朱最新

法律多元與府際合作治理雙重視角下的自治規(guī)范研究
——兼論自治規(guī)范與國家法的關(guān)系

朱最新*

在府際合作治理中，自治規(guī)范的社會調(diào)控作用日益凸顯。從法律多元視角看，自治規(guī)范不僅具有法的功能，也具有法的客觀屬性，屬于法的范疇。自治規(guī)范既調(diào)整傳統(tǒng)自治領(lǐng)域，也調(diào)整合作治理的廣泛領(lǐng)域，但其調(diào)整范圍應遵循法律保留原則、公序良俗原則，不得違反憲法、法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，以及遵循其罰則設(shè)定的相關(guān)限制。在效力位階方面，自治規(guī)范低于憲法、法律、行政法規(guī)。自治規(guī)范與地方性法規(guī)、規(guī)章對各自管理事務(wù)具有同等效力。但在合作治理領(lǐng)域，后者具有優(yōu)先性，自治規(guī)范要服從地方性法規(guī)、規(guī)章。由于自治既是人的自治，更是領(lǐng)域（區(qū)域）自治。自治規(guī)范對自治范圍內(nèi)的事項具有普遍的法律效力，只要屬于法定自治范圍內(nèi)的事項，自治規(guī)范對此領(lǐng)域（區(qū)域）的所有人都具有約束力。自治規(guī)范與國家法具有復雜的辯證關(guān)系：在自治領(lǐng)域，國家法為自治規(guī)范提供法律基礎(chǔ)，引導、監(jiān)督自治規(guī)范，并與自治規(guī)范相互尊重、長期共存。在合作治理領(lǐng)域，國家法主導著自治規(guī)范，自治規(guī)范必須服從、服務(wù)于國家法；同時，自治規(guī)范補充國家法，并在一定條件下成為國家法的重要淵源。兩者緊密聯(lián)系、良性互動、交相輝映。

法律多元府際合作治理自治規(guī)范國家法法源效力

一、問題的提出

在全面推進依法治國的歷史進程中，國家法是整個社會主義法律規(guī)范體系的核心。國家法對自治規(guī)范具有指導、引領(lǐng)、規(guī)范之作用。但自治規(guī)范的存在與發(fā)展并不完全依賴于國家法，其自身具有較強的自治性和獨立性。正如奧斯特羅姆所言，一定條件下無需依靠國家等外部權(quán)威，集體成員完全能夠以重復性自主博弈的方式通過自發(fā)的民間自治，確立并有效維系一套合理解決公共資源治理的規(guī)則體系。①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第51-60頁。參見宋功德、羅豪才：《認真對待軟法》，載《中國法學》2006年第2期；姜明安：《軟法興起與軟法之治》，載《中國法學》2006年第2期。自治規(guī)范并不因為國家法對其存在不同意見，甚至否定態(tài)度而失去現(xiàn)實約束力，相反其依然在現(xiàn)實中發(fā)揮著其應有的作用。于是下列問題一直縈繞在筆者腦海中：自治規(guī)范是不是法？自治規(guī)范調(diào)整邊界在哪？自治規(guī)范的效力怎樣？自治規(guī)范與國家法的關(guān)系如何？等等。目前學界對自治規(guī)范研究主要是從國家法角度和立場來加以解讀，強調(diào)自治規(guī)范對國家法的服從。然而，在府際合作治理②府際合作治理，是指一種建立在尊重、協(xié)調(diào)、合作、共贏基礎(chǔ)上，強調(diào)問題解決、目標導向與管理創(chuàng)新，政府主導的多元化制度性合作治理。參見朱最新：《區(qū)域合作視野下府際合作治理的法理界說》，載《學術(shù)研究》2012年第9期。實踐中，自治規(guī)范是多元的，其作用也是多樣的，僅從國家法視角單向?qū)徱曌灾我?guī)范是難以解決和回答府際合作治理的諸多問題的。我們必須從這種國家法單向思維定式中跳出來，從實踐需要出發(fā)，站在法律多元視角去探討才有可能找到自治規(guī)范問題的合格答案。

二、自治規(guī)范的法源屬性

自治規(guī)范，也稱自治規(guī)則，③參見薛剛凌、王文英：《社會自治規(guī)則探討———兼論社會自治規(guī)則與國家法律的關(guān)系》，載《行政法學研究》2006年第1期；吳歡：《安身立命：傳統(tǒng)中國國憲的形態(tài)與運行：憲法學視角的闡釋》，中國政法大學出版社2013年版，第270頁。是指社會自治組織④社會自治組織，是指一定范圍的社會成員自主自愿組成，實行自治自律，為維護和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社會公共利益，對其成員提供一定的公共管理和公共服務(wù)，不以營利、政治及宗教為目的的社會組織，包括職業(yè)自治組織、行業(yè)自治組織、學術(shù)自治組織、基層群眾自治組織、綜合自治組織等。參見劉杰：《社會自治組織概念探析》，載《憲政與行政法治評論》2007年第3卷。行使社會公權(quán)力制定或認可的，調(diào)整自治事項的規(guī)范的總和。府際合作治理是多元化制度治理，包括國家治理、社會治理及其融合。國家治理的制度依據(jù)主要是國家法。社會治理雖然也要依據(jù)國家法，但自治規(guī)范是社會治理極其重要的制度依據(jù)。梁治平先生指出：“事實上，國家法在任何社會里都不是唯一的和全部的法律，無論其作用多么重要，它們只能是整個法律秩序的一部分，在國家法之外，還有各種各樣其他類型的法律。它們不但填補了國家法遺留的空隙，甚至構(gòu)成國家法的基礎(chǔ)?！雹萘褐纹剑骸肚宕鷳T法：社會與家》，中國政法大學出版社1996年版，第28-29頁。作為社會治理的基礎(chǔ)性規(guī)范，自治規(guī)范是不是“整個法律秩序的一部分”，是否屬于法的范疇？在學界有不同認識。有的將社會自治規(guī)范定位為“社會法”⑥方潔：《社團罰則的設(shè)定與邊界》，載《法學》2005年第1期?！霸谏鐣醒苌模瑸樯鐣邮艿囊?guī)則”，⑦蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社1996年版，第45頁。認為自治規(guī)范是典型的“內(nèi)在制度”，即“群體內(nèi)隨經(jīng)驗而演化的規(guī)則”。社團自治是社會法的重要組成。其自身邏輯就是自我組織和管理。但并沒有對自治規(guī)范是不是法做出法理論證。⑧參見前引⑥，方潔文。有的將自治規(guī)范界定為“民間法”，認為自治規(guī)范是民間法的一種典型表現(xiàn)形式。只是和其他類型的民間法不同，自治規(guī)范強調(diào)在人們自愿基礎(chǔ)上，通過博弈——合作而形成的一種自生規(guī)則和自發(fā)秩序，而且這種自生性規(guī)則和自發(fā)性秩序的保障并不依靠權(quán)威強制，即通過集體行動而獲得的一種權(quán)威無涉型的規(guī)則秩序。但對自治規(guī)范的法的屬性也沒有進行直接的論證。⑨錢錦宇等：《集體行動與民間集體自治規(guī)則——諾貝爾經(jīng)濟學得主奧斯特羅姆理論對民間法研究的可能貢獻》，載《民間法》2010年第1輯。有的認為，自治規(guī)范中基于法律具體授權(quán)制定的自治規(guī)范（即授權(quán)性規(guī)則），是法律的延伸，具有法的屬性；而在自治權(quán)限范圍內(nèi)制定的自治規(guī)范（即自治性規(guī)則）則接近公法契約，不屬于法的范疇。⑩參見前引③，薛剛凌、王文英文。有的認為，自治規(guī)范屬于軟法范疇，是法律效力結(jié)構(gòu)并不完整但不需國家強制力保障就能發(fā)生社會實效的法律規(guī)范。①軟法論者從公共治理角度闡明了社團自治規(guī)范的公共性，但以描述社會管理控制狀態(tài)的公共治理理論為基礎(chǔ)的自治規(guī)范軟法論仍然可能產(chǎn)生突出公共性而掩蓋自治性、強調(diào)合作性而忽視沖突性等問題。②劉孝光：《社團自治規(guī)范的法源屬性研究》，吉林大學2013年法律碩士論文集，第17-18頁。有的認為，自治規(guī)范歸屬“團體法”這一私法范疇，是社會成員結(jié)成團體（私人團體）所遵循的特別私法。作為自治規(guī)范的團體法，主要調(diào)整團體內(nèi)部關(guān)系，在團體內(nèi)部發(fā)生效力。③參見葉林：《私法權(quán)利的轉(zhuǎn)型——一個團體法視角》，載《法學家》2010年第4期；[英]丹寧勛爵：《法律的訓誡》，劉庸安等譯，法律出版社1999年版，第165頁。團體法論的不足在于強調(diào)私人性，忽視公共性，可能導致法律救濟制度安排的缺位或紊亂。④參見前引②，劉孝光文，第18頁。這些理論，都存在合理性，但并沒有從根本上解決自治規(guī)范是不是法的問題。

我們認為，要解決自治規(guī)范是不是法的問題，首先必須解決什么是法。然而，無數(shù)人曾嘗試給‘法’下定義，但沒有一種定義令人滿意，也沒有任何一種獲得普遍承認”。⑤[英]戴維·沃克主編：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發(fā)展所組織編譯，光明日報出版社1988年版，第517頁。為此，劉星教授精辟地指出：“在回答‘法律是什么’這一問題時，似乎應該首先回答‘我們的姿態(tài)是什么’”。⑥劉星：《法律是什么》，中國政法大學出版社1998年版，第304頁。法律是一種制度實踐，而制度存在總是同人們對這個制度的預期有關(guān)。因此，“法律是什么”取決于人們認為法律是什么，取決于人們對法律恰當功能與價值目標的定位。人們的制度預期與社會行動最終決定了法律“實際上”是什么。另一方面，法律又是一種客觀社會現(xiàn)象。就像政治活動、宗教活動、經(jīng)濟活動是一類客觀社會現(xiàn)象一樣。它也體現(xiàn)出一定的規(guī)律性，呈現(xiàn)出不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀屬性。⑦陳林林、夏立安主編：《法理學導論》，清華大學出版社2014年版，第21頁。從法的功能與價值目標定位來看，不同的學者有著不同的看法。柏拉圖認為，法是用來維護正義的手段；龐德認為，法是一種實現(xiàn)社會控制的社會工程；耶林認為，法是人們利益沖突所產(chǎn)生的國內(nèi)現(xiàn)行強制規(guī)范的總和；富勒認為，法是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)。馬克思主義認為，法具有階級統(tǒng)治的功能。無論人們?nèi)绾谓缍ǚǖ墓δ芘c價值目標，但都不否認，法作為一種行為規(guī)則，其最基本功能是為人們的行為提供了可為、非為、應為等模式，發(fā)揮其指引、評價、預測、教育和強制作用，從而節(jié)約社會成本。自治規(guī)范作為“在社會中衍生的，為社會所接受的規(guī)則”，⑧參見前引⑦，蘇力書，第45頁。其對社會自治組織成員發(fā)揮著指引、評價、預測、教育作用。同時，自治規(guī)范作為民間自發(fā)秩序效力取決于內(nèi)化于民心的社會化程度，產(chǎn)生實效的動力來自完全社會化的大眾精神強制；自治規(guī)范并非由國家強制力保障實施，而是由特定團體成員認可和執(zhí)行的，具有較強心理強制力。⑨轉(zhuǎn)引自于語和主編：《民間法》，復旦大學出版社2008年版，第3頁。而且由于自治規(guī)范是“群體內(nèi)隨經(jīng)驗而演化的規(guī)則”，發(fā)揮著法之指引、評價、預測、教育和強制作用，從而節(jié)約社會成本。另一方面，從法的客觀屬性來看，法之規(guī)范性、普遍性、權(quán)義利導性、公開性、強制性作為法的客觀屬性是現(xiàn)代社會的共識。從府際合作治理實踐來看，自治規(guī)范具備法的這些客觀屬性：（1）規(guī)范性。法的規(guī)范性體現(xiàn)在法的構(gòu)成要素中以規(guī)范或規(guī)則為主，規(guī)范有獨特嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)。⑩李清偉主編：《法理學》，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第35頁。實踐中，無論村規(guī)民約，還是行業(yè)章程、大學章程等大多是以規(guī)范或規(guī)則構(gòu)成的。（2）普遍性。法的普遍性，又稱法的概括性、抽象性或一般性。實踐中，自治規(guī)范具有普遍性：第一，自治規(guī)范的調(diào)整對象是社會自治組織內(nèi)一般的、抽象的人和事，而不是具體的、特定的人和事；第二，自治規(guī)范在其適用范圍內(nèi)可反復適用；第三，自治規(guī)范對調(diào)整對象一視同仁，同樣情況同樣適用，一般沒有例外。（3）權(quán)義利導性。權(quán)義利導性，是指法主要以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容分配利益、調(diào)整社會關(guān)系的。自治規(guī)范一般包括組織規(guī)范、行為規(guī)范、懲罰規(guī)范以及爭端解決規(guī)范等。而無論那種規(guī)范基本上是以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的，如中國證券業(yè)協(xié)會《中國證券業(yè)協(xié)會會員管理辦法（2011）》等。當然，由于各種因素影響，現(xiàn)實中確實存在一些自治規(guī)范只有義務(wù)，沒有權(quán)利的情況。但這是一種特例。這種特例，國家法也曾存在過。我們不能因為國家法存在這種特例而否定國家法的權(quán)義利導性，同樣我們也不能因此而否認自治規(guī)范的權(quán)義利導性。（4）公開性?！肮_性是法得以成立的條件，也是法實現(xiàn)的基礎(chǔ)。沒有公開性就沒有法律的正義可言。”“凡是未經(jīng)公布的‘內(nèi)部規(guī)定’或替代公開化的法律的秘密文本都不能擔當法的使命?！雹俎D(zhuǎn)引自李道軍：《法學導論》，山東大學出版社2004年版，第42頁。在府際合作治理中，自治規(guī)范一般是通過社會自治組織合意形成的，會以公眾一般都所知悉的途徑和方式公諸于眾。如，各地村規(guī)民約都會在村務(wù)公開欄公布，行業(yè)協(xié)會、利益團體、高校的章程，一般都會在其官網(wǎng)上公布等。（5）強制性。法是“理”和“力”的結(jié)合。法以“理”作為其內(nèi)容和根據(jù)，使法獲得社會成員的自覺遵守，為法的實施提供了最佳方式。法以“力”作為其形式依據(jù)和外在保障，當法未能以主體“自律”方式實現(xiàn)時，體現(xiàn)公權(quán)力和強制力的“他律”方式就會起作用。②張文顯：《法哲學范疇研究（修訂版）》，中國政法大學出版社2001年版，第47-48頁。自治規(guī)范是以社會自治組織成員信仰和尊崇所形成的社會價值取向、“大眾精神強制”“心理強制”來使自治規(guī)范獲得其成員的自覺遵守。當自治規(guī)范未能得到其成員的自覺遵守時，體現(xiàn)社會公權(quán)力和強制力的“他律”方式就會起作用。府際合作治理實踐中，自治規(guī)范常常設(shè)有懲罰性條款。當社會自治組織成員違反懲罰性條款時，由社會自治組織負責強制執(zhí)行；若自治規(guī)范的執(zhí)行遭遇抵抗，則可以向法院申請執(zhí)行，如足協(xié)對足球俱樂部的處罰。向法院申請執(zhí)行，并不意味著自治規(guī)范不具有強制性。正如現(xiàn)代法治社會中，行政機關(guān)在執(zhí)行國家法遭遇抵抗時，也常向法院申請執(zhí)行。我們并不因此認為國家法不具有強制性。自治規(guī)范不僅具有“精神強制”“心理強制”等內(nèi)在強制，還具有社會自治組織自我執(zhí)行的社會強制以及司法的最后保障。另外，在西方國家——社會二元結(jié)構(gòu)體系中，自治規(guī)范更是被認為是法的正式淵源。如美國法理學家博登海默認為，正式淵源是可以從明確權(quán)威的文本形式找到法律的淵源，包括憲法和法規(guī)、行政命令、自主或半自主社會組織的章程和規(guī)章。③[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第429頁。德國法學家魏徳士也認為，作為公法上組織主體自治的體現(xiàn)，公法組織制定的章程也屬于法律淵源。④[德]魏徳士：《法理學》，丁曉春等譯，法律出版社2005年版，第102頁。可見，無論是根據(jù)自治規(guī)范的功能與價值目標定位及其客觀屬性，還是域外經(jīng)驗，從法律多元視角觀察，自治規(guī)范屬于法的范疇。

三、自治規(guī)范的調(diào)整邊界

法的調(diào)整對象不是無限的，自治規(guī)范調(diào)整范圍也應當是有邊界的。薛剛凌教授認為，自治規(guī)范的調(diào)整范圍主要是基層社區(qū)管理、行業(yè)或職業(yè)管理、高校管理和利益團體管理，即自治規(guī)范調(diào)整對象主要集中在三類事務(wù)：第一類是專業(yè)類事務(wù)，如從業(yè)人員的交流、學術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)規(guī)程等；第二類是行業(yè)類事務(wù)，如行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、競爭規(guī)則、行業(yè)標準等；第三類是利益類的事項，如社區(qū)管理、利益團體的自治等。⑤參見前引③，薛剛凌、王文英文。這是自治規(guī)范的傳統(tǒng)調(diào)整領(lǐng)域，基本符合國家——社會二元結(jié)構(gòu)的西方社會現(xiàn)狀。然而，在府際合作治理中，社會自治組織不僅是其自治領(lǐng)域治理主體，也是與政府合作治理的主體。其中，自治規(guī)范往往成為府際合作治理成功的重要法律保障。如深圳市龍崗區(qū)由于歷史原因違法搶建問題比較嚴重，單純依靠政府查處，相關(guān)工作很難取得預期效果。龍崗區(qū)區(qū)委區(qū)政府積極引導村委會將違法搶建問題列入村股份公司章程，與分紅掛鉤，取得了良好治理效果。⑥王劍鋒：《村民違建可取消分紅》，載《深圳特區(qū)報》2010年5月20日。因此，政府與社會自治組織合作治理的廣泛領(lǐng)域，也可以納入到自治規(guī)范的調(diào)整范疇。

當然，政府與社會自治組織合作治理的廣泛領(lǐng)域納入自治規(guī)范調(diào)整范圍，并不意味著自治規(guī)范調(diào)整范圍沒有任何限制。一般而言，自治規(guī)范應當受到以下限制：（1）遵循法律保留原則。法律保留原則要求限制權(quán)利的方式或內(nèi)容須以法律明確授權(quán)為前提。法律保留原則可成為限制公權(quán)力肆意干預私權(quán)利的利器，其要求只有法律明確規(guī)定才能對私權(quán)利進行限制，因而權(quán)利限制應當成為權(quán)利現(xiàn)象中的例外，而不是“有權(quán)利就必有限制”。⑦周占生：《權(quán)利的限制與抗辯》，民族出版社2015年版，第143頁。作為社會公權(quán)力，自治權(quán)遵循法律保留原則是其應有之義。根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，國家主權(quán)的事項；各級人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等法律保留事項，自治規(guī)范都不能去調(diào)整。（2）不得違反憲法、法律、行政法規(guī)的原則和禁止性規(guī)定。人類歷史表明，一個社會如果沒有一個凌駕于社會之上的公權(quán)力，社會秩序?qū)o法得到保障，每個人必將生活在失序和動蕩之中，并最終失去權(quán)利和自由。⑧朱最新等主編：《憲法學》，中國人民大學出版社2014年版，第6頁。人民根據(jù)合意以憲法和法律的形式明確公民基本權(quán)利，向國家機關(guān)和社會組織授予權(quán)力。憲法、法律既是行政立法、地方立法的法律依據(jù)，也是自治規(guī)范的立法依據(jù)。作為單一制國家，行政法規(guī)具有極高的權(quán)威性和效力的廣泛性，在一定程度上代表著人民分配正義。因此，行政法規(guī)也是自治規(guī)范的立法依據(jù)。自治規(guī)范違反憲法、法律、行政法規(guī)的原則和禁止性規(guī)定，就是僭越憲法、法律、行政法規(guī)，重新分配正義。這不僅違憲、違法，而且違反人民合意，其結(jié)果必然導致自治規(guī)范的無效。如，在四川省郫縣紅光鎮(zhèn)八圣村一社村民葉曉輝狀告村集體剝奪其土地補償款受益權(quán)案件中，法院認為，村規(guī)民約關(guān)于女方結(jié)婚時戶口要遷到男方家落戶的規(guī)定，限制了婦女落戶選擇權(quán)，有違憲法“法律面前人人平等”的法律原則，也違反了《婦女權(quán)益保障法》等法律的具體規(guī)定，因而無效。⑨王鑫：《外嫁女狀告村民組訂村規(guī)豈能觸法律》，http：//news.sina.com.cn/s/2005-10-26/05517265616s.shtml。2016年10月18日訪問。（3）遵循公序良俗原則。公序良俗以法律制度本身內(nèi)在的道德倫理價值和法律基本原則為基礎(chǔ)，內(nèi)含整個法秩序的基礎(chǔ)原則和價值體系，尤其是憲法上的基本人權(quán)規(guī)定，理應成為自治規(guī)范遵循的基本準則。由于自治規(guī)范是社會自治組織成員在自愿基礎(chǔ)上通過利益博弈而形成的，其內(nèi)容難免會偏向于保護本行業(yè)利益或成員利益，而忽視甚至有意地限制其他主體利益和公眾利益，對此，“應通過一定的程序加以克服。其主要途徑是通過司法審查對自治規(guī)范作公序良俗的消極控制”。⑩蘇永欽：《私法自治中的經(jīng)濟理性》，中國人民大學出版社2004年版，第14頁?；诖?，自治規(guī)范作為法，不應當將有違善良風俗的內(nèi)容納入其調(diào)整范圍。（4）罰則設(shè)定的限制。“社團作為一個社會群體，必須有能力對成員之違反群體要求的行為作出反應?！ㄕf也認為，章程通常應當對社團處罰措施作出規(guī)定?！雹賉德]迪特爾·梅迪庫斯：《德國民法總論》，邵建東譯，法律出版社2000年版，第238頁。“如果任何行動者不服從規(guī)范，必須對其施行懲罰，只有這樣，規(guī)范方能行之有效?！雹赱美]詹姆斯·S·科爾曼：《社會理論的基礎(chǔ)理論》，鄧方譯，中國社會科學文獻出版社1999年版，第314頁。自治規(guī)范要有效能，必須對違反自治規(guī)范要求的行為作出反應，存在相應的懲罰措施。但處罰措施的設(shè)定必須遵循法律保留原則、公序良俗原則，不得違反憲法、法律、行政法規(guī)的原則和禁止性規(guī)定。同時，處罰措施的設(shè)定還必須注意：第一，由于自治規(guī)范制定權(quán)來源于成員的自愿讓渡。因此，只有能夠讓渡的權(quán)利才可以成為處罰的對象，不能讓渡的權(quán)利，則不能成為處罰的對象。如人身自由權(quán)、生命健康權(quán)是公民基本權(quán)利，是不能讓渡的，自治規(guī)范不能在此方面設(shè)定處罰。第二，自治規(guī)范罰則的設(shè)定必須考慮到罰則的有效性。罰則的有效性對社會自治組織是相當關(guān)鍵的，但不應該讓社會自治組織的執(zhí)行機構(gòu)具備類同于國家機器的暴力為后盾。因為自治規(guī)范的意義本來就在于能獲得最大程度的自覺遵守。自治規(guī)范罰則除了要求制度本身要清晰之外，就是要把握懲罰的度，既不能過于苛刻、不合法不合理；又不能綿弱無力，使機會主義滋生并對責任缺乏預見。③參見前引⑥，方潔文。第三，自治規(guī)范與國家法是兩個不同的規(guī)范體系，“一事不再罰”等并不適用。正如國家對奧運冠軍等予以獎勵的同時，社會自治組織亦可對此予以重獎一樣，對于某些違法行為，國家予以行政處罰同時，社會自治組織也可以依據(jù)自治規(guī)范予以處罰。

四、自治規(guī)范的效力問題

自治規(guī)范屬于法的范疇，自然具有法的效力。所謂法的效力，是指法對法主體行為的約束力或強制力，包括法的效力等級（即法的效力位階）和法的效力范圍兩個方面。

（一）自治規(guī)范的效力等級

法的效力等級，是指在一國法律體系中，各規(guī)范性法律文件因其制定主體以及所行使的立法權(quán)性質(zhì)等不同而形成的效力上的等級差別現(xiàn)象。④徐向華主編：《立法學教程》，上海交通大學出版社2011年版，第240頁。不同自治規(guī)范具有同等效力，在各自適用領(lǐng)域、范圍內(nèi)施行。因此，自治規(guī)范的效力等級主要是作為法源的自治規(guī)范與國家法在法律適用中的效力次序。

在西方，不少國家確立了自治規(guī)范的效力。在英國，法院通過司法判例確認“在社團事務(wù)的范圍內(nèi)，原則上社團自治規(guī)范具有自治效力，但若自治規(guī)范的規(guī)定侵犯社團成員憲法基本權(quán)利（如勞動權(quán)）法院就有權(quán)通過禁止令禁止自治組織實行這項規(guī)范?！雹輀英]丹寧勛爵：《法律的訓誡》，劉庸安等譯，法律出版社1999年版，第182-184頁。即在自治事務(wù)范圍內(nèi)自治規(guī)范與行政機關(guān)委任立法具有類似的法律效力。在法國，同業(yè)公會制定的自治規(guī)則受到政府監(jiān)督，有的要得到政府的批準才能生效，有的則只要上交有關(guān)政府部門備案，未遭到反對即生效。⑥王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第527頁。在德國，自治規(guī)范不僅具有法律效力，而且具有較高效力。德國現(xiàn)代行政法學的奠基人奧托·邁耶將自治章程列為第三個行政法淵源?！熬哂蟹ㄒ?guī)作用力的社團章程——只是在一定程度上起作用。”⑦[德]奧托·邁耶：《德國行政法》》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002年版，第89頁。此后德國行業(yè)組織的自治規(guī)章作為行政法的淵源之一，直接具法定強制性?！翱梢哉J為行政法的法律淵源有憲法、議會正式法律、行政法令、自治規(guī)章和行政規(guī)章、習慣法、行政法的一般原則、歐洲聯(lián)盟法和國際法等。”⑧于安編著：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第19頁。德國法學理論根據(jù)《基本法》第20條、70條、93條、100條的規(guī)定，依司法適用效力先后，將德國法律位階做出如下排序：歐共體法——聯(lián)邦憲法——聯(lián)邦行政法規(guī)和聯(lián)邦自治組織章程——州憲法——包含強行法的州法律——州行政法規(guī)和州的自治組織章程——習慣法。⑨參見前引④，[德]魏徳士書，第119頁。

在我國，傳統(tǒng)法學理論只在國家法范疇內(nèi)討論法的效力等級問題，認為法的效力等級是由立法體制決定的，不同國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件在法律淵源體系中所處的效力位置和等級。⑩朱力宇、張曙光主編：《立法學》（第二版），中國人民大學出版社2006年版，第146頁?！读⒎ǚǎ?015）》也只是規(guī)定了國家法之間的效力等級及其適用規(guī)則。根據(jù)傳統(tǒng)法學理論，自治規(guī)范不屬于法，其效力往往低于各級國家機關(guān)制定的其他規(guī)范性文件，從而使社會自治組織自治空間被各級國家機關(guān)以各種行政命令等形式壓縮，影響社會自治組織積極作用的發(fā)揮，影響著府際合作治理的實效。自治規(guī)范也是法，也具有法的效力。為推進府際合作治理的良性運轉(zhuǎn)，明確自治規(guī)范在整個法律體系中的效力位階是非常必要的。在一國法律體系中，憲法具有最高法律效力，其他法律，包括自治規(guī)范的效力都來自憲法。因此，自治規(guī)范不得與憲法相抵觸。在自治規(guī)范與法律、行政法規(guī)的關(guān)系上，自治規(guī)范的效力應位于法律、行政法規(guī)之下，原因在于法律是由最高國家權(quán)力機關(guān)依據(jù)系統(tǒng)化的立法程序制定，行政法規(guī)是由最高國家行政機關(guān)依照法律制定的。最高國家權(quán)力機關(guān)和最高國家行政機關(guān)代表著全體國民的公共意志，具有崇高的權(quán)威性，從而使法律行政法規(guī)具有高度的公信力和約束力。我國是單一制國家。法律、行政法規(guī)是國家分配權(quán)力（權(quán)利）職責（義務(wù)）的最基本方式，是整個法律秩序穩(wěn)定的基石。許多自治規(guī)范的制定是基于法律行政法規(guī)授權(quán)而產(chǎn)生的。自治規(guī)范在與地方性法規(guī)、規(guī)章的關(guān)系上呈現(xiàn)多元性，在自治領(lǐng)域，自治規(guī)范、地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力來源都是憲法、法律或行政法規(guī)，不存在相互的隸屬關(guān)系。在憲法、法律或行政法規(guī)之下，兩者對各自管理的事務(wù)具有同等的效力。在合作治理領(lǐng)域，由于府際合作治理是政府主導的多元合作治理，合作治理的領(lǐng)域一般都不是憲法、法律或行政法規(guī)授權(quán)的自治領(lǐng)域，而是屬于政府治理的范疇。因此，地方性法規(guī)、規(guī)章的效力具有優(yōu)先性，自治規(guī)范要服從地方性法規(guī)、規(guī)章。另外，由于基層群眾自治是一種區(qū)域自治，是在地方政府領(lǐng)導下的區(qū)域自治。因此，其制定的自治規(guī)范，無論是在自治領(lǐng)域，還是在合作治理領(lǐng)域，其效力都應當?shù)陀诘胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章。

（二）自治規(guī)范的效力范圍

法的效力范圍，是指法的作用力所輻射的領(lǐng)域和維度，即法對于何種人、在何種空間范圍、時間范圍內(nèi)有效，從而可以發(fā)揮法的約束力和強制性，一般包括法的對象效力范圍、法的空間效力范圍和法的時間效力范圍。①王啟富主編：《法理學》（第2版），中國政法大學出版社2013年版，第83頁。作為法，自治規(guī)范的空間效力范圍和時間效力范圍，人們并沒有多大爭議。自治規(guī)范對社會自治組織成員具有法律效力，也是沒有爭議的。因為“行業(yè)協(xié)會自治規(guī)則是行業(yè)協(xié)會成員在自愿的基礎(chǔ)上，通過民主程序，由成員協(xié)商一致而達成的。它是行業(yè)協(xié)會成員自愿向協(xié)會讓渡部分權(quán)利，表示愿意接受自治規(guī)則約束的結(jié)果，因此成員服從自治規(guī)則就等于服從他自己，行業(yè)協(xié)會自治規(guī)則實施的理想渠道是自愿、非強制的自治?！雹诶柢姡骸痘诜ㄖ蔚淖灾巍袠I(yè)自治規(guī)范的實證研究》，載《法商研究》2006年第4期。但人們普遍認為，自治規(guī)范對社會自治組織成員之外的人不具有法律效力。因為自治的基礎(chǔ)在于成員權(quán)利的讓渡，如果承認自治規(guī)范的外部性，即對非成員也產(chǎn)生約束力，就違背了民主自治原則。自治的核心含義在于自治的治理者和被治理者應該是同一的，當它們發(fā)生分離，即被治理者出現(xiàn)治理者以外的主體時，這種治理就轉(zhuǎn)化成了他治。③魏靜：《商會自治的基石商會自治規(guī)范研究》，載《西南農(nóng)業(yè)大學學報（社科版）》2009年第8期。筆者覺得，這種觀點是值得商榷的。自治不僅僅是人的自治，更是領(lǐng)域（區(qū)域）自治。領(lǐng)域（區(qū)域）自治就意味著在此自治領(lǐng)域，其自治規(guī)范對自治范圍內(nèi)的事項具有普遍的法律效力，其調(diào)整對象主要是其成員，但不僅僅針對其成員。只要屬于法定的自治范圍內(nèi)的事項，自治規(guī)范對此領(lǐng)域（區(qū)域）的所有人都具有約束力。如，根據(jù)《注冊會計師法（2014）》的規(guī)定，注冊會計師協(xié)會職責主要是依法實施注冊會計師行業(yè)管理。行業(yè)管理是整個注冊會計師領(lǐng)域的管理，必然涉及注冊會計師準入，而有關(guān)注冊會計師準入的自治規(guī)范所調(diào)整對象一般都不是注冊會計師協(xié)會成員，而是準備進入注冊會計師行業(yè)的人。如果自治規(guī)范對這些人沒有約束力，則注冊會計師協(xié)會行業(yè)管理的職能就可能落空。又如，《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》第十條規(guī)定“飯店客房收費以‘間/夜’為計算單位。按客人住一‘間/夜’，收一天房費；次日12時以后、18時以前辦理退房手續(xù)者，飯店可以加收半天房費；次日18時以后退房者，飯店可以加收一天房費”最終被法院認定為無效，并非僅僅是對第三者無效，而是對包括其成員在內(nèi)的整體無效。原因是因為該自治規(guī)范侵犯了憲法規(guī)定的市場經(jīng)濟、自由競爭原則，違反了《合同法》的相關(guān)規(guī)定，“侵害了消費者的自主決定權(quán)和公平交易權(quán)，并且屬于強迫消費者接受的格式條款”。④楊立新：《商業(yè)行規(guī)與法律規(guī)范的沖突與協(xié)調(diào)》，載《法治研究》2009年第6期。這從另一側(cè)面反映了自治規(guī)范對自治領(lǐng)域（區(qū)域）的所有人都具有的約束力。有人提出，行業(yè)協(xié)會自治規(guī)則良莠不齊，不能要求同行業(yè)一起遵守不合理的行規(guī)，而且要求不入會的企業(yè)遵守入會的企業(yè)制定的行業(yè)規(guī)則，從法理上說不通。⑤參見朱英、魏文享：《行業(yè)習慣與國家法令——以1930年行規(guī)討論案為中心的分析》，載《歷史研究》2004年第6期。這種現(xiàn)象在一個行業(yè)只有一個社會自治組織的，如注冊會計師協(xié)會、律師協(xié)會等，是不存在的。這種現(xiàn)象存在于法律、行政法規(guī)允許一個行業(yè)多個自治組織存在的領(lǐng)域。法律、行政法規(guī)允許一個行業(yè)多個自治組織存在意味著那不是領(lǐng)域自治，而是在該領(lǐng)域內(nèi)人的自治。人的自治，其制定的自治規(guī)范自然只能對其成員產(chǎn)生作用。

五、自治規(guī)范與國家法的關(guān)系

自治規(guī)范與國家法兩者并存于府際合作治理實踐之中，已是一個不爭的事實。兩者互動也呈現(xiàn)出紛繁復雜的局面。對兩者關(guān)系直接論述者并不多，⑥參見前引③，薛剛凌、王文英文。更多的是將自治規(guī)范看作是軟法或者民間法的組成部分，然后在論述軟法與硬法、民間法與國家法的關(guān)系中間接表達了作者對自治規(guī)范與國家法關(guān)系的認知。⑦參見劉小冰等：《軟法原理與中國憲政》，東南大學出版社2010年版，第64-65頁；劉旺洪：《論民間法及其與國家法的關(guān)系》，載《江海學刊》2007年第4期。這些直接、間接論述自治規(guī)范和國家法關(guān)系的理論成果都存在合理之處。但這些理論探討，更多是對自治規(guī)范和國家法現(xiàn)實關(guān)系的描述，缺乏應然的理性分析；更多的是從宏觀上對兩者關(guān)系進行論述，沒有關(guān)注到社會自治組織自治領(lǐng)域以及社會自治組織與國家機關(guān)合作治理領(lǐng)域中自治規(guī)范與國家法關(guān)系存在的不同，更沒有據(jù)此進行精細的研究論述，從而影響其在實踐中理論指導作用的發(fā)揮。基于此，我們將在借鑒這些理論合理之處的同時，從應然的視角，圍繞社會自治組織自治領(lǐng)域以及社會自治組織與國家機關(guān)合作治理領(lǐng)域兩個層面對自治規(guī)范與國家法的關(guān)系進行探討。

（一）自治領(lǐng)域的自治規(guī)范與國家法

中國曾是一個高度集權(quán)的單一制的計劃經(jīng)濟國家，基本不存在自治的空間。伴隨著改革開放的不斷深入，行業(yè)自治、職業(yè)自治、學術(shù)自治、基層自治的不斷發(fā)展，社會自治空間不斷拓寬，自治規(guī)范由此產(chǎn)生，并在與國家法的互動中不斷發(fā)展。

1.國家法為自治規(guī)范提供了法律基礎(chǔ)。我國是單一制國家。憲法、法律、行政法規(guī)是國家分配權(quán)力（權(quán)利）職責（義務(wù)）的最基本方式，是整個法律秩序穩(wěn)定的基石。社會自治組織具有憲法權(quán)利屬性的自治權(quán)⑧李海平：《論作為憲法權(quán)利的團體自治權(quán)》，載《吉林大學社會科學學報》2011年第6期。來源于憲法、法律、行政法規(guī)的授予。如《注冊會計師法（2014）》第三十四條規(guī)定：“中國注冊會計師協(xié)會的章程由全國會員代表大會制定，并報國務(wù)院財政部門備案；省、自治區(qū)、直轄市注冊會計師協(xié)會的章程由省、自治區(qū)、直轄市會員代表大會制定，并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門備案?！钡谌鍡l規(guī)定：“中國注冊會計師協(xié)會依法擬訂注冊會計師執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則，報國務(wù)院財政部門批準后施行。”國家法與自治規(guī)范都是法，理應遵循相同的目標價值，即“將社會大多數(shù)主體的利益、公平、正義等追求作為其共同價值，兩者皆應順應社會價值的評價標準，在法律價值體系內(nèi)保持統(tǒng)一?！雹釁⒁娗耙撸瑒⑿”葧?，第66頁。憲法、法律、行政法規(guī)的授權(quán)不僅為自治規(guī)范的制定提供了法律依據(jù)，而且為國家法與自治規(guī)范價值上的統(tǒng)一提供了制度保障，從而為自治規(guī)范提供了良好的法律基礎(chǔ)。

2.自治規(guī)范與國家法相互尊重、長期共存。自治規(guī)范與國家法都是一種法律控制方式，但兩者發(fā)生作用的機制等并不一致。一般來說，在現(xiàn)代社會中最基本、最主要的社會關(guān)系，應當由國家法來調(diào)整，不允許社會自治組織任意變更，不允許自治規(guī)范任意調(diào)整，如《立法法（2015）》第八條保留的領(lǐng)域?！耙驗檫@些領(lǐng)域?qū)儆诨镜纳鐣P(guān)系，必須以國家法的規(guī)定為導向，否則，將難以保證最基本的社會秩序與社會的未來發(fā)展方向?！雹怅愋闫迹骸蹲兏飼r期法律與道德的沖突問題研究——兼論法律的倫理性》，中國方正出版社2008年版，第278頁。而許多社會公共生活領(lǐng)域，國家法不適宜也沒必要過多加以干涉，完全可以交給社會自治組織自我協(xié)商、博弈形成自發(fā)秩序，讓社會自治規(guī)范獨自調(diào)整。正如姜明安教授所言：“社會公權(quán)力組織內(nèi)部的活動只要與法律不相違背，就具有自治性，國家公權(quán)力不得介入。”①姜明安：《公法學研究的幾個問題》，載《法商研究》2005年第3期。韓國全炳梓教授也認為，各社會團體的自律如不違背全社會的利益，其成員應優(yōu)先遵守其自律規(guī)范。②郭道暉：《多元社會中法的本質(zhì)與功能——第二次亞洲法哲學大會述評》，載《中外法學》1999年第3期。因此，自治規(guī)范與國家法將長期共存，并且在法體系內(nèi)的地位是平等的，不存在上下級關(guān)系，兩者相互尊重、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進社會秩序和諧穩(wěn)定。當然，由于不同時代，對國家法、自治規(guī)范的權(quán)威性、確信度不一樣，人們對法的需求也有所不同?；诰S護社會秩序需要，法作為一種社會控制系統(tǒng)，必須及時反映人們的規(guī)則需求。因此，伴隨著時代需要，自治規(guī)范與國家法的調(diào)整范圍會不斷位移，這是自治規(guī)范與國家法相互尊重、長期共存的特殊例證。

3.國家法引導、監(jiān)督自治規(guī)范。相對于國家法而言，自治規(guī)范更接地氣，更能得到民眾的支持和遵守。但自治規(guī)范制定者——社會自治組織成員既不是天使，也不是惡魔，而是“凡人”?！胺踩恕庇凶陨砝妫抑挥杏邢蘩硇?。這就不可避免自治規(guī)范制定者因自身利益在制定自治規(guī)范時只是關(guān)注本利益群體而不可能超脫其外，或因有限理性而出現(xiàn)判斷瑕疵。如中國旅游飯店協(xié)會《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范（2003）》規(guī)定：飯店可以謝絕客人自帶酒水和食品進入餐廳等場所享用。如果自帶酒水，則酒店有權(quán)收取相應的“開瓶費”。這種自治規(guī)范有其負面作用，“容易引起限制競爭、利己主義等弊端，對國家法制帶來挑戰(zhàn)甚至削弱法治的精神?！雹蹍⒁娗耙?，黎軍文。因此，國家法通過立法監(jiān)控、行政監(jiān)控、司法監(jiān)控④參見黎軍：《行業(yè)自治及其限制：行業(yè)協(xié)會研究論綱》，載《深圳大學學報(人社版)》2006年第2期；丁煒煒：《行業(yè)自治規(guī)則與國家法的博弈分析》，載《法制與經(jīng)濟》2012年第6期；薛剛凌、王文英：《社會自治規(guī)則探討——兼論社會自治規(guī)則與國家法律的關(guān)系》，載《行政法學研究》2006年第1期。對自治規(guī)范進行必要而又謹慎的引導、監(jiān)督十分必要。

（二）合作治理領(lǐng)域的自治規(guī)范與國家法

伴隨著府際合作治理的深入發(fā)展，國家法與自治規(guī)范的邊界變得越來越模糊，國家法與自治規(guī)范形成一種重疊空間——合作治理領(lǐng)域?！昂献魇且环N立體的梯級圖：主體的聯(lián)合——政府與第三部門的合作；公務(wù)的聯(lián)合——政府行政與社團行政的合作；規(guī)范的聯(lián)合——國家法與社團規(guī)章的合作；方式的聯(lián)合——權(quán)力性行為與非權(quán)力性行為的合作。其中社團規(guī)章的合作治理能力可謂功能顯著。”⑤在合作治理領(lǐng)域中，自治規(guī)范與國家法聯(lián)系緊密、良性互動，即一方面國家法主導著自治規(guī)范，自治規(guī)范必須服從、服務(wù)于國家法治理；另一方面自治規(guī)范補充國家法，并與國家法交相輝映，共同致力于法治中國建設(shè)，并在一定條件下成為國家法的重要淵源。

1.國家法主導自治規(guī)范。國家法是實現(xiàn)國家和人民意志，維護社會秩序、確立社會資源配置結(jié)構(gòu)的基本形式。“國家法律較之一般團體法律，有兩個顯著特點。首先國家法律具有強制性或不可選擇性。一般團體法律的有效性在于其成員的承認……國家法律則不同，每個人都必須遵守自己國家的法律，別無選擇。……其次，國家法律具有普遍適用性。它對于國家內(nèi)部一切成員、一切團體都是適用的?！雹捺u永賢等：《現(xiàn)代西方國家學說》，福建人民出版社1993年版，第322頁。在府際合作治理中，政府壟斷全部行政權(quán)的局面已經(jīng)打破，社會自治組織按照便民、公平與效率原則擁有了相應的社會行政權(quán)力，參與社會治理。在自治領(lǐng)域，國家法為自治規(guī)范提供一個法律框架，賦予了自治規(guī)范較為廣泛的調(diào)整空間。而合作治理領(lǐng)域，無論是依據(jù)西方國家社會二元理論，還是傳統(tǒng)中國的法制實踐，都屬于傳統(tǒng)國家法的調(diào)整范疇。只是由于社會自治組織在其自治領(lǐng)域體現(xiàn)的治理能力，政府才讓社會自治組織參與合作領(lǐng)域的治理。然而，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵”。⑦TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1997：TheStateInAChangingWorld,OxfordUniversityPress,N.Y.1997,p.1.在當代中國，如果沒有政府主導，離開了政府指引和監(jiān)督，社會自治組織連自治都很難正常進行，更不用說參與政府治理。調(diào)整政府行為是國家法獨有的領(lǐng)域。政府主導，意味著合作治理領(lǐng)域中，國家法的主導地位。而且現(xiàn)代社會是一個法治社會，社會中最基本、最主要的社會關(guān)系必須由國家法來調(diào)整?！耙驗檫@些領(lǐng)域?qū)儆诨镜纳鐣P(guān)系，必須以國家法的規(guī)定為導向，否則，將難以保證最基本的社會秩序與社會的未來發(fā)展方向?！雹鄥⒁娗耙?，陳秀萍書，第278頁。因此，在合作治理領(lǐng)域，“國家法的主導地位是毋庸置疑的?！雹崾吠氲戎骶帲骸吨袊鴫襞c法學研究、法律實踐》，武漢大學出版社2013年版，第149頁。自治規(guī)范必須全面服從和服務(wù)于國家法，以便促進社會和諧有序。

2.自治規(guī)范是國家法的補充和交融。在合作治理領(lǐng)域，國家法的主導地位并不意味著國家法一統(tǒng)天下。國家法是由人來制定的。人既不是天使，也不是神仙，人只有有限理性。而社會卻是紛繁復雜的，因此，在許多理應由國家法控制的領(lǐng)域客觀上也總會存在不受國家法控制的“權(quán)力飛地”。正如范愉教授所言：“法治并不意味著否定社會自治，也不意味著國家可以通過法律覆蓋生活的每一個角落……”。⑩范愉：《糾紛解決與民間社會規(guī)范》，載《洪范評論》2004年第8輯。在這些“權(quán)力飛地”，國家法難以發(fā)揮其應有作用，而且其自身也存在缺陷，自治規(guī)范以其特殊形式發(fā)揮著規(guī)則效力，起著對國家法拾遺補缺的作用。自治規(guī)范在發(fā)揮拾遺補缺作用的同時，也常常與國家法發(fā)生一定沖突。自治規(guī)范與國家法的沖突實質(zhì)上是一種利益沖突。為此，我們一方面要對自治規(guī)范所保障、維護的利益進行類型化思考，采用還原方法尋找立法者對此利益在國家法價值體系中的評價和排序，根據(jù)這一利益評價和排序，通過國家立法機關(guān)完善立法來解決沖突，或者通過相關(guān)法條類推適用，進行利益衡量來解決兩者的沖突問題。另一方面我們必須對利益進行具體分層，在利益的層次結(jié)構(gòu)中對當事人具體利益進行衡量，從而保證利益衡量的公正與妥當。在利益的層次結(jié)構(gòu)中，存在著當事人的具體利益、群體利益、制度利益和社會公共利益，自治規(guī)范往往代表著社會自治組織的具體利益和社會利益(善良風俗、公平正義觀念等)，在不損害制度根本利益的情況下，形成對制度的漏洞補充和價值補充，彌補制度本身的缺陷，全面完善和維護制

6①姜世波、王彬：《習慣法規(guī)則的形成機制及其查明問題研究》，中國政法大學出版社2012年版，第401-403頁。度利益，6①從而使自治規(guī)范和國家法在調(diào)整社會關(guān)系中交相輝映，實現(xiàn)良法善治。

3.自治規(guī)范是國家法的重要淵源。在合作治理領(lǐng)域，自治規(guī)范對國家法起著拾遺補缺的作用，調(diào)整著國家法的“權(quán)力飛地”。自治規(guī)范憑借社會自治組織自身的力量、深厚的民意基礎(chǔ)、貼近社會現(xiàn)實，約束著成員行為，參與社會治理，體現(xiàn)了自治規(guī)范的實踐理性。為此，國家法常常將自治規(guī)范中與國家法價值一致的內(nèi)容納入其具體內(nèi)容之中，從而縮短國家法與民眾之間的距離，節(jié)約立法、執(zhí)法、司法和守法成本。自治規(guī)范因而成為國家法的重要淵源。如德國聯(lián)邦政府《聯(lián)邦防止有害物質(zhì)入侵保護法》第48條頒布的《保持空氣清潔技術(shù)說明》第3條第1款第10項就援引了附件6中列舉的德國工程師協(xié)會的一條準則。②[德]羅爾夫·斯特博：《德國經(jīng)濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學出版社1999年版，第73頁。另外，社會自治組織的自治領(lǐng)域不是固定不變的，而是動態(tài)的。這樣，原來屬于自治領(lǐng)域的事項可能成為國家法獨立調(diào)整或者與自治規(guī)范合作治理的領(lǐng)域。這種情形下，國家制定法律時必然會將自治規(guī)范納入考慮范疇，并將其合符國家法價值的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國家法律，從而為經(jīng)濟、社會發(fā)展創(chuàng)造良好法治環(huán)境。當然，國家法在吸納自治規(guī)范時必須堅持保障人權(quán)和公共利益至上的基本立場，要有一個合理定位，要注意自治規(guī)范利弊，要掌握好原則和方式，從而實現(xiàn)利用自治規(guī)范矯正國家法可能存在的偏頗，增強國家法的理性和民意基礎(chǔ)。

（責任編輯：盧護鋒）

*廣東外語外貿(mào)大學廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地常務(wù)副主任，法學院教授。本文系國家社科基金項目“區(qū)域府際合作治理的行政法問題研究”（14BFX036）的階段性成果。