存在的本質(zhì)是為人服務(wù)。智慧城市是城市信息化的高級形態(tài)，是城鎮(zhèn)化、信息化和工業(yè)化的深度融合。建設(shè)智慧城市不僅可以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式實現(xiàn)經(jīng)濟倍增，還可以改變城市生產(chǎn)方式，提高居民生活質(zhì)量，推進可持續(xù)發(fā)展。[2]目前，國內(nèi)對于智慧城市的研究尚處于探索階段。本文以中國知網(wǎng)作為搜索來源，以“智慧城市建設(shè)”為主題進行模糊檢索，可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)有關(guān)智慧城市建設(shè)的介紹始于2010年，從2010年到2016年期間總體上呈現(xiàn)不斷增長趨勢，但相關(guān)核心研究成果還不多?？梢娢覈腔鄢鞘薪ㄔO(shè)研究還未形成規(guī)模，研究的廣度與深度還未能滿足實踐需要。針對我國掀起的智慧城市建設(shè)浪潮，本文擬在論述智慧城市理論 以及其發(fā)展的基礎(chǔ)上研究我國智慧城市建設(shè)的具體實踐，并以“創(chuàng)新、綠色、共享、開放、協(xié)調(diào)”新發(fā)展理念為視角，深入剖析智慧城市建設(shè)“熱潮”背后存在的問題以及突破路徑。

一、智慧城市建設(shè)概述

（一）智慧城市的興起

IBM在2008年全球性金融危機爆發(fā)的背景下提出了“智慧地球”設(shè)想，在2009年又提出建設(shè)“智慧城市”的構(gòu)想方案，該方案認為智慧城市可以實現(xiàn)政府部門相關(guān)領(lǐng)域的相互協(xié)作，為解決城市病提供新思路，促進各項社會事業(yè)的全面發(fā)展，成為城市管理的新形態(tài)。此后，越來越多的城市基于自身特色，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，實施智慧城市建設(shè)。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月末，中國100%的副省級以上城市，89%的地級以上城市，47%的縣級及以上城市都在推進智慧城市建設(shè)。建設(shè)智慧城市，本質(zhì)上即是通過技術(shù)創(chuàng)新來引領(lǐng)城市生產(chǎn)生活方式的變革以及經(jīng)濟社會的發(fā)展。因而，有的學(xué)者側(cè)重于從技術(shù)的視角來看待智慧城市建設(shè)，如IBM公司認為智慧城市是充分運用信息技術(shù)手段分析、整合城市各類關(guān)鍵信息，從而對城市服務(wù)、公共安全、民生、環(huán)保等做出智能響應(yīng)，從而創(chuàng)造更美好城市生活。[3]還有的從公共管理方面提出了對智慧城市的理解，強調(diào)應(yīng)用信息技術(shù)來滿足城市公眾的工作和生活需求出發(fā)，通過優(yōu)質(zhì)環(huán)境、人力資本、社會資本等來促進城市發(fā)展，突出政府在城市建設(shè)中要發(fā)揮重要作用。[4]

基于以上觀點，本研究認為如果單從公共管理視角定義智慧城市，難免會忽略新興信息技術(shù)對城市治理模式的深刻變革。而若僅從技術(shù)角度界定智慧城市，又不免有忽視了智慧城市所具有的提供公共服務(wù)、滿足公共利益的重要價值屬性。因此，本文主張把信息技術(shù)維度與公共管理維度有機結(jié)合起來，將智慧城市的內(nèi)涵解讀為利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，實現(xiàn)城市的智慧管理以及公共服務(wù)的均等化，促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成更綠色節(jié)能，更透明開放、更靈活服務(wù)的新型城市形態(tài)。該內(nèi)涵主要是在“創(chuàng)新、綠色、共享、開放、協(xié)調(diào)”的新發(fā)展理念下對智慧城市的再認識，包括以下5個方面。其一，創(chuàng)新行政管理體制。構(gòu)建政務(wù)云平臺，從人工向智能轉(zhuǎn)變。其二，協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)的和諧發(fā)展。其三，注重綠色發(fā)展。強調(diào)通過應(yīng)用新一代信息技術(shù)，降低能耗，減少污染。其四，搭建智慧平臺開放數(shù)據(jù)，讓企業(yè)、公眾可以共享信息資源。其五，根據(jù)公眾需求提供惠及所有人的均等服務(wù)，讓人人共享智慧生活。

（二）智慧城市的特征

智慧城市的“智慧”不僅包括信息技術(shù)手段的先進性，更包含城市管理者和市民的智慧程度。因此，智慧的實現(xiàn)，有賴于構(gòu)建廣泛覆蓋的信息感知網(wǎng)絡(luò)，具備全面互聯(lián)的信息體系，構(gòu)建深度整合的信息共享機制，拓展智能融合技術(shù)的應(yīng)用，實現(xiàn)以人為本的可持續(xù)創(chuàng)新。即如下五個方面。

1．透徹感知。通過廣泛覆蓋的智能傳感設(shè)備，實現(xiàn)對城市方方面面的綜合透徹感知以及對城市運行的核心系統(tǒng)全面監(jiān)測，實時智能捕捉、獲取城市的各種信息，繼而對各類感知數(shù)據(jù)進行分析處理，主動做出響應(yīng)，促進城市的高效運行。

2．全面互聯(lián)。智慧城市一方面通過利用物聯(lián)網(wǎng)將無所不在的智能傳感器連接起來，從而掌握大量的信息數(shù)據(jù)，另一方面，通過互聯(lián)網(wǎng)進行各種感知數(shù)據(jù)的智能傳輸與存儲，實現(xiàn)更全面的互聯(lián)互通。

3．深度整合。物聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的完全連接和融合，將多源異構(gòu)數(shù)據(jù)整合為一致性的數(shù)據(jù)——城市核心系統(tǒng)的運行全圖，構(gòu)建城市的信息基礎(chǔ)設(shè)施，從而實現(xiàn)城市各類信息的深度整合和高度利用，使得城市各部門、各流程能夠無縫隙連接。

4．智能協(xié)同?；谥腔刍幕A(chǔ)設(shè)施以及智能融合技術(shù)的應(yīng)用，城市中原先獨立的各個系統(tǒng)能夠協(xié)同運作成一個智能整體，政府、企業(yè)、個人與城市的基礎(chǔ)設(shè)施、核心系統(tǒng)之間實現(xiàn)和諧高效的運作。

5．以人為本。智慧城市提供的智慧化平臺更適應(yīng)知識社會條件下的創(chuàng)新2.0范式，[5]智慧城市建設(shè)特別重視以人為本原則，強調(diào)以市民需求為導(dǎo)向，通過微博、微信等工具與方法促進公眾參與，不斷推進開放創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新，為公眾提供更高效便捷的智能服務(wù)，實現(xiàn)城市的繁榮發(fā)展。

二、智慧城市建設(shè)需要解決的問題

智慧城市建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到組織、政策、環(huán)境等眾多內(nèi)外部因素，加上建設(shè)周期較長，信息間相互關(guān)系錯綜復(fù)雜等問題，很容易使得智慧城市最后的建設(shè)效果不盡如人意。目前國內(nèi)智慧城市建設(shè)面臨的瓶頸主要有以下幾個方面。

（一）公眾參與度低

智慧城市當前的建設(shè)主要體現(xiàn)為整合政府部門，即參與主體主要是政府，公眾卻很少參與。智慧城市的最終建設(shè)目標應(yīng)該是使得人人共享智慧生活，若智慧城市在建設(shè)過程中缺乏與公眾的相互協(xié)作，不僅政府無法迅速根據(jù)公眾需求做出反應(yīng)，公眾也不能很好地享受所需求的個性化服務(wù)。

（二）重復(fù)建設(shè)率高

國外發(fā)達國家智慧城市建設(shè)起步早，技術(shù)相對成熟，而當前我國智慧城市建設(shè)多是基于模仿學(xué)習(xí)的經(jīng)驗借鑒，很多城市的建設(shè)重點僅僅是信息基礎(chǔ)設(shè)施的興建推廣，或只將重點放在技術(shù)建設(shè)，盲目進行大規(guī)模投資。并且，各級政府、各部門在智慧城市建設(shè)過程中，各自為政，自行采購，分別架設(shè)自己的機房、自己的網(wǎng)站等，造成資源浪費，重復(fù)建設(shè)。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃少

很多地方的智慧城市建設(shè)缺乏科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)焦點局限于制度、技術(shù)、應(yīng)用等獨立的問題。許多地區(qū)未深入理解智慧城市的階段性特征和發(fā)展條件，大都是一邊規(guī)劃一邊建設(shè)，若出現(xiàn)問題，只能進行修補或者推倒重來。缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的指導(dǎo)只會使得智慧城市建設(shè)缺乏長遠的制度保障，陷入發(fā)展困境。

（四）服務(wù)質(zhì)量較差

提供公共服務(wù)是智慧城市建設(shè)的最終目標，但現(xiàn)在普遍存在著智慧服務(wù)流于形式現(xiàn)象。一方面，很多地區(qū)政府都開通了政務(wù)微博、政府網(wǎng)站來促進政府與公民之間的交流互動，卻不能充分發(fā)揮這些平臺的作用，一些網(wǎng)站、政務(wù)微博更新信息、回應(yīng)輿情速度慢，基本處于僵尸狀態(tài)，或是長久無人管理，內(nèi)容陳舊。大多數(shù)政府網(wǎng)站、政務(wù)微博都只是以傳統(tǒng)的發(fā)布信息為主，網(wǎng)頁設(shè)置簡單，應(yīng)用性不強。另一方面，各級政府堅持開放態(tài)度，實時信息公開。但很多政府只是公開單位的一些簡介、規(guī)章、制度等，對于公眾真正感興趣的民生項目、財務(wù)收支狀況等依然處于封閉中。

（五）信息資源共享難

在我國，政務(wù)信息資源共享難的問題一直都存在。國家信息化專家咨詢委員會委員寧家駿曾指出，由于信息資源的采集、開發(fā)、歸屬等方面的相關(guān)管理規(guī)則還不明確，不少地區(qū)政府將政府信息資源的產(chǎn)權(quán)部門化，人為設(shè)置了信息互聯(lián)互通壁壘，導(dǎo)致信息資源不能有效整合，不能充分共享。盡管智慧城市的建設(shè)過程中，部分區(qū)域開始著手解決信息孤島問題，搭建信息資源共享交換平臺，但仍存在著總體規(guī)模小，分布散，功能不完善，各地區(qū)、各平臺之間標準不對接，接口不統(tǒng)一，信息不互通等問題。

三、新發(fā)展理念下智慧城市的建設(shè)路徑

針對上述智慧城市發(fā)展存在的問題，如何突破這些難題推進智慧城市建設(shè)已成為一個亟待解決的重大課題。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享”的五大發(fā)展理念，為我們?nèi)绾胃玫亟ㄔO(shè)智慧城市指明了方向，中國智慧城市建設(shè)可將五大發(fā)展理念作為頂層設(shè)計的指導(dǎo)原則，進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（一）注重公眾參與，創(chuàng)新行政管理體制

公眾的創(chuàng)新潛力是城市創(chuàng)新力的最重要來源，公眾的積極參與，可以為智慧城市建設(shè)提供源源不斷的創(chuàng)新動力。一方面提高公眾參與意愿。通過加強宣傳教育，促進公眾在思想和觀念上認同接受智慧城市。同時健全相關(guān)制度保障，保護公民的言論自由，免除公眾的后顧之憂。另一方面提高公眾的參與能力。政府應(yīng)大力舉辦各種應(yīng)用平臺操作技能、信息技術(shù)知識、公共管理知識等軟硬件培訓(xùn)講座，提高公民使用政務(wù)平臺所需的知識儲備。同時簡化各種服務(wù)平臺的操作使用流程，增強其易用性。

公眾參與公共管理是智慧城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證，然而傳統(tǒng)的“強政府、弱社會”體制不利于公眾在智慧城市建設(shè)中發(fā)揮作用。因此必須改革臃腫的傳統(tǒng)行政組織，進行內(nèi)部組織的有效整合，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。縱向上通過應(yīng)用信息技術(shù)工具減少組織層級擴大組織幅度，提高信息傳遞和回應(yīng)速率。橫向上打通不同組織部門之間的信息壁壘和信息壟斷，實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通以及跨部門業(yè)務(wù)的協(xié)同合作。另外，充分利用智能技術(shù)工具，提高辦公效率，推動城市治理精細化。對于程序性的常規(guī)業(yè)務(wù)進行智能化決策，政府公務(wù)人員集中做好非程序性的決策工作，進行人與智能技術(shù)的合理分工。

（二）貫徹綠色發(fā)展理念，推廣應(yīng)用新一代信息技術(shù)

綠色發(fā)展理念實質(zhì)上要求我們在推進經(jīng)濟發(fā)展和社會管理中，應(yīng)努力向資源節(jié)約型和環(huán)境友好型方向轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)“環(huán)境污染少、資源消耗低、產(chǎn)品附加值高”。智慧城市建設(shè)中的信息要素，不僅能夠充分挖掘個體的智能潛力以及社會的物質(zhì)資源潛力，從而實現(xiàn)個人決策與組織行為的最優(yōu)化，并且在被重復(fù)使用與無限復(fù)制的情況下，不增加原來成本，不會對環(huán)境造成污染。同時，智慧城市建設(shè)以云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為重要基礎(chǔ)，他們的推廣應(yīng)用將不斷壯大新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，使得兩者形成以用促業(yè)、以業(yè)促用的良性互動。

首先，政府可在災(zāi)害預(yù)警、食品安全追蹤、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)管等領(lǐng)域推廣應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提高有關(guān)政府部門快速反映能力與監(jiān)管水平。如智慧食品的實踐，消費者通過掃描超市出售的肉品上的二維碼，閱讀了解肉品來源，確保食品安全。其次，政府可構(gòu)建基于云計算技術(shù)的政府信息資源共享交換平臺，破解互不相連的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，不斷推進業(yè)務(wù)應(yīng)用信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同與信息共享。最后，政府還可通過推廣應(yīng)用Web 2.0技術(shù)來促進與民眾之間的互動，推進和諧社會建設(shè)。目前，一些歐美發(fā)達國家的電子政府已進入政府2.0模式，即創(chuàng)新2.0視野下的智慧政府，強調(diào)以用戶創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新為特征，并以此為平臺來構(gòu)建更靈活彈性的政府架構(gòu)，從而實現(xiàn)政府、市場、社會的多方共贏局面。

（三）開放政府數(shù)據(jù)，構(gòu)建信息生態(tài)系統(tǒng)

開放的發(fā)展理念體現(xiàn)在智慧城市建設(shè)中，即要求形成透明式政府，讓政府的權(quán)力運行在陽光下，通過開放數(shù)據(jù)，自覺接受社會各方的監(jiān)督，為公眾提供更好的服務(wù)，促進城市的智能化發(fā)展。不管是泥石流、地震、疫情等突發(fā)重大自然災(zāi)害的應(yīng)急救援，還是日常生活中的教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)，開放數(shù)據(jù)都有助于公眾充分獲取信息進而進行更好的決策。政府數(shù)據(jù)開放，將推動城市范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)挖掘，構(gòu)成一個完整的信息生態(tài)系統(tǒng)，使得個人、企業(yè)、社會可以對這些數(shù)據(jù)進行共享利用，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值增值與創(chuàng)新。

截至2015年底，全球已有122個國家和地區(qū)政府不同程度地開放了數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)開放是指，政府將所掌握的各類數(shù)據(jù)主動地向公眾無需授權(quán)地、免費地、無差異地公開，以推進政府透明化建設(shè)。政府開放數(shù)據(jù)，不但能夠有效監(jiān)督政府運行，推進服務(wù)型政府建設(shè)，還提高了公眾對公共管理的參與度。借鑒歐美國家開放數(shù)據(jù)的先進經(jīng)驗，我國也加快了開放數(shù)據(jù)進程。首先，有的地區(qū)通過舉辦相關(guān)創(chuàng)新大賽來普及公眾對開放數(shù)據(jù)重要性的認識，提升公眾的參與度，并通過孵化等方式扶植中小企業(yè)，鼓勵創(chuàng)新。其次，政府也在主動探索與企業(yè)開展合作，基于開放數(shù)據(jù)，共同為大眾提供服務(wù)。如百度與江蘇省交通運輸廳合作簽署的《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。最后，通過制定大家共同遵循的相關(guān)技術(shù)標準規(guī)范來逐漸擺脫信息孤島，形成統(tǒng)一標準體系。如中國通信標準化協(xié)會制定的“智慧城市信息資源開放共享的需求及其技術(shù)研究”等標準，這就為規(guī)范開放數(shù)據(jù)實現(xiàn)信息共享共用提供了技術(shù)保障。

（四）轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系

互聯(lián)網(wǎng)時代，政府與外部組織的協(xié)同互動，勢必要打破政府組織在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的中心地位，權(quán)力的去中心化已成為一種必然趨勢，而要實施好政府與外部的配合，就需要政府切實轉(zhuǎn)變執(zhí)政服務(wù)理念，以平和、包容、開放的心態(tài)面對時代的發(fā)展。智慧城市強調(diào)公眾參與，重視公眾與外部組織在社會管理、行政監(jiān)督中的作用，努力實現(xiàn)社會管理的協(xié)同合作。因此，推動智慧城市建設(shè)，必須改變政府傳統(tǒng)執(zhí)政理念，協(xié)調(diào)好政府與市場、社會的關(guān)系，構(gòu)建政府引導(dǎo)，多方力量參與的運營模式。

政府在轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念過程中，應(yīng)逐漸實現(xiàn)政事分開、政企分開、政社分開，給予市場、公民、社會更多的參與管理空間。一方面，尊重公共管理的主體多元化趨勢，對于市場、公眾可以自行管理、自行解決的事情盡量放手，不再包攬管理，如引入市場競爭機制，將一些公共服務(wù)外包等。另一方面，在公共資源配置方面，地方政府仍發(fā)揮著統(tǒng)籌規(guī)劃的主體引領(lǐng)作用，彌補市場失靈，協(xié)調(diào)好政策、體制、社會等方面的配合，鼓勵社會力量參與智慧城市建設(shè)。在智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧環(huán)保等領(lǐng)域引入社會資本共同參與，利用市場約束、利益驅(qū)動與資源約束的倒逼機制引導(dǎo)創(chuàng)新。

（五）提供均等化公共服務(wù)，共享智慧生活

智慧城市建設(shè)的目標、重點、定位都是要以人為本，不斷提升公眾的獲得感和幸福感。一方面，政府數(shù)據(jù)開放將逐漸改變“信息不對稱”現(xiàn)象，使得個人、企業(yè)、社會共享信息資源。公眾能夠充分獲取所需要的信息，全面掌握相關(guān)公共服務(wù)流程，確保享有均等的教育、醫(yī)療、就業(yè)等服務(wù)權(quán)利。另一方面，智慧城市所提供的均等化公共服務(wù)，應(yīng)是極大提高公眾生活質(zhì)量，切實實現(xiàn)公眾生活的全面覆蓋，惠及所有人的公共服務(wù)。

共享智慧生活應(yīng)該包括以下幾個方面的內(nèi)容。首先，共享均等化服務(wù)。智慧城市的建設(shè)重點不是提供更多的服務(wù)，因為這些服務(wù)更多的是讓擁有較高信息技能的用戶受益，卻不夠關(guān)注信息技能較差的邊緣弱勢群體。智慧城市能夠進行公共資源云端化、虛擬化、移動化，可有效消除數(shù)字鴻溝，積極回應(yīng)弱勢群體的需求，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。其次，共享無縫服務(wù)。依托于高度發(fā)達的信息基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)政府與外界的無縫隙聯(lián)接，通過行政組織扁平化，信息共享，促進智慧城市優(yōu)化運行。公眾可以在任何時間、任何地點、任何渠道享受到快捷的公共服務(wù)。最后，共享全覆蓋服務(wù)。智慧服務(wù)應(yīng)深入到公眾生活的方方面面，包括智慧食品、智慧醫(yī)療、智慧市政，智慧交通、智慧社區(qū)、智慧家居等，從而極大地提升民眾生活的便利化和智能化。

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