肖春花

（華東師范大學(xué) 馬克思主義與當(dāng)代發(fā)展研究中心， 上海 200241）

國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵包括國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，治理現(xiàn)代化表明這個(gè)國家發(fā)展的基本方向和目標(biāo)。如何科學(xué)把握國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)所在和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)復(fù)雜的問題。該如何正確把握和理解國家治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵，應(yīng)從價(jià)值維度、必然維度、生成維度以及目的維度來認(rèn)識(shí)國家治理現(xiàn)代化過程中的民主化、法治化、科學(xué)化和效能化。

一、民主化：國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值維度

民主既是國家治理現(xiàn)代化過程中實(shí)行的一種手段，也是國家治理現(xiàn)代化過程中追求的一種目的。簡(jiǎn)言之，民主是手段和目的的辯證統(tǒng)一，是現(xiàn)代政治活動(dòng)的核心價(jià)值體現(xiàn)，是國家治理制度化建設(shè)的基本原則。民主是社會(huì)主義存續(xù)發(fā)展的生命，而人民民主是社會(huì)主義國家推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的政治價(jià)值。中國特色社會(huì)主義建設(shè)過程中，人民民主發(fā)展不是一成不變的，而是一個(gè)不斷被超越、被實(shí)踐、被追求的發(fā)展過程。因而，只有在不斷發(fā)展完善的政治實(shí)踐中，才能更深刻地體現(xiàn)民主，發(fā)揮人民民主的作用。

中國共產(chǎn)黨自成立以來，就一直把人民民主與實(shí)現(xiàn)人民解放作為奮斗使命和目標(biāo)。延安時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索社會(huì)主義道路，充分吸取古今中外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確找到一條可以跳出國家興亡周期率的“新道路”，“這條新路，就是民主。”[1]新中國成立后，為了最大程度地實(shí)現(xiàn)和保障人民當(dāng)家作主的基本權(quán)利，為了最廣泛地實(shí)現(xiàn)人民民主，黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了社會(huì)主義社會(huì)的艱苦實(shí)踐和摸索，在政治制度、經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制、文化文藝工作等方面取得了很大的歷史性成就。但在實(shí)踐的過程中也遇到了不少阻礙，由于思想認(rèn)識(shí)脫離客觀實(shí)際，加上缺乏社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致在政治領(lǐng)域方面的建設(shè)一味追求所謂的“大民主”，通過單一化的群眾運(yùn)動(dòng)形式治理國家，國家秩序由此受到?jīng)_擊，民主的實(shí)現(xiàn)也受到挫折。

改革開放后，人民民主的發(fā)展可以說是實(shí)現(xiàn)了一次質(zhì)的飛躍。鄧小平在《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》中指出：“沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化”，[2]這意味著黨對(duì)民主與社會(huì)主義建設(shè)之間的關(guān)系達(dá)到了較高的認(rèn)識(shí)境界，民主政治的發(fā)展就是社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，是踏上社會(huì)主義民主政治建設(shè)的全新歷史征程。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過改革黨和國家制度，系統(tǒng)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，提出黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)結(jié)合于中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)。基于這一政治基礎(chǔ)，不斷推進(jìn)政治體制改革，為保障最廣大人民的基本政治權(quán)利、促進(jìn)民主化的國家治理提供了總體性的前進(jìn)方向。

十八大以來，新的一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)持人民主體地位，積極開展人民群眾路線教育，實(shí)施“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，踐行落實(shí)“五大發(fā)展理念”新論斷，社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程得到加速發(fā)展。尤其是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，同時(shí)，人民群眾的自由民主訴求和維權(quán)意識(shí)都在不斷增強(qiáng)，必然要求民主政治建設(shè)取得新突破。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化必將不斷發(fā)展和完善具有中國特色的民主政治制度，將人民民主原則更加充分地貫穿到制度建設(shè)過程中，提高人民民主在實(shí)際運(yùn)行中的實(shí)現(xiàn)程度和水平，確保國家治理活動(dòng)能夠真正體現(xiàn)人民意志和維護(hù)人民利益。

二、法治化：國家治理現(xiàn)代化的必然維度

進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期，國家治理的社會(huì)條件和現(xiàn)實(shí)狀況都發(fā)生了重大變化。伴隨社會(huì)利益格局的變化，利益集團(tuán)與利益階層也發(fā)生了較大變化。相應(yīng)的，人們的法治觀念、權(quán)利意識(shí)、法律認(rèn)識(shí)都得到相應(yīng)地增強(qiáng)。實(shí)行法治是合乎社會(huì)發(fā)展規(guī)律的，是政治文明發(fā)展的時(shí)代要求。法治，某種意義上來說，指的是充分運(yùn)用法律手段治理國家、規(guī)范人們行為。法治化是國家治理走向現(xiàn)代化、文明化的必由之路。

所謂國家治理就是治理主體運(yùn)用國家公共權(quán)力共同維護(hù)社會(huì)秩序，以維護(hù)公共利益。因此，國家權(quán)力的運(yùn)行狀況影響一個(gè)國家治理的水平。從中國傳統(tǒng)政治發(fā)展歷史來看，國家權(quán)力的運(yùn)行主要在于人治和法治兩種治理形式。然而，在傳統(tǒng)社會(huì)中，人治占主導(dǎo)地位，決定著整個(gè)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。在人治社會(huì)中，國家秩序和社會(huì)運(yùn)行狀況依賴于統(tǒng)治者個(gè)人的意志和意愿。權(quán)力過于集中，缺乏外部監(jiān)督和制約，容易導(dǎo)致濫用職權(quán)和腐敗問題，最終導(dǎo)致國家權(quán)力與社會(huì)發(fā)展處于不可調(diào)和的矛盾沖突中，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾利益，阻礙社會(huì)發(fā)展。隨著時(shí)代的發(fā)展，要求摒棄專制獨(dú)裁型的人治社會(huì)，呼喚公平公正的法治社會(huì)。尤其是工業(yè)革命時(shí)代的到來，人們的民主權(quán)利意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，認(rèn)識(shí)到要維護(hù)廣大人民的利益和社會(huì)秩序良好運(yùn)行，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，將國家治理實(shí)踐建立于法治基礎(chǔ)上。

古今中外歷史證明，一個(gè)國家的法治是否強(qiáng)大有力深刻影響著國家治理的成效。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨人逐漸將法律法規(guī)建設(shè)提上國家治理日程，確立了社會(huì)主義社會(huì)法制建設(shè)的基本內(nèi)容，為社會(huì)主義政治秩序提供有力的法制保障。改革開放后，國家治理開啟了法治化的征程，治理理念由“法制”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍?。黨的十五大明確指出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略。到了1999年，正式將“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”寫入憲法，這意味著依法治國已上升為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，成為治理國家的基本方式，法治化成為國家治理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的一代領(lǐng)導(dǎo)人站在更高的歷史起點(diǎn)上，明確提出“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！盵3]從維護(hù)社會(huì)公共利益、黨和國家的事業(yè)發(fā)展視角來看，需結(jié)合當(dāng)今中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)要求，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治社會(huì)與中國特色社會(huì)主義法治體系。同時(shí)，這也是符合全面深化改革過程中法治建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)要求。

三、科學(xué)化：國家治理現(xiàn)代化的生成維度

國家治理科學(xué)化基于遵循社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，尤其是在當(dāng)今深化改革時(shí)期，國家治理必須堅(jiān)持歷史唯物主義關(guān)于生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑這一人類社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。把握客觀規(guī)律才能更準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)事物和改造客觀世界，才足以深刻理解國家治理現(xiàn)代化的生成路徑?？茖W(xué)化是國家治理現(xiàn)代化的生成規(guī)定，既要適應(yīng)我國社會(huì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域發(fā)生的深刻轉(zhuǎn)型和變遷，還要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)和治理需求，以此來深化發(fā)展國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。

從社會(huì)結(jié)構(gòu)視角看，改革開放前，中國社會(huì)可以稱為高度一體化的“全能型國家”，政治領(lǐng)域在整個(gè)社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)揮主要作用，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域雖然也在影響著社會(huì)的發(fā)展，但并不是作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的影響因素而存在。一個(gè)相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域意味著國家和社會(huì)的發(fā)展受經(jīng)濟(jì)權(quán)力支配的，遵循經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中特定的邏輯和規(guī)則運(yùn)行。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國，行政指令和計(jì)劃支配著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展，企業(yè)不僅承擔(dān)著生產(chǎn)功能，更多的表現(xiàn)為一種政治行政組織。同時(shí)，人們的思想觀念、社會(huì)關(guān)系、生活家庭等方面都帶有明顯的政治烙印，為政治力量所影響。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷瓦解高度政治化、一體化的社會(huì)形態(tài)，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域逐漸深化發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化、多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再按照指令和計(jì)劃運(yùn)行，政府只需負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和維護(hù)社會(huì)公共秩序。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，國有企業(yè)管理體制得到進(jìn)一步改革，企業(yè)家成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中生產(chǎn)經(jīng)營的主要負(fù)責(zé)人，企業(yè)家的權(quán)力成為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本力量。社會(huì)和文化領(lǐng)域亦是如此。

當(dāng)今中國國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，是在不斷調(diào)整和改革政府與企業(yè)、政府與社會(huì)等關(guān)系中促進(jìn)社會(huì)秩序良好運(yùn)行，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域在分化中相互依賴、相互影響，為國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造全新的社會(huì)結(jié)構(gòu)條件，也給國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)提出新的要求。國家治理科學(xué)化就是要讓國家治理體系能夠適應(yīng)改革開放以來社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的發(fā)展趨勢(shì)和要求，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，既要尊重社會(huì)結(jié)構(gòu)領(lǐng)域分化的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行邏輯，又要發(fā)揮各領(lǐng)域之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)功能。

四、效能化：國家治理現(xiàn)代化的目的維度

國家治理效能化是指國家治理既要有效地達(dá)成既定治理目標(biāo)，又要最大可能地降低治理過程中耗費(fèi)的社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)治理績(jī)效與治理成本之間的最佳平衡。換言之，效能化要求國家治理能力講求有效性與低成本性，以最低成本實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的有效性。

國家職能的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代國家治理過程中的基本要求和特征。隨著全面深化改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)國家職能觀念也隨之發(fā)生了深刻變化，最為顯著的是認(rèn)為現(xiàn)代國家不僅要維護(hù)基本公共秩序，還要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障、公共教育、衛(wèi)生事業(yè)等方面的職能。隨著現(xiàn)代國家政府承擔(dān)起越來越多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)職能，國家在公共領(lǐng)域中的支出比重逐漸上升，在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重也迅速增長(zhǎng)。這引發(fā)人們思考和關(guān)注公共支出的效率和成本問題。隨著政府職能擴(kuò)張，國家治理體系也就變得愈加龐大和復(fù)雜。要維持和運(yùn)行這樣一個(gè)龐大的體系，需耗費(fèi)巨大的社會(huì)資源，國家治理體系中復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理規(guī)模容易導(dǎo)致制度交易成本上升，更為嚴(yán)重的是出現(xiàn)權(quán)力尋租和腐敗問題。這些問題的擴(kuò)張化制約著國家治理效率，造成國家公共資源的浪費(fèi)和內(nèi)部損耗，并影響著國家權(quán)力運(yùn)行的合法性。

從國家治理的有效性層面分析，社會(huì)主義國家和資本主義國家都追求高效性的運(yùn)行方式，都具有政治統(tǒng)治和社會(huì)管理能力。從國家職能范圍分析，由于社會(huì)主義國家和資本主義國家的社會(huì)制度存在本質(zhì)上的區(qū)別，資本主義國家推行自由主義意識(shí)形態(tài)，某種程度上表明這是對(duì)國家權(quán)力的不信任，認(rèn)為國家只有為社會(huì)提供必需的秩序和安全才具有正當(dāng)合理性，實(shí)質(zhì)對(duì)國家職能的擴(kuò)張具有相當(dāng)?shù)闹萍s性。社會(huì)主義國家性質(zhì)決定了國家承擔(dān)著生產(chǎn)力解放和發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕等根本性任務(wù)。

我國社會(huì)主義現(xiàn)代化取得的突破性成就，充分證明了社會(huì)主義國家在實(shí)現(xiàn)國家治理和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)方面的制度優(yōu)越性。但從治理成本分析，在國家治理過程中不可忽視的一些問題是，公共支出規(guī)模較大但公共服務(wù)能力較弱，行政支出占公共支出比重大，各種體制機(jī)制障礙較多，制度交易成本較高。這些問題的存在，決定了國家治理現(xiàn)代化必須將效能化作為其追求的治理目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一治理目標(biāo)，關(guān)鍵是要界定清國家職能的邊界和范圍。由此，有西方學(xué)者認(rèn)為“國家的職能和公共支出應(yīng)該更加適中、更加專注，這樣國家就有可能迎來一個(gè)充滿活力的經(jīng)濟(jì)，社會(huì)福利就會(huì)增長(zhǎng)?！盵4]

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室編.毛澤東年譜1893-1949（修訂版）:中[M].中央文獻(xiàn)出版社,2013:611.

[2]鄧小平文選:第2卷[M].人民出版社,1994:168.

[3]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-29.

[4]（美）維托?坦齊等著.胡家勇譯.20世紀(jì)的公共支出[M].商務(wù)印書館,2000:99.