王曉玉

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 安徽 蚌埠 233000)

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完善公有制下的土地確權(quán)制度

王曉玉

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 安徽 蚌埠 233000)

土地確權(quán)制度的實(shí)施，能夠?qū)⑥r(nóng)村土地進(jìn)行合理的分配。本文基于當(dāng)前正在開(kāi)展的土地確權(quán)工作中遇到的難題，并分析當(dāng)前國(guó)內(nèi)土地確權(quán)制度存在的不足之處，并據(jù)此制定出三點(diǎn)改進(jìn)措施。

公有制；土地確權(quán)制度；完善對(duì)策

一、引言

土地確權(quán)指的是依據(jù)法律和政策的規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行登記、調(diào)查、審核以及頒發(fā)土地證書(shū)等。2013年1月，我國(guó)在廣大的農(nóng)村地區(qū)全方位的啟動(dòng)了土地確權(quán)工作。土地確權(quán)制度的實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)和諧社會(huì)的建立都有至關(guān)重要的意義。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管?chē)?guó)內(nèi)的土地承包制度逐漸走向完善，并不斷在改進(jìn)當(dāng)中，然而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記在法律制度上仍然不夠完善，這使得當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)工作的開(kāi)展遇到不小的阻力，因此亟待完善和改進(jìn)。

二、農(nóng)村土地承包確權(quán)登記的困境

雖然當(dāng)前的土地確權(quán)工作啟動(dòng)了不短的時(shí)間，但仍面臨著不少的困境，具體可以總結(jié)為如下幾點(diǎn)：

(一)土地權(quán)屬爭(zhēng)議對(duì)確權(quán)的制約。按照我國(guó)當(dāng)前的法律說(shuō)明，承包合同，而非土地確權(quán)登記證書(shū)，是判定特定主體具有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，改規(guī)定使得土地的承包關(guān)系模糊不清，進(jìn)而導(dǎo)致了社會(huì)各界對(duì)土地權(quán)屬的廣泛熱議，對(duì)土地確權(quán)工作的開(kāi)展帶來(lái)了不小的阻力。同時(shí)也引發(fā)了“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無(wú)地以及有地?zé)o人。在我國(guó)東部沿海地區(qū)通常是“人多地少”，而在其他地區(qū)通常是“人少地多”。產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的主要原因有如下幾點(diǎn)：

1.受到“增人不增地，減人不減地”政策的影響，非農(nóng)人口仍然擁有原有的土地的承包權(quán)，而對(duì)于那些已經(jīng)死亡的人口的土地承包權(quán)，也并未收回其所有土地，這就導(dǎo)致了新出生的人口沒(méi)有土地可分。所以，該項(xiàng)政策引起了許多農(nóng)戶的反對(duì)。

2.在進(jìn)行二輪土地延包時(shí)，由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)較為低迷、土地的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上農(nóng)民外出打工，這就使得許多農(nóng)民把自己的土地交由他人種植農(nóng)作物。而目前國(guó)家對(duì)耕地實(shí)施各種補(bǔ)貼，這些農(nóng)民又想要收回原土地，并希望能夠進(jìn)行土地確權(quán)。

3.一些農(nóng)戶雖然被分配一部分土地，但由于各種原因退掉或者撂荒，之后想要收回，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)由集體處理掉。

4.在征地規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的背景下，一些失地的農(nóng)民想要重新?lián)碛型恋爻邪P(guān)系。

(二)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范對(duì)確權(quán)的影響。土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速進(jìn)步和發(fā)展的內(nèi)在要求，不僅能夠提高農(nóng)民的收入，還能夠進(jìn)行資源整合，提升農(nóng)業(yè)的整體效益。但在國(guó)內(nèi)許多地區(qū)，在土地流轉(zhuǎn)登記方面，不同地區(qū)又各有不同，而有關(guān)部門(mén)又缺少引導(dǎo)和管理，加之許多農(nóng)戶的法律觀念較為淡薄，就使得各種問(wèn)題接踵而來(lái)，使得土地確權(quán)工作步履維艱。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。首先，農(nóng)民之間通過(guò)私自轉(zhuǎn)讓、互換的情況十分常見(jiàn)，。其次，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)并沒(méi)有非常規(guī)范的合同文檔。許多農(nóng)民在流轉(zhuǎn)時(shí)，通過(guò)口頭協(xié)定，并沒(méi)有任何書(shū)面性質(zhì)的合同文件。即便有一些村民會(huì)簽訂一定的書(shū)面文件，但其內(nèi)容完善性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，很難完全的符合法律規(guī)定。再者，曾經(jīng)已經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)的土地，后期員承包者由于各種原因想要收回土地承包權(quán)，會(huì)與現(xiàn)承包者發(fā)生許多糾紛和矛盾。

第二，針對(duì)現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)缺少科學(xué)和健全的管理。首先，在一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)程序、方式和檔案管理等方面沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和說(shuō)明。其次，一些地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏深入的認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)屬于農(nóng)民的私事，因此就不介入過(guò)多，也就談不上提供合理的引導(dǎo)和必要的管理。

第三，成員資格不清晰，制約著土地流轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化發(fā)展。許多農(nóng)民仍然受到傳統(tǒng)觀念的影響認(rèn)為，土地屬于集體，因此，集體內(nèi)的每位村民都應(yīng)該分配到土地，這也加劇了村民之間的糾紛。典型的糾紛由兩種。一種是已經(jīng)棄耕的人員后期想要再次獲取土地承包權(quán)；另一種是城鎮(zhèn)居民落戶回村想要索回他們?cè)?jīng)的土地承包權(quán)。

(三)確權(quán)登記管理困難重重。確權(quán)登記管理遇到的困難，主要有：第一，“證地不符”。農(nóng)民在土地承包證書(shū)上標(biāo)明的地塊面積與事實(shí)面積不符。第二，部分地區(qū)的農(nóng)村并未推行二輪土地承包權(quán)證換發(fā)工作。即便有一些地區(qū)推行了相關(guān)工作，效果也不顯著，原因有多方面，既有法律程序不健全的原因，也有相關(guān)部分無(wú)法制定出科學(xué)的承包方案的原因，也有的是農(nóng)村外出人員多，通知困難較大。第三，未簽訂土地承包合同。第四，在土地承包證書(shū)辦理時(shí)不夠規(guī)范。比如一些地區(qū)對(duì)于外出人員的土地，未經(jīng)本人同意就將土地證頒發(fā)給他人，或者標(biāo)錯(cuò)地塊，標(biāo)錯(cuò)共有人等等。

三、完善農(nóng)村土地確權(quán)制度的措施

土地確權(quán)工作進(jìn)展遲緩，根源在于我國(guó)土地確權(quán)制度的不完善，因此想要推動(dòng)該項(xiàng)工作的開(kāi)展，需要在其制度上加以完善。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾點(diǎn)入手：

(一)完善農(nóng)村土地承包權(quán)登記的效力。我國(guó)發(fā)布的《物權(quán)法》給農(nóng)村的土地賦予了物權(quán)性質(zhì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)努力完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的效力。首先是土地承包權(quán)的設(shè)立登記要和別的方式的登記都實(shí)行登記生效原則。其次是土地承包權(quán)在轉(zhuǎn)讓和互換時(shí)，也要實(shí)行登記生效原則。這樣就符合了《物權(quán)法》的公信原則，同時(shí)也推動(dòng)了土地之間的高效流轉(zhuǎn)。通過(guò)實(shí)行統(tǒng)一的登記生效原則，創(chuàng)建統(tǒng)一的土地承包權(quán)登記制度，不僅能夠提升農(nóng)民的地權(quán)觀念，還能夠在其進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)獲取相關(guān)補(bǔ)償有所憑據(jù)，將其與不動(dòng)產(chǎn)證放在同一地位，農(nóng)民就會(huì)加強(qiáng)對(duì)其的重視，會(huì)在第一時(shí)間去變更和注銷(xiāo)土地承包權(quán)，從而就能夠有效的減少上述的各種困境和土地糾紛。

(二)明確農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。上文提到，農(nóng)民成員資格不清晰是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的重要因素，因此想要推動(dòng)土地確權(quán)工作的開(kāi)展，就必須對(duì)農(nóng)民集體成員的資格進(jìn)行清晰的認(rèn)定。首先，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定出當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)或方法，以合同或財(cái)產(chǎn)權(quán)憑據(jù)的方式來(lái)進(jìn)行成員資格的認(rèn)定。比如在江蘇某些地區(qū)實(shí)行基于農(nóng)戶自愿條件的土地股份制，農(nóng)戶可以起持有股份的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和互換。其次，目前國(guó)內(nèi)的農(nóng)民流動(dòng)性較大，可以借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，并以民法規(guī)定為依據(jù)，根據(jù)農(nóng)民實(shí)際住所地作為認(rèn)定地域成員的依據(jù)。即農(nóng)民在本地有長(zhǎng)期居住的想法且事實(shí)如此的，就認(rèn)定其為本地集體成員，享有相應(yīng)的土地承包權(quán)。

(三)出臺(tái)《集體土地登記法》，完善土地承包權(quán)的法律保護(hù)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)村土地現(xiàn)狀，制定出統(tǒng)一土地登記系統(tǒng)是大勢(shì)所趨。針對(duì)上述土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的諸多問(wèn)題以及土地確權(quán)工作開(kāi)展所面臨的困境，筆者認(rèn)為國(guó)家有必要出臺(tái)一部《集體土地登記法》，對(duì)土地登記的法律依據(jù)、機(jī)構(gòu)和效力進(jìn)行統(tǒng)一明確的規(guī)定和說(shuō)明。以法律的形式，讓土地登記擁有法律效率和公信力，還能夠保證土地流轉(zhuǎn)和交易的安全，并在發(fā)生土地糾紛時(shí)有解決的憑據(jù)。其次，各級(jí)政府部分要加強(qiáng)對(duì)土地確權(quán)工作的支持和投入力度，提升其工作能力和水平。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地確權(quán)制度是解決農(nóng)村現(xiàn)有土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛的良好途徑和保障，但其本身存在許多不足之處，必須加以改進(jìn)，即便需要花費(fèi)較大的代價(jià)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，是非常值得的。

[1]王秀英.完善農(nóng)村土地確權(quán)制度鞏固農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度[J].吉林農(nóng)業(yè),2016,(19):69.

[2]張文婷.進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記制度[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào),2016,(05):85-90.

[3]程妍.我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的反思[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2010.