王曉玉

(安徽財經(jīng)大學(xué) 安徽 蚌埠 233000)

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完善公有制下的土地確權(quán)制度

王曉玉

(安徽財經(jīng)大學(xué) 安徽 蚌埠 233000)

土地確權(quán)制度的實施，能夠?qū)⑥r(nóng)村土地進行合理的分配。本文基于當(dāng)前正在開展的土地確權(quán)工作中遇到的難題，并分析當(dāng)前國內(nèi)土地確權(quán)制度存在的不足之處，并據(jù)此制定出三點改進措施。

公有制；土地確權(quán)制度；完善對策

一、引言

土地確權(quán)指的是依據(jù)法律和政策的規(guī)定對土地進行登記、調(diào)查、審核以及頒發(fā)土地證書等。2013年1月，我國在廣大的農(nóng)村地區(qū)全方位的啟動了土地確權(quán)工作。土地確權(quán)制度的實施，對于促進和諧社會的建立都有至關(guān)重要的意義。改革開放以來，盡管國內(nèi)的土地承包制度逐漸走向完善，并不斷在改進當(dāng)中，然而土地承包經(jīng)營權(quán)的登記在法律制度上仍然不夠完善，這使得當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展遇到不小的阻力，因此亟待完善和改進。

二、農(nóng)村土地承包確權(quán)登記的困境

雖然當(dāng)前的土地確權(quán)工作啟動了不短的時間，但仍面臨著不少的困境，具體可以總結(jié)為如下幾點：

(一)土地權(quán)屬爭議對確權(quán)的制約。按照我國當(dāng)前的法律說明，承包合同，而非土地確權(quán)登記證書，是判定特定主體具有土地的承包經(jīng)營權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，改規(guī)定使得土地的承包關(guān)系模糊不清，進而導(dǎo)致了社會各界對土地權(quán)屬的廣泛熱議，對土地確權(quán)工作的開展帶來了不小的阻力。同時也引發(fā)了“人地矛盾”，即人多地少、人少地多、有人無地以及有地?zé)o人。在我國東部沿海地區(qū)通常是“人多地少”，而在其他地區(qū)通常是“人少地多”。產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的主要原因有如下幾點：

1.受到“增人不增地，減人不減地”政策的影響，非農(nóng)人口仍然擁有原有的土地的承包權(quán)，而對于那些已經(jīng)死亡的人口的土地承包權(quán)，也并未收回其所有土地，這就導(dǎo)致了新出生的人口沒有土地可分。所以，該項政策引起了許多農(nóng)戶的反對。

2.在進行二輪土地延包時，由于農(nóng)產(chǎn)品市場較為低迷、土地的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上農(nóng)民外出打工，這就使得許多農(nóng)民把自己的土地交由他人種植農(nóng)作物。而目前國家對耕地實施各種補貼，這些農(nóng)民又想要收回原土地，并希望能夠進行土地確權(quán)。

3.一些農(nóng)戶雖然被分配一部分土地，但由于各種原因退掉或者撂荒，之后想要收回，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)由集體處理掉。

4.在征地規(guī)模持續(xù)擴大的背景下，一些失地的農(nóng)民想要重新?lián)碛型恋爻邪P(guān)系。

(二)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范對確權(quán)的影響。土地流轉(zhuǎn)是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速進步和發(fā)展的內(nèi)在要求，不僅能夠提高農(nóng)民的收入，還能夠進行資源整合，提升農(nóng)業(yè)的整體效益。但在國內(nèi)許多地區(qū)，在土地流轉(zhuǎn)登記方面，不同地區(qū)又各有不同，而有關(guān)部門又缺少引導(dǎo)和管理，加之許多農(nóng)戶的法律觀念較為淡薄，就使得各種問題接踵而來，使得土地確權(quán)工作步履維艱。主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。首先，農(nóng)民之間通過私自轉(zhuǎn)讓、互換的情況十分常見，。其次，在進行流轉(zhuǎn)時并沒有非常規(guī)范的合同文檔。許多農(nóng)民在流轉(zhuǎn)時，通過口頭協(xié)定，并沒有任何書面性質(zhì)的合同文件。即便有一些村民會簽訂一定的書面文件，但其內(nèi)容完善性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，很難完全的符合法律規(guī)定。再者，曾經(jīng)已經(jīng)過流轉(zhuǎn)的土地，后期員承包者由于各種原因想要收回土地承包權(quán)，會與現(xiàn)承包者發(fā)生許多糾紛和矛盾。

第二，針對現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)缺少科學(xué)和健全的管理。首先，在一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)程序、方式和檔案管理等方面沒有統(tǒng)一的規(guī)定和說明。其次，一些地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)對土地流轉(zhuǎn)缺乏深入的認(rèn)識，他們認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)屬于農(nóng)民的私事，因此就不介入過多，也就談不上提供合理的引導(dǎo)和必要的管理。

第三，成員資格不清晰，制約著土地流轉(zhuǎn)向市場化發(fā)展。許多農(nóng)民仍然受到傳統(tǒng)觀念的影響認(rèn)為，土地屬于集體，因此，集體內(nèi)的每位村民都應(yīng)該分配到土地，這也加劇了村民之間的糾紛。典型的糾紛由兩種。一種是已經(jīng)棄耕的人員后期想要再次獲取土地承包權(quán)；另一種是城鎮(zhèn)居民落戶回村想要索回他們曾經(jīng)的土地承包權(quán)。

(三)確權(quán)登記管理困難重重。確權(quán)登記管理遇到的困難，主要有：第一，“證地不符”。農(nóng)民在土地承包證書上標(biāo)明的地塊面積與事實面積不符。第二，部分地區(qū)的農(nóng)村并未推行二輪土地承包權(quán)證換發(fā)工作。即便有一些地區(qū)推行了相關(guān)工作，效果也不顯著，原因有多方面，既有法律程序不健全的原因，也有相關(guān)部分無法制定出科學(xué)的承包方案的原因，也有的是農(nóng)村外出人員多，通知困難較大。第三，未簽訂土地承包合同。第四，在土地承包證書辦理時不夠規(guī)范。比如一些地區(qū)對于外出人員的土地，未經(jīng)本人同意就將土地證頒發(fā)給他人，或者標(biāo)錯地塊，標(biāo)錯共有人等等。

三、完善農(nóng)村土地確權(quán)制度的措施

土地確權(quán)工作進展遲緩，根源在于我國土地確權(quán)制度的不完善，因此想要推動該項工作的開展，需要在其制度上加以完善。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾點入手：

(一)完善農(nóng)村土地承包權(quán)登記的效力。我國發(fā)布的《物權(quán)法》給農(nóng)村的土地賦予了物權(quán)性質(zhì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)努力完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力。首先是土地承包權(quán)的設(shè)立登記要和別的方式的登記都實行登記生效原則。其次是土地承包權(quán)在轉(zhuǎn)讓和互換時，也要實行登記生效原則。這樣就符合了《物權(quán)法》的公信原則，同時也推動了土地之間的高效流轉(zhuǎn)。通過實行統(tǒng)一的登記生效原則，創(chuàng)建統(tǒng)一的土地承包權(quán)登記制度，不僅能夠提升農(nóng)民的地權(quán)觀念，還能夠在其進行轉(zhuǎn)讓時獲取相關(guān)補償有所憑據(jù)，將其與不動產(chǎn)證放在同一地位，農(nóng)民就會加強對其的重視，會在第一時間去變更和注銷土地承包權(quán)，從而就能夠有效的減少上述的各種困境和土地糾紛。

(二)明確農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。上文提到，農(nóng)民成員資格不清晰是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的重要因素，因此想要推動土地確權(quán)工作的開展，就必須對農(nóng)民集體成員的資格進行清晰的認(rèn)定。首先，各級政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定出當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)或方法，以合同或財產(chǎn)權(quán)憑據(jù)的方式來進行成員資格的認(rèn)定。比如在江蘇某些地區(qū)實行基于農(nóng)戶自愿條件的土地股份制，農(nóng)戶可以起持有股份的土地進行轉(zhuǎn)讓和互換。其次，目前國內(nèi)的農(nóng)民流動性較大，可以借鑒他國的經(jīng)驗，并以民法規(guī)定為依據(jù)，根據(jù)農(nóng)民實際住所地作為認(rèn)定地域成員的依據(jù)。即農(nóng)民在本地有長期居住的想法且事實如此的，就認(rèn)定其為本地集體成員，享有相應(yīng)的土地承包權(quán)。

(三)出臺《集體土地登記法》，完善土地承包權(quán)的法律保護。根據(jù)我國的國情和農(nóng)村土地現(xiàn)狀，制定出統(tǒng)一土地登記系統(tǒng)是大勢所趨。針對上述土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的諸多問題以及土地確權(quán)工作開展所面臨的困境，筆者認(rèn)為國家有必要出臺一部《集體土地登記法》，對土地登記的法律依據(jù)、機構(gòu)和效力進行統(tǒng)一明確的規(guī)定和說明。以法律的形式，讓土地登記擁有法律效率和公信力，還能夠保證土地流轉(zhuǎn)和交易的安全，并在發(fā)生土地糾紛時有解決的憑據(jù)。其次，各級政府部分要加強對土地確權(quán)工作的支持和投入力度，提升其工作能力和水平。

四、結(jié)語

綜上所述，土地確權(quán)制度是解決農(nóng)村現(xiàn)有土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛的良好途徑和保障，但其本身存在許多不足之處，必須加以改進，即便需要花費較大的代價，但從長遠(yuǎn)來看，是非常值得的。

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