(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

我國責(zé)任政府的構(gòu)建困境及其路徑選擇

陳奕瑩

(四川大學(xué)四川成都610000)

我國正處于一個社會轉(zhuǎn)型期，政府面臨著一些新的問題和新的挑戰(zhàn)，構(gòu)建責(zé)任政府是應(yīng)對這些新挑戰(zhàn)的必然選擇。本文分析了我國當(dāng)前責(zé)任政府構(gòu)建過程中存在的問題，并從制度建設(shè)方面探討了我國責(zé)任政府的實現(xiàn)途徑。

責(zé)任政府；構(gòu)建困境；實現(xiàn)路徑

當(dāng)今世界時時刻刻都在發(fā)生著深刻的變化，這給世界各國的政府提出了新的挑戰(zhàn)，民主政治和民主行政成為人們討論得越來越多的話題。經(jīng)歷了二十多年改革開放的影響，中國政府正面臨著一個處于高速全球化和市場化的極其復(fù)雜的社會，新的挑戰(zhàn)和新的問題給予了當(dāng)代政府一些新的壓力。從全能政府到有限政府、效率政府、廉潔政府、服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變正是政府對這些新挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)，而構(gòu)建責(zé)任政府，則是政府功能轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，因為只要一個政府真正成為責(zé)任政府，那它也就會是一個有限的、效率的、廉潔的、服務(wù)的、法治的政府。責(zé)任政府是民主行政的必然結(jié)果，它強化了政府與其職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任意識，構(gòu)建現(xiàn)代意義上的責(zé)任政府，是政府對于順應(yīng)時代潮流的積極回應(yīng)，是重建政府合法性的必由之路。

一、責(zé)任政府的內(nèi)涵

責(zé)任政府的內(nèi)涵在不同的學(xué)科視野和不同的層次上有不同的理解。從政治學(xué)上說，責(zé)任政府關(guān)注的是現(xiàn)代民主社會里各種政府體制下的政府的政治責(zé)任的問題，即政府權(quán)力與統(tǒng)治的合法性問題，認為政府權(quán)力來源于公眾的授予，責(zé)任政府強調(diào)政府與公眾之間的一種契約關(guān)系[1]。從法學(xué)上說，責(zé)任政府是指政府對行政負法律上的責(zé)任，強調(diào)的是政府違反憲法或法律時承擔(dān)的否定性后果[2]。從公共行政學(xué)角度來說，政府責(zé)任是指政府組織及其公職人員在整個社會中履行的職能和義務(wù)，即法律和社會所要求的義務(wù)[3]?？傮w來說，責(zé)任政府都是從政府責(zé)任引申出來的概念，它應(yīng)該包含四個要素：責(zé)任主體、責(zé)任受體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任機制[4]。因此，本文對責(zé)任政府的理解是：政府的一切行政行為必須符合和有利于社會公民的意志和利益，在行使職責(zé)過程中積極承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任，并接受來自行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的制度控制以保證責(zé)任的實現(xiàn)。

二、我國責(zé)任政府的構(gòu)建困境

(一)責(zé)任缺位較為嚴重。改革開放以來，我國著力于深化行政管理體制改革，政府職能逐步由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，已初步取得一些成效，但是目前仍然存在許多問題，尤其是政府責(zé)任缺位較為嚴重。政府與市場的分工沒有協(xié)調(diào)好，政府大包大攬，管了許多不該管、管不了也管不好的事情；一些政府部門權(quán)責(zé)脫節(jié)、有權(quán)無責(zé)，有的部門之間職責(zé)沒有分清，辦事相互推諉，工作效率低下；一些政府該管的事情卻沒有管好甚至根本沒管，行政管理體制不夠健全等等。這些都對政府提升自我管理能力，實現(xiàn)全能政府向有限政府職能轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。

(二)行政工作法治化程度不高。我國政府在長期的行政管理體制改革過程中，一直強調(diào)建設(shè)法治政府，依法行政，但是我們不得不看到，目前我國政府行政運作的法治化程度仍然不高。主要表現(xiàn)在：行政立法較為滯后，許多政府部門制定不合理的“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部規(guī)定”等，使得他們的部門違法行為有了變相支撐，披上“合理”“合法”的外衣；行政執(zhí)法中存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，濫用職權(quán)、行政越權(quán)、知法犯法、行政腐敗等行為也是屢禁不止；行政機關(guān)及其公務(wù)員往往聽從行政領(lǐng)導(dǎo)人的指示和命令辦事，或者以一些政策性文件為依據(jù)行使行政職權(quán)，而不是以法律為依據(jù)。

(三)行政問責(zé)機制不夠完善。構(gòu)建責(zé)任政府必須以建立完善的責(zé)任機制為前提，我國的行政問責(zé)機制從初步建立到不斷完善的過程中依然存在著諸多問題。具體表現(xiàn)在六個方面：一是問責(zé)主體不清晰，目前一些個案都是行政機關(guān)的上級官員對下級官員問責(zé)，而人民代表大會作為權(quán)力主體，卻沒有有效發(fā)揮其對行政機關(guān)的監(jiān)督功能，同時公民由于缺乏監(jiān)督途徑，也沒能真正成為問責(zé)主體，這就難以保證官員問責(zé)制問責(zé)的公平公正性和制度化；二是問責(zé)客體不確定，目前的問責(zé)主要是針對政府的正職，而對副職或者地方黨委問責(zé)相對較少，“對誰問責(zé)”成為目前亟待解決的問題；三是問責(zé)依據(jù)不明確，對于“什么事情應(yīng)該問責(zé)”還規(guī)定得不夠明確，目前多是集中在行政違法的責(zé)任追究上，但對于行政效率低下、服務(wù)供給不足等問題尚未作出具體的規(guī)定，間接制約了官員問責(zé)制的功能；四是責(zé)任內(nèi)容劃分不清，對于該追究官員的什么責(zé)任還沒有劃分清楚，目前的責(zé)任追究多注重行政責(zé)任和道德責(zé)任，而法律責(zé)任和政治責(zé)任追究得相對較少，對于直接責(zé)任與間接責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任等都缺乏明確的劃分；五是問責(zé)程序不規(guī)范，現(xiàn)行的問責(zé)機制尚缺乏一套規(guī)范的問責(zé)程序，使得問責(zé)過程中個人的主觀色彩比較濃烈，問責(zé)過程可能出現(xiàn)不公平現(xiàn)象；六是問責(zé)救濟途徑不暢通，官員在被追究了責(zé)任后，沒有法律規(guī)定的救濟途徑可以進行權(quán)利訴求，使得他們的權(quán)利得不到應(yīng)有的保障。

(四)行政監(jiān)督力度有待加強。目前，我國的監(jiān)督途徑很多，包括政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督以及群眾監(jiān)督等等，但是在實踐中，我國的行政監(jiān)督機制還未發(fā)揮出有效的作用。當(dāng)前我國的行政監(jiān)督體制還存在著一些問題：一是多元化的監(jiān)督力量缺乏有力的整合，雖然各方監(jiān)督力量很多，但是沒有相應(yīng)的機制將各方力量整合起來，使得監(jiān)督合力較弱；二是行政監(jiān)督法制化程度不高，關(guān)于行政監(jiān)督的法律法規(guī)還非常缺乏，這會導(dǎo)致行政監(jiān)督缺乏公正性；三是監(jiān)督主體地位不高，權(quán)力機關(guān)和社會組織的監(jiān)督作用還不夠大；四是監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督效能低下，多種監(jiān)督方式?jīng)]有很好的結(jié)合起來，使得監(jiān)督的范圍和力度受到限制；五是對行政監(jiān)督者的制約措施不到位，我國行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力沒有明確的職權(quán)界限，容易造成行政監(jiān)督機關(guān)權(quán)力的濫用；六是當(dāng)前我國的行政監(jiān)督多偏重于事后監(jiān)督，而事前監(jiān)督和事中監(jiān)督相對不夠重視，從而使得監(jiān)督的作用多發(fā)揮在懲罰上，而不是預(yù)防上。

三、構(gòu)建責(zé)任政府的實現(xiàn)路徑

(一)加快政府職能轉(zhuǎn)變。構(gòu)建責(zé)任政府，必須要加快從全能型政府向有限政府的職能轉(zhuǎn)變。政府的責(zé)任必須是有限的，政府只能全力管好自己該管的事情，不該管的事情和管不了的事情應(yīng)該放權(quán)，交由市場和社會公眾去管理，政府一味地追求大包大攬只會得到什么都要管卻什么都管不好的結(jié)果。職能的轉(zhuǎn)變強調(diào)兩點：一是要強化政府的社會管理職能，具體表現(xiàn)在要加強社會公共政策的研究，完善實施機制，化解社會矛盾，完善社會保障體系；加強社會治理，預(yù)防打擊違法犯罪現(xiàn)象，維護公共安全，維護公民的合法利益；提高政府化解公共危機的能力，維護公共秩序和社會穩(wěn)定。二是要強化政府的公共服務(wù)職能，具體表現(xiàn)在加大政府對公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資，大力發(fā)展醫(yī)療、教育、文化、科技、體育、衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等公共事業(yè)，不斷完善公共服務(wù)機制，提高公共服務(wù)效率等。

(二)加強行政法治化建設(shè)。構(gòu)建責(zé)任政府，必須要加強政府的法治化建設(shè)，推進依法行政。將政府的行政工作納入法治化的軌道，要求國家行政機關(guān)及其公務(wù)員必須依照憲法和法律所賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律許可的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定的程序管理國家行政事務(wù)和社會公共事務(wù)，并采取相應(yīng)的措施預(yù)防行政違法行為的發(fā)生，對行政違法行為進行合法的懲處。完善我國政府的行政法制建設(shè)，具體來說需要做到以下幾點：一是加強行政立法，填補眾多領(lǐng)域的法律空白，使得政府行政職權(quán)和行政行為有法律依據(jù)，對政府的責(zé)任與權(quán)力作出明確的規(guī)定，并對行政違法和失職行為的后果及應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任進行細化；二是立法過程中要廣泛征求社會公眾的意見，充分發(fā)揚民主精神，通過民主決策進行行政立法；三是加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，要求行政人員在執(zhí)法過程中必須堅持責(zé)權(quán)統(tǒng)一、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t，對于濫用職權(quán)、知法犯法、行政違法行為要追究相關(guān)人員的法律責(zé)任；四是要培養(yǎng)公務(wù)員的責(zé)任意識，增強公務(wù)員的法律素質(zhì)，在公務(wù)員群體中普及法律知識，同時加強社會公眾的法律意識，在全社會樹立起法律面前人人平等和法律至上的現(xiàn)代法治理念。通過不斷的政府及公眾的共同努力，法治政府建設(shè)才能一點點取得成效，不斷完善我國行政法治體系。

(三)完善行政問責(zé)制。問責(zé)機制的推廣對于我國責(zé)任政府的構(gòu)建具有重要意義，要完善行政問責(zé)制，需要做到以下幾點：一是明確問責(zé)的主體，憲法規(guī)定其他國家機關(guān)受到人民代表大會的監(jiān)督，對其負責(zé)，所以人民代表大會是官員問責(zé)的主體，同時，社會公眾也應(yīng)該是問責(zé)的主體，這是暢通民意、提高民眾對政府官員問責(zé)參與性的前提。二是明確責(zé)任主體，即問責(zé)的對象，責(zé)任主體應(yīng)該包括中央和地方各級政府、各級政府的所屬部門及行政工作人員，他們對社會公眾負責(zé)，是問責(zé)的對象。三是要遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，保證政府官員有一定的權(quán)力，滿足有責(zé)必有權(quán)的要求，使其能夠真正的承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。四是要明確問責(zé)制的范圍和內(nèi)容，使得官員能夠合理行使權(quán)力，對公眾負責(zé)，既做到有責(zé)必究，又可避免盲目擴大責(zé)任范圍，阻礙問責(zé)的進行。五是要完善問責(zé)的程序，包括責(zé)任的認定程序、問責(zé)的啟動程序、問責(zé)的回應(yīng)程序和問責(zé)的救濟程序等，使得整個問責(zé)的過程有法可依，確保問責(zé)過程的公平公正性，使官員的責(zé)任意識通過責(zé)任追究制度的具體實踐得到加強。

(四)完善行政監(jiān)督機制。我國責(zé)任政府的監(jiān)督機制包括民主監(jiān)督機制、法律監(jiān)督機制和政德監(jiān)督機制。完善我國的行政監(jiān)督機制，可以從以下幾點入手：一是完善行政監(jiān)督的法規(guī)制度建設(shè)，頒布《行政監(jiān)督法》，從立法的層面上對行政監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容、程序等作出詳盡的規(guī)定，制定一系列專門監(jiān)督的法律，如追究法、罷免法、個案監(jiān)督條例等等，將監(jiān)督具體化、增強監(jiān)督的可操作性。二是完善行政監(jiān)督體制，將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合。一方面要強化內(nèi)部監(jiān)督，完善政府內(nèi)部的監(jiān)督機制，保持行政監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，同時要加強行政程序的立法，從而提高行政機關(guān)的負責(zé)程度，從源頭上控制行政權(quán)力的行駛；另一方面要加強外部監(jiān)督，重視人民代表大會對政府的監(jiān)督作用，提高其監(jiān)督的地位，可以在人大機關(guān)設(shè)立專門的監(jiān)督委員會實施對政府的監(jiān)督，同時強化黨政監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、群眾參與監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。三是要增加政府行政行為的透明度，完善政務(wù)公開制度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時引入新聞曝光案件追查制度，充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。四是要強化道德責(zé)任，在公務(wù)員隊伍中強化責(zé)任意識，普及問責(zé)制度，從源頭上對公務(wù)員的行政工作進行監(jiān)督。

[1]王成棟.政府責(zé)任論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：70-80.

[2]張曉泉.政府責(zé)任與責(zé)任政府若干問題研究述評[J].許昌學(xué)院學(xué)報.2003(6).

[3]張成福.責(zé)任政府論[J].中國人民大學(xué)學(xué)報.2000(2).

[4]蔣勁松.責(zé)任政府新論[M].北京：中國社會科學(xué)文獻出版社，2005：33.

陳奕瑩(1992-)，女，漢族，重慶人，碩士研究生，四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，研究方向公共政策與社會治理。