王 勇

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全面從嚴(yán)治黨視閾下黨內(nèi)問責(zé)制探究

王 勇

（中共重慶市萬州區(qū)委黨校，重慶 萬州 404100）

制定黨內(nèi)問責(zé)條例是黨內(nèi)問責(zé)制走向精細(xì)化、系統(tǒng)化和法治化的重要體現(xiàn)，也是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的重要制度遵循。強化黨內(nèi)問責(zé)必須進一步從培育問責(zé)文化、落實問責(zé)方式、健全問責(zé)程序、打通救濟渠道、完善復(fù)出制度等方面進行， 切實做到有責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)，推動全面從嚴(yán)治黨落到實處。

全面從嚴(yán)治黨；黨內(nèi)問責(zé)；問責(zé)條例

黨內(nèi)問責(zé)制是中國共產(chǎn)黨自身制度建設(shè)的重要組成部分，是提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。所謂黨內(nèi)問責(zé)，是指在黨的內(nèi)部對那些由于故意或者過失、不履行或者不正確履行黨的執(zhí)政宗旨和法定職責(zé)，以致影響執(zhí)政秩序和執(zhí)政效率，損害民眾的合法權(quán)益，給黨和國家造成不良影響和后果的行為，給予否定性評價，并進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的過程。[1]這一制度設(shè)計旨在通過機制的約束和責(zé)任的追究，喚起黨員干部對權(quán)力來源、權(quán)力本質(zhì)、權(quán)力行使的深刻認(rèn)識和反省，并最終轉(zhuǎn)化為對黨和人民負(fù)責(zé)的自覺行動。

習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“要堅決把全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任壓下去，加大問責(zé)力度，讓失責(zé)必問成為常態(tài)?！边@進一步宣示了黨中央全面從嚴(yán)治黨、鍛造堅強領(lǐng)導(dǎo)核心的堅定信心和勇氣。在新的歷史時期，進一步完善和強化黨內(nèi)問責(zé)，對于推進全面從嚴(yán)治黨，維護黨的威信，保障黨的事業(yè)順利開展具有極為重要的現(xiàn)實意義。

一、新形勢下強化黨內(nèi)問責(zé)的重要戰(zhàn)略意義

黨的十八大以來，我們黨著眼于新的形勢任務(wù)，把全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局。全面從嚴(yán)治黨，基礎(chǔ)在“全”，關(guān)鍵在“嚴(yán)”，要害在“治”，強化黨內(nèi)問責(zé)是推進全面從嚴(yán)治黨的必然選擇。

（一）強化黨內(nèi)問責(zé)是營造良好政治生態(tài)的迫切要求

習(xí)近平總書記曾強調(diào)指出：“加強黨的建設(shè)，做好各方面工作，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)?！闭紊鷳B(tài)是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)，影響著黨員干部的價值取向和為政行為。實踐證明，政治生態(tài)好，就能正氣充盈；政治生態(tài)不好，就會百病叢生。十八大以來，我們黨堅持弘揚新風(fēng)正氣、滌蕩歪風(fēng)邪氣，政治生態(tài)得到明顯改善。但同時也應(yīng)清醒地看到，形形色色的潛規(guī)則、大大小小的關(guān)系網(wǎng)、“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰還有一定市場。[2]一些黨員干部仍然存在著“琢磨事不如琢磨人”的投機主義、“做事不如作秀”的形式主義、“多栽花少栽刺”的好人主義、“不怕犯事只怕出事”的地方保護主義。這些現(xiàn)象折射出一些地方的政治生態(tài)受到了比較嚴(yán)重的侵蝕。當(dāng)前，我們黨正帶領(lǐng)全國人民協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。面對矛盾風(fēng)險給黨治國理政帶來的新考驗，就需要通過營造良好政治生態(tài)，更好激發(fā)全黨的創(chuàng)造活力，凝聚實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的強大力量。就更加迫切要求完善和強化黨內(nèi)問責(zé)，不斷凈化政治生態(tài)，更好地激濁揚清，努力提振干部群眾的精氣神。

（二）強化黨內(nèi)問責(zé)是嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的重要保障

黨的十八屆六中全會公報明確指出，“黨要管黨必須從黨內(nèi)政治生活管起，從嚴(yán)治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴(yán)起?！遍_展嚴(yán)肅認(rèn)真的黨內(nèi)政治生活，是錘煉黨性、改進作風(fēng)、增強黨的生機活力的重要保證，也是我們黨加強自身建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)。我們黨在長期的革命和建設(shè)實踐中，始終高度重視嚴(yán)格黨內(nèi)生活，并形成了行之有效的黨內(nèi)生活準(zhǔn)則。隨著世情、國情、黨情的深刻變化，推進全面從嚴(yán)治黨對黨的建設(shè)提出了新的更高的要求。目前，從總體看黨內(nèi)生活是積極健康的，但同時也還存在著諸多不容忽視的突出問題。黨內(nèi)生活不經(jīng)常、不認(rèn)真、不嚴(yán)肅的現(xiàn)象仍較普遍，一些黨組織不認(rèn)真履行管黨治黨的主體責(zé)任，黨內(nèi)批評制度、組織生活會制度、民主生活會制度和民主評議黨員等制度形同虛設(shè)；一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行民主集中制不力，家長制、一言堂和議而不決、決而不行的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)；黨員干部的監(jiān)督管理失之于寬、失之于軟、失之于松還大量存在等等。解決這些問題，就需要進一步完善和強化黨內(nèi)問責(zé)，促使各級黨組織嚴(yán)格落實黨的組織生活制度，認(rèn)真開展批評與自我批評，進行積極健康的思想斗爭，及時清洗思想和行為上的灰塵，祛除組織和作風(fēng)上的弊病，實現(xiàn)黨組織的自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高。

（三）強化黨內(nèi)問責(zé)是解決“為官不為”的重要舉措

“為治之要，莫先于用人?！敝袊锩⒔ㄔO(shè)、改革和發(fā)展的無數(shù)事實證明，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人。我們黨的先進性和純潔性要靠千千萬萬黨員干部的先進性和純潔性來體現(xiàn)，我們黨的執(zhí)政使命要靠千千萬萬黨員干部腳踏實地的工作來完成。但不容忽視的是，在當(dāng)前部分黨員干部中，為官不為、為官不正、為官亂為的問題仍然比較突出。問卷調(diào)查表明，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”的具體表現(xiàn)中“心態(tài)失衡不想為”占41.16%、“懼怕責(zé)任不敢為”占77.62%、“平庸無能不善為”占42.42%、“懶散懈怠不作為”占49.46%、“逐名爭利亂作為”占30.51%。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，黨要管黨、從嚴(yán)治黨必須落實到黨員干部隊伍的管理中去，使廣大黨員平常時候看得出來、關(guān)鍵時刻站得出來、危急關(guān)頭豁得出來，充分發(fā)揮先鋒模范作用。因此，治理為官不為、為官不正、為官亂為等問題，必須強化黨內(nèi)問責(zé)。通過黨內(nèi)問責(zé)促使黨員干部樹立責(zé)任行政理念和公共責(zé)任理念，使其對黨的利益、國家利益、集體利益和群眾利益始終保持高度負(fù)責(zé)的自覺性。

二、完善和強化黨內(nèi)問責(zé)的主要對策

完善和強化黨內(nèi)問責(zé)，應(yīng)以《問責(zé)條例》為突破口，進一步落實問責(zé)方式，進一步規(guī)范問責(zé)程序，進一步強化問責(zé)執(zhí)行，努力在全黨形成有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的良好局面。

（一）培育問責(zé)文化，強化權(quán)責(zé)統(tǒng)一

問責(zé)文化是人們對問責(zé)制度的情感、態(tài)度、意識和思想的總和，黨內(nèi)問責(zé)的發(fā)展說到底是一種文化累積與釋放的過程。因此，加強黨內(nèi)問責(zé)體制機制建設(shè)，必須大力培養(yǎng)問責(zé)文化。一方面要扎實開展問責(zé)教育。對廣大黨員尤其是各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部著重進行民主法治意識、權(quán)責(zé)統(tǒng)一意識的教育，促成從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，從“權(quán)多大”向“責(zé)多大”轉(zhuǎn)變，從“能上不能下”向“能上也能下”轉(zhuǎn)變，[3]消除“位高權(quán)重責(zé)任輕”的政治文化頑疾；對廣大社會公眾著重進行權(quán)利保障意識、平等自主意識的教育，引導(dǎo)公眾敢于問責(zé)、積極問責(zé)，維護自己正當(dāng)?shù)臋?quán)利，消除問責(zé)的顧慮。另一方面要正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向。高度重視社會輿論尤其是大眾傳媒力量在培育黨內(nèi)問責(zé)文化過程中的特殊作用，有效規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)的輿論導(dǎo)向。要通過大眾傳媒向社會傳達民主法治的問責(zé)文化，要保證各類媒體真實、客觀的報道問責(zé)事件，以正確的輿論導(dǎo)向促進整個社會對黨內(nèi)問責(zé)文化的認(rèn)同。

（二）落實問責(zé)方式，實現(xiàn)有責(zé)必問

在《問責(zé)條例》出臺之前，黨內(nèi)問責(zé)方式所涉及的法規(guī)較多，相關(guān)規(guī)定內(nèi)容冗雜，方式稱謂、適用情節(jié)、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲程度等均不統(tǒng)一，現(xiàn)行《條例》已經(jīng)解決了這些問題。統(tǒng)一明確的問責(zé)方式是實施《條例》的重要手段，為了嚴(yán)格落實問責(zé)方式，確保有責(zé)必問的實現(xiàn)，需要從以下幾個方面繼續(xù)推進：一是構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)問責(zé)方式體系。在落實《問責(zé)條例》所明確的黨內(nèi)問責(zé)方式的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將這些規(guī)范進一步有機整合，堅持其他黨內(nèi)法規(guī)的問責(zé)方式規(guī)定不得與《問責(zé)條例》相抵觸的原則，形成一套排列有序、寬嚴(yán)得當(dāng)、銜接緊湊、操作便捷的問責(zé)方式體系。二是保障黨內(nèi)問責(zé)方式的執(zhí)行落實。科學(xué)的黨內(nèi)問責(zé)規(guī)則和體系是依規(guī)問責(zé)的前提，“法律的生命在于實施”，黨內(nèi)問責(zé)的生命也在于貫徹落實，因此必須嚴(yán)格執(zhí)行既定的問責(zé)方式，決不允許地方政府部門任意裁量，更不允許擅自創(chuàng)設(shè)問責(zé)方式。三是確立社會公眾的監(jiān)督問責(zé)方式。在問責(zé)方式的體系建構(gòu)中不能缺少社會公眾的問責(zé)，社會公眾可以通過舉報、控告、信訪、聽證、民意調(diào)查等方式來促進“開門問責(zé)”，充分保障有責(zé)必問的實現(xiàn)。

（三）健全問責(zé)程序，實現(xiàn)規(guī)范問責(zé)

程序的實質(zhì)是為了限制恣意專斷以排除決策與執(zhí)行的人情化因素，程序的目的是通過“形式正義”保障“實質(zhì)正義”的實現(xiàn)。當(dāng)前，黨內(nèi)問責(zé)程序尚不規(guī)范，嚴(yán)重影響了問責(zé)的執(zhí)行落實。因此，必須規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)程序，確保有責(zé)必問、問必依規(guī)、規(guī)必執(zhí)行。一是規(guī)范啟動程序。通過巡視、信訪、檢舉等途徑一旦發(fā)現(xiàn)問題，問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)立即啟動問責(zé)程序，并完善相應(yīng)的信息獲取方式、啟動時限、啟動主體的責(zé)任等具體規(guī)定。二是規(guī)范查證程序。問責(zé)程序啟動之后，應(yīng)當(dāng)按照在規(guī)定時間內(nèi)調(diào)查取證，明確失責(zé)事實和過錯原因，并整理形成決定問責(zé)的證據(jù)材料。三是規(guī)范決定程序。對問責(zé)事實確鑿的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查報告嚴(yán)格按照問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)進行追責(zé)，作出處理決定。對不存在問責(zé)事實的，應(yīng)當(dāng)立即終止問責(zé)程序。四是規(guī)范復(fù)議程序。問責(zé)處理決定作出后，如果被問責(zé)對象對問責(zé)處理決定不服的，有在規(guī)定時間內(nèi)提出申訴復(fù)議的權(quán)利。五是規(guī)范執(zhí)行程序。處理決定得到切實的執(zhí)行才能真正彰顯黨內(nèi)問責(zé)的制度權(quán)威，應(yīng)當(dāng)制定問責(zé)執(zhí)行程序的相應(yīng)規(guī)范，尤其對強制執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎設(shè)計和細(xì)致規(guī)定。

（四）打通救濟渠道，保障合法權(quán)益

“沒有救濟就沒有權(quán)利”，是對保障公民基本權(quán)利實現(xiàn)的生動詮釋?？v觀黨內(nèi)問責(zé)的制度體系，救濟制度還比較缺失，嚴(yán)重消減了黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問責(zé)的公信力。為此，要打通救濟渠道，切實保障被問責(zé)人的合法權(quán)益。一是完善問責(zé)救濟制度。應(yīng)盡快清理目前關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)救濟的相關(guān)規(guī)定，制定專門的適用黨內(nèi)的問責(zé)救濟制度，增強黨內(nèi)問責(zé)救濟程序的正當(dāng)性、規(guī)范性和可操作性。二是打通問責(zé)救濟渠道。內(nèi)部救濟是被問責(zé)對象需求救濟的主渠道，必須給擬被問責(zé)對象提供暢通便捷的申訴復(fù)議渠道，應(yīng)規(guī)定擬被問責(zé)對象自接到問責(zé)決定書之日起一定期限內(nèi)，有權(quán)采取必要的申訴、申辯與復(fù)核，問責(zé)主體應(yīng)及時對申訴進行調(diào)查與回復(fù)，并以書面形式告知申訴人及其所在單位，確保黨內(nèi)問責(zé)內(nèi)部救濟的及時性和有效性。三是注重與外部救濟的銜接。對于黨內(nèi)問責(zé)之外還要進行追究法律責(zé)任的被問責(zé)對象，可以依據(jù)《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《國家賠償法》等相關(guān)國家法律的規(guī)定向有關(guān)部門申請進行救濟，確保被問責(zé)對象的合法權(quán)利得到全面尊重和有效維護。

（五）完善復(fù)出制度，實現(xiàn)理性問責(zé)

黨內(nèi)問責(zé)的目的在于“懲前毖后、治病救人”，建立充滿人文關(guān)懷的被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出機制是實現(xiàn)理性問責(zé)的重要基礎(chǔ)。但是，目前被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出制度的社會效果較差，還存在著復(fù)出主體、時限、職級界定不清，復(fù)出程序不透明等嚴(yán)重缺陷，“高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出”總被社會誤解成為“在家休養(yǎng)、坐等提拔”。這迫切需要構(gòu)建一個更加規(guī)范透明的被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出制度。一是完善被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出條件和程序。要進一步明確復(fù)出的主體條件、時限條件、新任職的職位級別條件、業(yè)績預(yù)期要求等。要構(gòu)建嚴(yán)格公開的復(fù)出程序，主要包括提名程序、決定程序、質(zhì)詢程序和公示程序。二是健全被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出考核監(jiān)督機制。要建立針對復(fù)出任職領(lǐng)導(dǎo)干部工作性質(zhì)和崗位特點的分級分類考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方法，對擬復(fù)出領(lǐng)導(dǎo)干部的德、能、勤、績、廉進行綜合考核。要嚴(yán)格加強對復(fù)出任職領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的監(jiān)督。三是加強被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出的公眾參與。要通過增強復(fù)出制度的公開透明化，積極探索建立公眾測評制度或者引入第三方專業(yè)機構(gòu)進行科學(xué)評估，并適時向社會公開評估結(jié)果，最大化減少公眾對被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的疑慮。

[1] 黃明哲.建立和完善黨內(nèi)問責(zé)制問題研究[J].中國黨政干部論壇，2009(5).

[2] 劉云山.努力營造良好政治生態(tài)[J].黨建，2015(6).

[3] 曾長秋，楊競雄.習(xí)近平總書記關(guān)于嚴(yán)明黨紀(jì)思想探析[J].中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2015(5).

責(zé)任編輯：林淑周

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1674-1072（2017）02-020-03

2017-01-08

王勇（1984-），男，青海西寧人，中共重慶市萬州區(qū)委黨校區(qū)情教研部主任，講師,碩士，主要從事馬克思主義理論與實踐研究。