姚 榮

20世紀90年代以來，中國公立高校與學生法律關系總體上經歷了從傳統(tǒng)的“特別權力關系”向修正的特別權力關系轉變的趨勢。更有研究者提出，應促使公立高校與學生的法律關系從事實上的特別權力關系向行政契約關系轉變，以更為有效地保障學生權利。[注]蘇林琴：《行政契約：中國高校與學生新型法律關系研究》，北京：教育科學出版社2011年版，第99-121頁。從某種意義上而言，公立高校與學生法律關系的演進是多重制度邏輯互動的產物，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)(包括與學生管理相關的“國家法”與“大學法”)則是其重要的觀察窗口。而其中，《普通高等學校學生管理規(guī)定》以及各公立高校學生管理規(guī)則的制定與修訂，則是研究所需的重要文本依據。值得關注的是，2015年教育部圍繞《普通高等學校學生管理規(guī)定》的修訂，向各省級教育行政部門與部屬高校征求意見。根據《普通高等學校學生管理規(guī)定》修訂的最新內容，可以發(fā)現，公立高等學校學生管理規(guī)則系統(tǒng)表現出更加重視學生權益保障與大學自治平衡的趨勢，而倡導學習自由的新興的“學習權范式”則正在成為其價值旨歸。從“管理法”走向“平衡法”，已然成為促進學術自由與大學自治、保障學生合法權益、建構公立高校法治秩序的內在要求。

一、“管理法”：中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)的傳統(tǒng)形態(tài)

在1998年田永訴北京科技大學案之前，公立高校對學生的管理屬于典型的“內部行政行為”。無論是國家法律法規(guī)以及《普通高等學校學生管理規(guī)定》(國家教育委員會令第7號)都充斥著“管理法”的特征?！肮芾矸ā笔轻槍θ苤髁x國家行政法體系的概括性描述，它表現為國家公權力與公民權利的嚴重失衡?！靶姓C制只是片面地制約相對方，缺乏對行政的有效制約，行政法機制欠缺激勵相對方積極參與行政的功能;行政法制度結構不協(xié)調，重實體授權、輕程序制約，重行政效率、輕公平保護，重行政管理、輕監(jiān)督行政：這就必然導致行政法權利(力)結構的失衡。”[注]羅豪才、宋功德：《行政法的失衡與平衡》，《中國法學》2001年第2期，第73頁?？傮w而言，管理法具有以下幾個顯著特點：“首先，就其制度安排的利益基礎而言，管理法重公共利益尤其是國家利益，輕個人利益，簡單地認為公共利益自然會導致個體利益的實現。其次，管理法的價值取向主要是保障行政主體實施有效的行政管理，行政效率是第一位的。再次，就其功能定位而言，管理法將實現強制性甚至壓制性秩序視為其主要功能。最后，就其制度安排而言，管理法并非實現國家管理目標的唯一工具，在某種情況下甚至不是主導的，公共政策有時發(fā)揮更加重要的作用，法律至上為行政至上或政策至上所取代?！盵注]羅豪才、宋功德：《軟法亦法 公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社2009年版，第24-26頁。

在國家“壓制型”法范式的支配下，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)具有鮮明的“管理法”特征。它以實現國家意志與大學秩序為價值旨歸，崇尚政治化教育與道德宣示，嚴重忽視學生權利乃至憲法所保障公民應享有的基本權利。學生作為權利主體其地位已然缺失，更妄談參與大學治理。正如秦惠民教授所言：“我國法律對于高校自主管理權利的確認和維護，可以理解為法律對于高校作為一種公法人內部‘特別權力關系’的確認和肯定?！薄氨M管我國法學理論并無特別權力關系理論的明確表述，但長期以來人們一般習慣地認為，高校對學生的獎懲(包括依校規(guī)開除學生)是學校當然的權力而毋庸置疑?！盵注]秦惠民：《當前我國法治進程中高校管理面臨的挑戰(zhàn)》，《清華大學教育研究》2001年第2期，第54頁。特別權力關系是一種相對于“一般權力關系”而言的行政法律關系。它是指“人基于特別原因，即法律的直接規(guī)定，或自主同意，服從于國家或公共團體的特別支配權這樣一種關系”[注][日]室井力：《行政法(上)》，吳薇譯，北京：中國人民大學出版社1995年版，第89頁。。該理論最初由德國法學家拉班德(Paul Laband)提出，此后，奧托·邁耶(Otto Mayer)對其加以發(fā)展完善。二戰(zhàn)后，特別權力關系理論在德國的演進日益受到憲政理論與現代法治觀念的沖擊。作為普通高等學校學生管理“舊規(guī)定”的《普通高等學校學生管理規(guī)定》(國家教育委員會令第7號)，總體上采取了“以權力為本”的權力與權利配置方式，充分彰顯了“管理法”所具有的權力膨脹與權利受壓制的規(guī)則特性。具體而言，舊規(guī)定與特別權力關系以及“管理法”的契合，表現在如下方面：“首先，缺乏專門的有關高等學校和學生各自權利和義務的規(guī)定，而主要是針對學生的義務性規(guī)定。其次，在有關高等學校的規(guī)定中，賦予了高等學校較大的自由裁量權。最后，未提及學生在其權利受到侵害時可尋求的救濟途徑，尤其是司法救濟。”[注]羅爽：《從高等學校權力為本到學生權利為本——對公立高等學校與學生法律關系的分析》，《北京師范大學學報》(社會科學版)2007年第2期，第25-26頁。

在2005年《普通高等學校學生管理規(guī)定》(教育部第21號令)頒布之前，公立高校與學生之間“無名而有實”的特別權力關系，事實上受到法律法規(guī)或部門規(guī)章乃至司法的維護?！?983年頒布的《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》和后來的《普通高等學校學生管理規(guī)定》、《研究生學籍管理規(guī)定》等都沿襲了《高等學校學生學籍管理的暫行規(guī)定》的內容，把違反校規(guī)結婚的行為作為退學的情形，限制學生的婚姻自由。這一跟上位法相抵觸的規(guī)定多年來一直有效力(直至2005年)，并在法的實施效果上一直調整著高校對學生的管理關系，對學生婚姻自由進行法外限制?！盵注]黃碩、申素平：《我國高等教育領域中特別權力關系的變遷史考察》，《中國人民大學教育學刊》2014年第4期，第49頁。在2002年發(fā)生的馬某、林某訴重慶郵電學院案，法院以內部行政行為不具有可訴性為由而拒絕受理。事實上，高校校規(guī)沿襲了原國家教委《普通高等學校學生管理規(guī)定》限制學生婚育自由的規(guī)定，嚴重侵犯了大學生作為公民的婚育權這一憲法保障的基本權利，進而構成違憲。

此外，由于目前我國規(guī)范公立高校與學生法律關系的教育法律并未形成有機的系統(tǒng)，且過于原則、抽象，可訴性嚴重不足，《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》等教育法律對公立高校與學生之間的法律關系以及雙方的權利義務缺乏明確的規(guī)定，這造成的直接負面影響是，“法律廣泛的概括性授權使得高等學?？梢宰杂芍贫ǜ鞣N限制學生權益的內部規(guī)則，學生負有不定量及不定種類的服從義務，學校憑借‘目的取向’而規(guī)定懲戒的種類與方式，法律救濟途徑缺乏等，從而形成了雙方絕對的不平等”[注]蘇林琴：《行政契約：中國高校與學生新型法律關系研究》，北京：教育科學出版社2011年版，第99-121頁。。事實上，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)所具有的“管理法”特征，是教育法律等硬法軟化以及高校校規(guī)等軟法硬化的現實寫照，它客觀上構成了中國公立高校學生管理法治化的制度性困局。

從深層次而言，中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)所具有的“管理法”的傳統(tǒng)形態(tài)，是長期以來“單位制”制度的反映。全能主義與總體性社會所具有的特征，在公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)中得到充分體現。它表現為大學對政府的“身份依附”關系以及“制度同構”特征。公立高校作為政府的“附屬機構”而不具有事實上的獨立法人地位，它不可避免地復制“國家法”中違反法治精神的條款。隨著國家與社會關系的深層次變革，尤其是公立高校法人化改革的逐步推進，大學與政府的關系正在發(fā)生“靜悄悄的革命”。此外，隨著《行政訴訟法》的頒布與實施，司法審查開始介入大學治理并接受法治的拷問。傳統(tǒng)的排除司法審查與法律保留原則的特別權力關系，正在逐漸走向式微。在此背景下，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)，也開始從傳統(tǒng)的“管理法”向“平衡法”轉變。大學自治與學生權利的關系，日益表現出從沖突走向平衡的演進趨勢。

二、“平衡法”：中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)的現代形態(tài)

受計劃經濟時期遺留下來的“壓制型”法范式的宰制，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)呈現出“管理法”的傳統(tǒng)形態(tài)。公立高校被賦予的概括性授權，使其能夠自由制定規(guī)定學生義務、限制學生權利的校規(guī)，且以“內部行政行為”或“大學自治”為由而拒絕接受司法的監(jiān)督。大學自治與學生權利之間處于二元對立的沖突狀態(tài)，學生權利長期處于救濟缺失與保障乏力的困局之中。20世紀70年代以來，伴隨著現代回應型法的興起，世界各國公立高校與學生的法律關系發(fā)生了深刻的變革。傳統(tǒng)的“代替父母理論”、“特權理論”以及“特別權力關系”理論都已然被拋棄，取而代之的是“憲法理論”、“契約理論”、“一般權力關系理論”等。公立高等學校學生管理法治化的國際經驗表明，無論是以大學自治之名壓制學生權利，抑或以學生權利保障的名義而置大學教學秩序與學術自由于不顧都有失偏頗。促進公立大學自治與學生權利保障之間實現平衡，是世界各國公立高校法治秩序建構的共同追求。它不僅厘清了國家監(jiān)督介入大學自治的價值及其限度，也使得學生權利獲得了充分且有效的保障。

與此趨勢相一致的是，中國公立高校學生管理也日益重視國家監(jiān)督、大學自治與學生權益保障的動態(tài)制衡。我國《普通高等學校學生管理規(guī)定》自1990年以來的兩次修訂以及各公立高校學生管理規(guī)則的演進表明，大學自治正在接受法治拷問。本文并不希冀對公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)進行全面的文本梳理，而旨在以一系列行政法治原則對公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)的影響作為“觀察窗口”，剖析規(guī)則系統(tǒng)從“管理法”走向“平衡法”的演進趨勢與制度邏輯?？傮w而言，20世紀90年代后期以來，正當程序原則、比例原則、法律保留原則、信息公開原則等行政法治的基本原則開始逐漸被公立高校特殊“適用”，學術自治與權益保護的平衡成為規(guī)則系統(tǒng)演進的價值旨歸。

“行政法一般原則在高等學校的適用既有一般性也有特殊性，需要對之全面審視。”[注]申素平：《高等學校的公法人地位研究》，北京：北京師范大學出版社2010年版，第203頁。通過行政法治原則的“特別適用”，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)(包括公共規(guī)制與大學自我規(guī)制)都開始浸潤法治的精神，通過調適、吸納與回應，大學自治與法治之間逐漸獲得恰當的平衡。具體而言，應該區(qū)分不同類型學生管理事務的性質，有差別地適用行政法治的基本原則，進而厘清自治與法治的互動邊界與機制。傳統(tǒng)的受教育權范式，正在被倡導學習自由的學習權所取代，將學習的權利還給學生成為趨勢。作為特殊行政主體或特別公法人的公立高校，其法治秩序的建構日益重視回應高教法治與行政法治的演進趨勢并嵌入與吸納其有益要素。

(一)正當程序原則

正當程序原則作為行政法治的基本原則，一般認為正當程序原則濫觴于英國古老的自然正義原則。正如英國著名行政法學家韋德所言：在行政法上自然正義原則是一個界定完好的概念，它包括公正程序的兩項根本原則：一個人不能在自己的案件中做法官，人們的抗辯必須公正地聽取。在美國，自然正義原則經由美國最高法院的大量判例，“逐步融入美國法中而成為一項重要的憲法原則即正當法律程序原則(Due process of law)。該原則對美國行政法的發(fā)展產生了直接的影響，并由此而逐步形成了美國行政法上的行政正當程序和行政公開兩大基本原則”[注]周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢：武漢大學出版社2005年版，第81頁。。當前，正當程序原則已經成為世界各國行政法乃至高等教育法制的重要原則。“在1961年的Dixon v. Alabama State Board of Education案中，聯(lián)邦第五上訴法院推翻了傳統(tǒng)的‘代替父母理論’與‘特權理論’，提出了公立高校與學生的關系應受憲法規(guī)制的理論，法院認為在學生的學業(yè)中有憲法保護的自由或財產的利益，于是開始將正當程序條款適用于公立高校開除學生的懲戒?！薄霸诤髞淼呐欣校ㄔ哼M一步根據懲戒的類型適用明顯不同的正當程序標準?！盵注]韓兵：《高等學校的懲戒權研究》，北京：法律出版社2014年版，第168頁。國際經驗表明，在關于公立大學治理的司法實踐中，法定基本原則的適用存在界限和特殊性。

在我國，自田永訴北京科技大學案以來，正當程序原則已經逐漸成為法院審查公立高校與學生糾紛時適用的重要行政法原則。通過“法官造法”，正當程序原則開始嵌入大學治理之中，成為包括公立高校在內的具有公共職能的公共行政組織變革的重要內容。毋庸置疑，正當程序原則的確立，為法院司法審查提供了有力的工具。自田永案、劉燕文案以后，正當程序原則的適用范圍和內涵通過個案不斷擴展與充實，法官運用正當程序原則的意識不斷增強。[注]何海波：《實質法治：尋求行政判決的合法性》，北京：法律出版社2009年版，第154-155頁。而實質法治的精神也隨之不斷生長，傳統(tǒng)的形式法治主義面臨諸多窘境。正如何海波教授所言，田永訴北京科技大學案，“作為運用正當程序原則判決的先聲，對今后地方法院審理行政案件將產生示范作用”。“在過去十多年中，正當程序原則在司法審查中獲得了比較廣泛的認可，開始成為中國法律的一部分。這一事實顯示了中國法院在相對局促的空間里的能動主義立場，以及由個案判決所推動的一種法律發(fā)展的特殊路徑?！盵注]何海波：《司法判決中的正當程序原則》，《法學研究》2009年第1期，第124頁。

而中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)，自田永案以來的十余年時間，其變革的重要突破正在于正當程序原則的引入。“從哈貝馬斯交往行為理論的視角來看，行政主體沒有偏見，聽取相對人的意見，并說明行政行為的理由，在程序上才符合基本的交往理性。這三項要素是正當法律程序的核心，也是據以判斷某一行政行為的程序是否正當的標準?！盵注]劉東亮：《什么是正當法律程序》，《中國法學》2010年第4期，第76頁。以作為正當法律程序核心內容的聽證制度為例，近年來該制度逐漸被許多高校采用并取得了較好的治理效果?！?002年華東政法學院出臺《聽證暫行規(guī)則》，在學生考試作弊認定等涉及學生重大處分行為中適用聽證制度；2003年中山大學實行食堂價格聽證制度；2004年湖南高校在招生擴招中嘗試實行聽證制度，以聽取廣大學生和家長的意見；2004年中國政法大學制定《違紀處分聽證及申訴規(guī)則》；2005年浙江大學對給予開除處分的學生實行聽證制度；浙江工商大學于2009年專門建立了全國教育系統(tǒng)首個實體性的‘聽證大廳’，實行聽證委員會制度等等?！盵注]周湖勇：《大學治理中的程序正義》，《高等教育研究》2015年第1期，第10頁。而尤其值得關注的是，在教育部發(fā)布的修訂《普通高等學校學生管理規(guī)定》的征求意見(以下簡稱新《規(guī)定》)中，新增第六十四條規(guī)定“學生申訴處理委員會進行復查，對于處分事實不清、定性存在爭議的案件，以及學生申訴處理委員會認為必要的案件，可以采取聽證的方式”。這表明，聽證制度作為正當程序原則的核心內容已經獲得重視。這也從另一個側面表明，中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)的演進，受到行政法治與高教法治演進趨勢的影響。國家法與大學法、硬法與軟法的良性互動，日益成為中國公立高校法治秩序建構的實踐邏輯。

此外，相比于2005年《普通高等學校學生管理規(guī)定》關于學生申訴制度中成員構成所涉及的“自己當自己法官”的詬病，新《規(guī)定》對學生申訴制度作了進一步完善。其中，第六十一條規(guī)定“學校應當成立學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、取消學籍、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴。學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、法律顧問、教師代表、學生代表組成，其中學生代表不超過三分之一”。新《規(guī)定》更加重視學生權益的法律保護，在學生申訴委員會中增加“法律顧問”，并對學生代表的比例進行了規(guī)定。新《規(guī)定》亦對處分決定作出前學生所享有的程序性權利作了更為完善的規(guī)定。例如，第五十七條規(guī)定“學校在對學生作出處分決定之前，應當告知學生作出處分決定的事實、理由及依據，并告知學生或者其代理人享有陳述和申辯的權利，聽取學生或者其代理人的陳述和申辯”。質言之，經過本次修訂，擬出臺的《普通高等學校學生管理規(guī)定》使得“行政主體沒有偏見，聽取相對人的意見，說明行政行為的理由”這三項正當法律程序的基本要素都得到了充分體現。在公立高校學生管理中，“最低限度的正義”獲得了“文本規(guī)制”的保障。當然，正當程序原則是一個從“非正式聽證”到正當法律程序之間強弱不等的“光譜”，應區(qū)分不同類型的學生管理事務(包括紀律性與學術性)在不同程度上適用正當程序原則。

(二)比例原則

比例原則是德國首創(chuàng)的一項憲法原則，指的是法律在干預人民的基本權利時，其干預的目的必須正當，干預的方式與范圍不得逾越必要的限度。該原則又包括三個子原則：(1)適合性原則，又稱妥當性原則，(2)必要性原則，也稱“最小侵害原則”。(3)相稱性原則，又稱“狹義比例原則”或“合比例原則”。[注]姜昕：《比例原則研究——一個憲政的視角》，北京：法律出版社2008年版，第17頁。作為行政法中的“帝王條款”，比例原則在行政法治基本原則中具有重要地位。在這里，法院審查的核心技術就是，審查大學是否“嚴肅且善意地考慮了可行的替代性措施”。[注]Grutter，539U.S.at339-340.公立高校學生管理中比例原則的適用，要求高校懲戒學生行為必須與其違法行為的性質、動機、目的等一貫表現相適應，實現過罰相當。我國臺灣地區(qū)學者許育典教授認為，“比例原則是在強調行政行為的手段與目的間不得顯失公平。對應于大學的專業(yè)判斷權行使，是指其追求的目的不得對學生的權利造成顯失公平的損害”[注]許育典：《大學法制與高教行政》，臺北：元照出版社2014年版，第55-56頁。。

由于高校學生管理尤其是懲戒權具有公權力的屬性且自由裁量空間較大，有必要運用比例原則對高校學生管理進行適當限制，避免產生恣意妄為和顯失公正的懲戒學生行為。新《規(guī)定》第五十六條明確指出，“學校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規(guī)、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應。學校對學生的處分，應當做到事實清楚、程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當”。相比于2005年頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》(教育部21號令)，此次修訂后的新《規(guī)定》，更加重視比例原則的適用，并賦予各高校根據章程與校規(guī)自主設定處分類型的權力，從而使得其他更加“輕微”的處分方式得以出現。具體而言，新《規(guī)定》第五十三條指出，“對有違法、違規(guī)、違紀行為的學生，學校應當給予批評教育或者酌情給予如下紀律處分(一)警告；(二)嚴重警告；(三)記過；(四)留校察看；(五)開除學籍；(六)學校規(guī)定的其他處分方式”。

當然，由于公立高校學生管理既涉及行政權力，又涉及學術權力。據此，高校學生管理事務可以區(qū)分為學術性事務和紀律性事務，二者適用比例原則的要求有所不同。對于涉及學術判斷與評價的學生管理事務，應該充分尊重學術權力，對比例原則的適用應相對寬松，以保障學術自由。與此同時，大學的專業(yè)性和特殊經驗，并不能成為拒斥比例原則檢視的理由。在運用比例原則這一法治工具作為標準審查大學行為方面，法院顯然更具專業(yè)優(yōu)勢。法院有義務對大學決策所涉及的所有證據進行嚴格、深入的審查與分析，才能判定大學為達成某一正當學術目的而采取的手段是必要的。我國臺灣地區(qū)司法院大法官解釋第626號，構建了大學自治的實質正當性審查模式。圍繞中央警大碩士班招生簡章拒色盲者入學之規(guī)定是否違憲的爭議，該號解釋認為，對大學自訂規(guī)章是否違反平等權，應從規(guī)章制定的目的的正當性，以及手段與目的的比例原則來進行審查。[注]周慧蕾：《大學自治：從保障到平衡——基于臺灣地區(qū)“大法官”相關解釋的分析》，《高等教育研究》2013年第3期，第27頁。與臺灣地區(qū)相比，我國大陸地區(qū)相關案件的司法審查，還未能引入比例原則。備受關注的“甘露案”也并未基于比例原則判斷暨南大學的行政處分是否合理，而是以“適用法律錯誤”的理由裁定撤銷暨南大學作出的開除學籍的決定。

與此相關的議題是，作為一項關涉學術評價的規(guī)范性文件，將學位授予(尤其是碩士博士學位)與論文發(fā)表掛鉤的高校校規(guī)，是否合法合理，學界存在較多爭議。有研究者指出，“我國學位屬于國家學位，學位授予屬于行政確認行為，高等學校作為授權行政組織，應當依照法定的學位授予標準向學生授予學位，其并沒有依照授權取得學位方面的立法權，學校內部規(guī)章制度也不能對學位授予前提作出創(chuàng)設性規(guī)定。因此，學校出臺的掛鉤規(guī)定，在我國現有法律框架內，合法性方面存在一定問題”[注]丁偉、閻銳：《以論文發(fā)表數量作為學位論文答辯前提的法理追問》，《政法論壇》2008年第2期，第164頁。。顯然，批判的依據在于國家學位制度與大學辦學自主權的邊界問題。當然也有學者認為，“大學規(guī)章的創(chuàng)制權不是來源于國家的授權，而是‘國家—社會’二元分立憲政框架下自治原理的體現。對‘學術性規(guī)則’而言，法律設定的‘國標’只是學術的‘最低標準’，為教育質量計，各大學的‘學術性規(guī)則’可以在法律之上設定更加嚴格的學術條件，暫且不論在國家學位制度下高校有無權力自主設置學位授予的標準并將其作為學位授予的要件”[注]倪洪濤：《論法律保留對“校規(guī)”的適用邊界——從發(fā)表論文等與學位“掛鉤”談起》，《現代法學》2008年第5期，第14-28頁。。觀點交鋒的背后，折射出國家與社會、大學與政府關系的深層分歧。而在司法權介入大學學位授予的一系列案件中，法院的觀點也并不一致，高校校規(guī)屬于法律規(guī)范抑或自治規(guī)則的爭論一直沒有停止。[注]陳越峰：《高校學位授予要件設定的司法審查標準及其意義》，《華東政法大學學報》2011年第3期，第110-120頁。

隨著我國事業(yè)單位體制改革的深入推進，大學與政府的關系正在經歷深刻變革，國家監(jiān)督與大學法人自治之間正在形塑新的互動關系。公立大學作為“自治性行政主體”的地位正不斷凸顯，而其作為“授權性行政主體”的地位則日漸式微。應超越國家公權力的壟斷局面與傳統(tǒng)理論窠臼，形成國家公權力與社會公權力之間相互承認與尊重、彼此良性互動的態(tài)勢，促進“行政主體”的多元化，實現公域之治的轉型。應該充分尊重高校基于學術發(fā)展、設定更高學術標準的學術自治權。正如有研究者所言，“研究生學位是否與論文掛鉤，是一個學術問題，高校有較大的自主權，可以根據學校自身情況提出不同程度的要求，一些高校取消學位與論文掛鉤的規(guī)定，也不代表不允許其他學校作此規(guī)定。在學術發(fā)展上，不同高校完全可以有自己的特色。當然，為避免學術權力的濫用，高校相關標準的設定也需要考慮學術自身與教育目的的約束，不能明顯違反比例原則”。[注]韓兵：《高等學校的懲戒權研究》，北京：法律出版社2014年版，第165-166頁。

(三)法律保留原則

在傳統(tǒng)的特別權力關系理論下，法律保留原則被豁免。在此背景下，大量高校校規(guī)存在違法乃至違憲的狀況，這使得大學成為“法治國下的一個隙裂”，學生權利遭受嚴重損害而無法得到有效救濟。烏勒教授在1956年的“德意志公法學者年會”的“論特別權力關系”的論文中，開始檢討該理論，并提出一種區(qū)分“基礎關系”與“管理關系”的理論，以此來取代“特別權力關系”理論。1972年以后，德國聯(lián)邦憲法法院通過關于受刑人及一系列關于學校與學生關系的判決，逐步確立起“重要性理論”。重要性理論的提出，修正了傳統(tǒng)的特別權力關系理論。重要性標準是某個規(guī)則對共同體和公民個人的意義、分量、基礎性、深遠性及其強度等。是否具有“重要性”的最關鍵因素是基本人權的保障。涉及基本權利的重要事項，即便是“經營關系”，也應納入司法審查的范疇。重要性理論的產生，表明法律保留原則開始適用于大學自治。在我國臺灣地區(qū)，其法院一般認為，“舉凡教育內容、學習目的、修課目錄、學生之地位等有關大學生學習自由之‘重要事項’，皆可以法律明文限制之，或有法律明確授權。尤其是足以剝奪大學生學習自由之退學或開除學籍處分，更應以法律明定其事由、范圍與效力，而不得僅以行政命令或各學校之學則即予剝奪，此乃法律保留原則之基本要求也”[注]董保城：《教育法與學術自由》，臺北：月旦出版社股份有限公司1997年版，第211頁。。據此，涉及公立高校學生管理的規(guī)則，對涉及學生學籍開除、學位授予、勒令退學等重要事項的規(guī)則必須交由人大立法決定，而對于學生著裝、課程設置、作息時間、宿舍管理等事項則可以由高校自行決定。

正如有學者所言：“法律保留是民主、法治國家保障人權的基本原則，但是過分強調法律保留，造成法律保留的濫用，也會導致國家立法權的過度擴張，出現立法規(guī)范的密度過大，以至于壓制自治團體自治權的不利狀況，因此，法律保留也應確定必要的界限。”[注]王敬波：《高等教育領域的行政法問題研究》，北京：中國法制出版社2007年版，第114頁。具體而言，應區(qū)分學術事項與非學術事項，在適用法律保留原則時，前者要求相對較低的適用密度，而后者則要求較高?！皩W術自由內在要求國家法律只能是宏觀性和方向性的‘框架立法’，進而給大學自治這一制度性保障留足創(chuàng)制空間。”[注]倪洪濤：《論法律保留對“校規(guī)”的適用邊界——從發(fā)表論文等與學位“掛鉤”談起》，《現代法學》2008年第5期，第14-28頁?！胺杀Ａ舨荒芎唵蔚匾浦灿趪伊⒎ㄅc校規(guī)的關系層面，具有兩個重要的理由：其一，高校自治源于學術自由， 高校成員的基本權利相較于學術自由不存在天然的優(yōu)先性；其二，國家立法與校規(guī)之間不構成上下位法的關系，為保障學術自由，國家立法應避免過度規(guī)制。因此，并非涉及到高校成員權利的事項，都須遵循法律保留原則?？紤]到大學自治的特殊性，法律保留原則的適用也應該區(qū)別于其他一般社會領域?！盵注]伏創(chuàng)宇：《高校校規(guī)合法性審查的邏輯與路徑——以最高人民法院的兩則指導案例為切入點》，《法學家》2015年第6期，第127-142頁。當然，是否涉及學術評價與自治并非適用法律保留原則的唯一考量標準。從某種意義上而言，“基本權利標準”與“大學自治標準”應該成為公立高校學生管理適用法律保留原則時所需要考量的雙重標準，同時采用“重要性”與“專業(yè)性”原則。

目前，我國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)日益重視法律保留原則的適用。自田永訴北京科技大學案以來，我國法院受理公立高校與學生糾紛的范圍不斷拓展。學位授予、開除學籍、大學招生乃至高校信息公開都被納入到司法審查的范疇，大量新型權利獲得法律的肯認。此外，法院對高校校規(guī)的“附帶性審查”，使得高校校規(guī)在涉及“重要性事項”的“自治立法”中更加嚴謹且不得違反“上位法”的規(guī)定與法的精神。以甘露訴暨南大學開除學籍案為例，該案確立了高校校規(guī)的“不抵觸原則”，明確了高等學校對學生作出開除學籍的處分決定屬于行政訴訟受案范圍，強調了人民法院審理此類行政案件應當依據法律法規(guī)、參照規(guī)章，并可參考高等學校不違反上位法且已經正式公布的校紀校規(guī)的法律適用規(guī)則。如果規(guī)范性文件之間規(guī)定不一致，人民法院有權選擇適用上位法規(guī)定處理案件。顯然，高校校規(guī)與上位法的關系并不能簡單地套用傳統(tǒng)行政法治的一般原理，基于法律位階理論，將其視為“上下位法”的關系，也不能認為高校校規(guī)是游離于法治拘束之外的“自治規(guī)則”。無論是主張校規(guī)制定權來自國家立法的授予的“權力法定論”，抑或將高校校規(guī)視為高校自治的產物的“自治規(guī)章論”，都不能解釋和厘清高校校規(guī)與國家法律秩序的復雜關系。[注]伏創(chuàng)宇：《高校校規(guī)合法性審查的邏輯與路徑——以最高人民法院的兩則指導案例為切入點》，《法學家》2015年第6期，第127-142頁。應基于法律多元主義(legal pluralism)的視角，審視不同類型高校校規(guī)與國家法規(guī)范之間復雜且多元的關系,避免從簡單的國家權威視角及唯一的合法性渠道看待高校校規(guī)乃至大學章程的法律效力。[注]湛中樂：《大學章程的法律位階：基于法律多元主義的再認識》，《行政法論叢》2016年第1期，第39-54頁。

(四)信息公開原則

中國高校信息公開是政府信息公開制度在教育領域的延伸。2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第37條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民利益密切相關的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲得的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。”據此，教育部于2010年頒布實施了《高等學校信息公開辦法》，至此信息公開原則開始成為公立高校學生管理的重要原則。此后，關于高校信息公開的行政訴訟案逐漸增加，尤其是2015年新《行政訴訟法》出臺以來，隨著立案登記制的實施，大量涉及信息公開的高等教育行政訴訟案涌現。2015年，北京市海淀區(qū)法院受理了白某訴北京語言大學招生信息公開一案并作出支持白某的判決。海淀法院一審認為，語言大學向白某公開了2010年英語筆譯專業(yè)碩士研究生錄取名單，但該名單僅有錄取人員姓氏，并未將錄取人員姓名全部公開，根據《政府信息公開條例》規(guī)定，語言大學未將2010年英語筆譯專業(yè)碩士研究生錄取名單全部公開存有不當，法院判決撤消語言大學答復書中的三項內容，判決公開2010年英語筆譯專業(yè)研究生錄取名單，對白某申請公開學號和農行卡研究生學費繳納明細信息重新進行答復。

當前，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)中信息公開原則如何適用、司法審查如何介入公立高校與學生間的信息公開糾紛還存在較多爭議。有研究者認為，“在高校信息公開中必然涉及不同利益之間的沖突與矛盾，涉及利益的限制與平衡問題。它是一個多元利益主體之間博弈的過程，是利益在不同主體間一次次重新分配以達到某種平衡的過程。人民法院審理高校信息公開案件的利益平衡機制必須適應社會利益多樣化的新情況，既要平衡和協(xié)調公共利益與私人利益之間的關系，又要認真考慮和平衡不同范圍的公共利益，并且還要最大程度地尊重學術自由，從而在充分平衡各種利益的基礎上，最大程度契合高校信息公開要求”。[注]程琥：《高校信息公開行政訴訟若干問題研究》，《行政法學研究》2013年第2期，第22-28頁。應該認識到，信息公開原則的適用，對于破除特別權力關系下公立高校與學生之間不對稱關系的重大意義。當然，由于公立高校自治權的多頭法源[注]龔怡祖：《我國高校自主權的法律性質探疑》，《教育研究》2007年第9期，第50-54頁。與復雜性，學生管理事務的信息公開也需要在復雜博弈的多重利益之間尋求平衡，尤其是在大學學術自治與學生信息公開權利之間實現平衡。

(五)學術自治與權利保護平衡的原則

通過前文的分析，可以發(fā)現公立高校作為具有自治性與專業(yè)性的特別的行政主體或公法人，其適用正當程序原則、比例原則、法律保留原則以及信息公開原則都具有其特殊性。此外，不同法律原則的適用也應考量各原則所代表利益和價值的“分量”和強度關系[注]舒國瀅等：《法學方法論問題研究》，北京：中國政法大學出版社2007年版，第468頁。，針對具體事項的類型和屬性，區(qū)分各法律原則的價值序列和優(yōu)先性。從深層次而言，這種特殊性根植于其所具有的學者行會的自治傳統(tǒng)以及學術權力的特殊性、優(yōu)位性、復雜性與專業(yè)性。國家監(jiān)督介入與干預大學自治的合法性，來源于社會公共利益的保障與學生合法權益的維護。然而，學術自由與大學自治則為這種介入或干預形塑了邊界，確立了司法審查與國家立法等國家監(jiān)督的限度。質言之，公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)的演進，作為公立高校法治秩序建構的觀察窗口，內嵌著國家監(jiān)督、大學自治與學生權益保障動態(tài)制衡的價值旨歸與特定規(guī)律，重視“國家公權力與社會公權力的相互尊重”[注]徐靖：《訴訟視角下中國社會公權力法律規(guī)制研究》，北京：法律出版社2015年版，第131頁。。

作為一種契合“事物的本質”[注]“事物的本質(Natur de sache)”理論是一種根據事物本質界定規(guī)范類型適用的學說，根據拉倫茨的定義，“事物的本質”在當代是指“一種有意義的且在某種方面已具備規(guī)律性的生活關系，也就是社會上一種已經存在的事實及存在之秩序”。它是一種處理權利(權力)義務沖突、權限界分和提供價值基礎的經典理論，最集中的介紹對象是德國的法學理論和法律實踐，但是“事物的本質”理論遠不止于當代德國聯(lián)邦憲法法院的判例和學說，它的源頭可以追溯至古希臘哲學中的“自然”思想，并且經由經院哲學傳播到整個歐洲，甚至影響到美國的法律實踐。的規(guī)律，其形成并非一蹴而就，而是國家邏輯(包括立法規(guī)制、司法審查與行政監(jiān)督)、大學邏輯、學生個體邏輯以及民間社會邏輯等多重制度邏輯之間持續(xù)且頻繁互動與博弈的產物。在此過程中，大學自治與法治的互動方式、邊界以及機制，逐漸從失衡走向平衡。其中，大陸法系德國行政法的判斷余地理論以及英美法系的學術遵從理論[注]劉金晶：《法庭上的“自主高校”——論美國司法中的學術遵從原則》，《環(huán)球法律評論》2011年第6期，第124-134頁?；驅W術節(jié)制原則為“學術自治”提供了理論與判例支撐[注]周慧蕾：《大學學術權力司法規(guī)制的國際比較與啟示》，《法治研究》2014年第8期，第106-113頁。，而大陸法系基礎關系與經營關系、重要性理論的提出以及英美法系憲法理論與契約理論的高揚，則為學生權利保護提供了學說支持乃至司法實踐的基礎。從長遠而言，將學習的權利還給學生，促進學術自治與學生權利保護的平衡，構成了中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)演進的內在要求。

正如勞凱聲教授所言：“隨著社會文明程度的提高，人們開始強調教育對于自我的意義并提出各自不同的教育訴求，教育發(fā)展正進入一個以多樣性為特征的新階段?！畬W習權說’的出現表明受教育權利內涵的拓展開始為人們所意識并獲得了一種確定的法理形式。一種以多樣性和可選擇性為基本特征的彈性學習制度正在萌芽，它貫徹學習者本位的新理念，強調知識學習過程中的自主選擇，體現對差異性的尊重與適應，追求更加多樣化的形式和種類以適應個人發(fā)展的獨特性。”[注]勞凱聲：《把學習的權利還給學生——受教育權利的歷史演進及當前發(fā)展的若干新動向》，《北京師范大學學報》(社會科學版)2015年第3期，第31頁。毋庸置疑，新《規(guī)定》通過支持學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、參與學校民主管理與教育教學改革等改革舉措，為學生提供了更為多元化、差異化、自主化的學習選擇權，彰顯著教育法學理論從傳統(tǒng)受教育權范式向學習權范式轉換的最新趨勢。

托馬斯·庫恩認為，在科學的意義上，一個范式就是關于現實的一套較為系統(tǒng)的假設，這一套假設主要包括用以闡釋和說明某一類現實的規(guī)則，而這些規(guī)則表現為人們觀察現實世界的觀點、理念和基本的價值判斷標準。范式的存在是多種多樣的，好的范式的作用就在于其假設可以更全面、更準確地反映現實世界。顯然，新《規(guī)定》對學習權范式所作的積極回應與制度創(chuàng)新，適應了大學生從受教育者向學習者身份變遷的新動向，也能夠更好地解釋現實教育活動所發(fā)生的新變革。從某種意義上而言，它昭示著中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)旨在將學習的權利還給學生并為學生創(chuàng)造更大價值。學習權范式的興起，不僅表明了現代學習制度建構的趨勢，更意味著學生法律地位的變革。高校學生不再是被動接受“行政性公共服務”(特指學歷教育服務)的受教育者，而是能動參與教育活動的擁有學習權的主體。

例如，新《規(guī)定》的第十六條規(guī)定：“學生根據學校有關規(guī)定，可以輔修校內其他專業(yè)或者選修其他專業(yè)課程，可以跨校修讀課程，可以參加開放式網絡課程的學習。修讀的課程成績(學分)由本校審核后予以認定?！毙略龅牡谑邨l規(guī)定：“學生參加社會實踐、志愿服務、勤工助學、創(chuàng)新實驗等活動以及自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)表論文、獲得專利等可折算為學分，計入學習成績，具體辦法由學校制定。學校應當鼓勵、支持和指導學生參加社會實踐、志愿服務和開展勤工助學活動，可以建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)檔案、設置創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學分?！薄皩W校可以實施彈性學制和靈活的學習制度，放寬學生學習年限，支持學生休學創(chuàng)業(yè)，并簡化審批程序，可采取先休后批或備案制?！备y能可貴的是，新《規(guī)定》第五條規(guī)定學生在校期間平等享有“參與學校民主管理，對學校發(fā)展和教育、教學改革提出意見和建議”的權利。這一系列規(guī)定，將為學生學習自由的實現提供制度性保障。它也預示著學習自由作為學生的重要權利乃至基本權利，已不再局限于消極防御的權利救濟，而更加側重通過大學法制建設，促進權利的積極實踐。作為一項基本權利，學習自由正在從“主觀公權利”走向“客觀價值秩序”[注]張翔：《基本權利的雙重性質》，《法學研究》2005年第3期，第29-31頁。，日益受到大學的組織、制度與程序的保障[注]張翔：《學術自由的組織保障——德國的實踐與理論》，《環(huán)球法律評論》2012年第4期，第105-115頁。。

尊重學術自由、營造寬松且有秩序的學術環(huán)境是高等學校對待學術爭端問題的特有方式，已成為高等學校改革和發(fā)展的一項重要內容。為更好地保障學術自由，新《規(guī)定》對學術誠信與道德提出了具體的要求。學術自由并非絕對的自由，學術共同體可以基于“民主勝任”[注][美]波斯特：《民主、專業(yè)知識與學術自由》，左亦魯譯，北京：中國政法大學出版社1995年版，第89頁。原則對學術不端行為進行懲戒。“在專業(yè)知識和實踐中，民主勝任要求錯誤、虛假和不合格的言論必須受到歧視、限制和懲罰?！睂W術治理與評價活動中引起的糾紛，應秉持特殊優(yōu)位原則，而不能簡單地將民主國家的規(guī)則強加于大學。新《規(guī)定》的第五十四條規(guī)定，“篡改、偽造實驗數據或剽竊、抄襲他人研究成果，情節(jié)嚴重的；由他人代替、替他人撰寫論文或參與買賣學術論文等嚴重學術不端行為的”，學?？梢越o予開除學籍處分。新增第五十五條規(guī)定，“學校應當開展學生誠信教育、建立學生誠信記錄。記錄學生學業(yè)誠信、學術誠信等誠信記錄，建立對失信行為的約束和懲戒機制，對失信學生可給予警告直至開除學籍等處分。誠信記錄時效由學校規(guī)定”。

顯然，學術自由作為大學賴以維系與發(fā)展的哲學理念與憲法保障的基本權利，它是自由與約束[注]勞凱聲：《創(chuàng)新治理機制、尊重學術自由與高等學校改革》，《教育研究》2015年第10期，第10-17頁。、受控性與自主性的辯證統(tǒng)一。[注]孫綿濤、康翠萍：《學術自由性與受控性的對立統(tǒng)一——學術自由大學本質觀的重新審視》，《教育研究》2011年第6期，第52-59頁。公立高校作為社會公權力組織，它有權對內部成員的學術不端行為給予懲戒，甚至給予組織成員身份的解除與“驅逐”?！凹m紛裁決權是社會公權力組織解決內部成員之間或成員與組織之間糾紛的必然性權力。對于某些專業(yè)性問題，社會公權力組織具有優(yōu)先判斷權?！盵注]徐靖：《訴訟視角下中國社會公權力法律規(guī)制研究》，北京：法律出版社2015年版，第37頁。應該認識到，建立完備且多元化的內部糾紛解決機制，完善大學學術治理體系，是提升大學學術競爭力、維系大學學術秩序的必然要求。

三、多重利益的平衡：“平衡法”的興起與公立大學哲學內涵的法律化

多元且沖突的利益抑或大學利益相關者屬性的凸顯，正在促使中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)從“管理法”走向“平衡法”?！捌胶庹摗钡呐d起昭示著，通過“政治論”與“認識論”的有機整合與平衡，大學的哲學內涵正在走向法律化。正如羅豪才教授所言，“平衡論”既不是“調和論”，又不是“折衷論”，而可以視為是一種“兼顧論”。[注]羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對一方的權利義務平衡》，《中國法學》1993年第1期，第54頁。無論是崇尚自由主義的英美法系抑或國家主義宰制的大陸法系，隨著大學利益相關者屬性的日漸清晰，傳統(tǒng)的學術自由與大學自治等高等教育哲學內涵都正在受到法治的洗禮。例如，在2004年英國《高等教育法案》出臺前，具有皇家特許狀的英國古老大學，擁有負責處理內部糾紛且裁決具有終局效力的視察員，其內部糾紛一般不接受行政法上的司法審查?！熬哂谢始姨卦S狀的高等院校由于沒有受到足夠的外部監(jiān)督，不能滿足新時期對高校學生權利保護的要求，因而呼吁限制高等院校終局糾紛裁決權的聲音日漸高漲。在此情況下，英國開始改革傳統(tǒng)的多元化高等院校糾紛解決機制，將高等院校的糾紛裁決權從校內延伸至校外，著手建立相對統(tǒng)一、適用于所有高等院校的新型糾紛解決機制?！盵注]申素平：《英國高校如何解決內部糾紛》，《中國教育報》2010年2月23日。

隨著2004年《高等教育法案》的頒布，英國延續(xù)多年的視察員處理高等院校內部糾紛的終局裁決權被終止，轉而設立一個新的機構——獨立裁決者辦公室(Office Of Independent Adjudicator，OIA)，負責處理英格蘭和威爾士的高校學生申訴事務。至此，英國高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)在立法的影響下發(fā)生了重大變革，為學生權利保障提供了更為多元的糾紛解決機制。事實上，“隨著歐盟法對英國法的影響日漸加深，英國高等學校的法律地位因之出現了一些新的問題和變化。最明顯的是， 英國1998 年頒布《人權法案》(Human Rights Act，HRA)，直接將《歐洲人權公約》轉化為英國國內法。自1998 年《人權法案》頒布后，英國逐漸有擴大解釋‘公共當局’及‘國家之延伸’機構并將其超出英國法原有‘公共機構’范圍的趨勢”。[注]申素平：《英國高等學校法律地位研究》，《中國高教研究》2010年第2期，第48-50頁。至此，包括特許狀大學在內的英國高等學校的“公法人化”或“國立化”[注]沈文欽：《英國大學法人制度確立的歷史過程及其當代困境：劍橋大學的案例》2016年第3期，第90-95頁。趨勢日益鮮明，當其作為“公共機構”履行與承擔公共職能時，需適用“越權無效”、“自然正義”等英國行政法的基本原則。

與英國類似，美國高等學校與學生的法律關系，也從代替父母理論與特權理論走向憲法理論與契約理論。法院介入美國公立大學治理的立場，在經歷了謙抑與能動的徘徊后，逐漸走向理性的司法平衡。而大陸法系的國家與地區(qū)如德國、日本以及我國臺灣地區(qū)公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)，也都呈現出國家監(jiān)督、大學自治與學生權益保障的平衡追求。公立高校的“高權行政”特征在法治國與憲政理論的發(fā)展過程中逐漸瓦解，傳統(tǒng)的排斥司法審查與權利救濟的特別權力關系理論已然式微。2011年1月17日，我國臺灣地區(qū)第684號“大法官”解釋的出臺，徹底沖破了束縛大學生權利救濟的“特別權力關系”理論，使得公立高校與學生的關系成為“一般權力關系”。當然，“法院在進行個案平衡時所依據的標準如平等原則、比例原則等，都具有較強的主觀價值判斷性。因此，在司法監(jiān)督中司法裁量的界限何在，將是臺灣地區(qū)大學自治進一步發(fā)展所面臨的重大命題”。[注]周慧蕾：《大學自治：從保障到平衡——基于臺灣地區(qū)“大法官”相關解釋的分析》，《高等教育研究》2013年第3期，第27頁。

與其他國家與地區(qū)類似，中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)的演進亦受到國家邏輯、大學邏輯、學生個體邏輯、民間社會邏輯等多重制度邏輯復雜互動的深刻影響，表現出多重利益的分歧、博弈與制衡局面。[注]姚榮：《中國公立高校與學生法律關系變遷的多重制度邏輯》，《復旦教育論壇》2015年第5期，第25-30頁。實現大學自治與法治以及學生權利、學術自治與公共利益的平衡，不僅是法院司法審查范圍(包括橫向的受案范圍與縱向的審查強度)界定的依據與旨歸，亦是公立高校法治秩序建構的核心內容。質言之，公立高等學校學生管理規(guī)則系統(tǒng)，既需要考慮大學自治尤其是學術自治的特殊性與自主性，又需要考慮公立大學作為特殊行政主體抑或特別的公法人的公共性。公立高校法治秩序的建構，內在地要求大學自治與法治的適切平衡。它呼喚其在“特殊”的“適用”行政法治原則，回應外部行政法治系統(tǒng)演進趨勢的同時，持續(xù)拓展其自治生長的空間，實現公立大學的軟法之治。應通過“國家法”與“大學法”、“硬法”與“軟法”的“混合法規(guī)制”以及“國家公權力”與“社會公權力”的良性互動，形成中國公立大學“互動交越式”法權治理結構[注]姚榮：《公立高校法人化改革的理論爭議與制度抉擇》，《北京教育(高教)》2016年第2期，第33-36頁。，促進大學哲學內涵的法律化。

毋庸置疑，傳統(tǒng)計劃經濟時期遺存的全能主義與單位制模式，使行政控制與大學自主之間的矛盾不斷蔓延與激化，嚴重阻礙與束縛了公立大學法治秩序的建構。伴隨著公域之治的轉型，中國公立大學治理的法治化，亟待超越傳統(tǒng)的“形式合法化”邏輯，從高教法治的傳統(tǒng)思維轉向大學法治，形塑實質法治的思維與精神。應該“引入‘通過理性的合法化’模式和‘通過參與的合法化’模式”[注]王錫鋅：《依法行政的合法化邏輯及其現實情境》，《中國法學》2008年第5期，第63-76頁。，拓展中國公立大學“法權治理”的合法化資源，實現其“合法性”與“最佳性”[注]朱新力、唐明良：《法治政府建設的二維結構——合法性、最佳性及其互動》，《浙江學刊》2009年第6期，第138-146頁。的內在統(tǒng)一。從長遠而言，中國公立高校學生管理規(guī)則系統(tǒng)從“管理法”向“平衡法”的范式轉變，呼喚國家與社會、大學與政府、大學內部各“組群”關系的深層次變革，而中國公民社會的興起以及國家治理的現代化與法治化將為此提供必要的制度環(huán)境與社會基礎。