李清剛

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”，“開展對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)”。顯而易見，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）只是提出民辦學(xué)校的分類管理目標(biāo)和試點(diǎn)的主張，并非是提出民辦教育的分類管理主張，而實(shí)際上不管是行政層面，還是學(xué)者論述中都幾乎不約而同地把民辦學(xué)校分類管理擴(kuò)大為民辦教育的分類管理來進(jìn)行政策設(shè)計(jì)或理論闡述。筆者接受這個(gè)約定俗成的民辦教育分類管理的概念，對(duì)當(dāng)下民辦教育管理的三種主張進(jìn)行深入解析，提出從分類管理到分類清理進(jìn)行民辦教育政策元設(shè)計(jì)的建議。

一、民辦教育分類管理的三種主張

所謂民辦教育分類管理，就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把民辦教育劃歸不同行業(yè)范疇，從而依據(jù)不同的法律規(guī)范和秩序運(yùn)行。對(duì)民辦教育分類管理的主張主要有以下三種：

第一種是借鑒所謂的“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”，把民辦教育分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩大類。不管什么類型和層級(jí)的民辦教育，也不管是實(shí)施學(xué)歷教育的民辦教育還是實(shí)施非學(xué)歷的民辦教育都根據(jù)是否“營(yíng)利”來劃分。作為民辦學(xué)?；驒C(jī)構(gòu)要么是營(yíng)利的，要么是非營(yíng)利的，二者必?fù)衿湟唬曳菭I(yíng)利的民辦學(xué)?；蛘邫C(jī)構(gòu)不可以巧立名目獲取所謂的“合理回報(bào)”。真正實(shí)現(xiàn)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦教育的差異對(duì)待和分類扶持，這是目前國(guó)家意圖推行的分類管理。比如在國(guó)務(wù)院審議通過的《教育法》、《高等教育法》及《民辦教育促進(jìn)法》等有關(guān)教育法律的修正案草案就是依據(jù)這種主張。《教育法》修正案草案把原第二十五條第三款“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”修改為“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資金舉辦或者參與舉辦的學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”?！陡叩冉逃ā沸拚覆莅竸h除原第二十四條關(guān)于設(shè)立高等學(xué)校“不得以營(yíng)利為目的”內(nèi)容。據(jù)此《民辦教育促進(jìn)法》修正案草案遵循所謂“國(guó)際慣例”提出對(duì)民辦教育的分類管理，在原第十八條中增加規(guī)定，民辦學(xué)校可以自主選擇，登記為非營(yíng)利性或者營(yíng)利性法人。

第二種民辦教育分類管理主張與第一種主張很相近，主要區(qū)別在于第二種主張認(rèn)為非營(yíng)利性民辦教育也可以獲取“合理回報(bào)”，當(dāng)然營(yíng)利性民辦教育作為教育企業(yè)更應(yīng)該直接追求辦學(xué)利潤(rùn)最大化。溫州的民辦教育改革精義也在于此。不過仔細(xì)甄別一下，第二種主張的分類管理并不“徹底”，因?yàn)槊褶k教育想獲利的話可以舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，既然選擇非營(yíng)利性民辦教育，怎么可以獲取“合理回報(bào)”呢？ “合理回報(bào)”是《民辦教育促進(jìn)法》“創(chuàng)造”出來的詞，并非嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆捎谜Z，無論怎么為“合理回報(bào)”辯解和闡釋，都難以掩蓋其辦學(xué)利潤(rùn)分成的實(shí)質(zhì)。顯而易見，第二種分類管理主張漏洞太多，不值一駁。

第三種民辦教育分類管理主張，即是筆者一直主張的“有限分類管理”。所謂有限分類管理是指可以把民辦教育分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩大類，但是適用范圍是有限定的，即實(shí)施學(xué)歷教育的民辦教育歸屬于非營(yíng)利性，實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦教育定位為營(yíng)利性。那么為什么要主張這樣的分類？ 筆者以下在分析第一種分類管理主張隱藏的缺陷的基礎(chǔ)上討論第三種分類管理成立的主要理由，并探索民辦教育政策的元設(shè)計(jì)。

二、第一種民辦教育分類管理主張的缺陷

筆者認(rèn)為不是全部的民辦教育都應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，至少實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)休止。如果忽略了第一種民辦教育分類管理主張的缺陷，則有可能把中國(guó)的學(xué)歷教育引向危險(xiǎn)的境地，這并非危言聳聽。

民辦學(xué)校的營(yíng)利性與公益性沖突。《民辦教育促進(jìn)法》第三條規(guī)定：民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。所謂的公益性事業(yè)與公益事業(yè)是同義語，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第三條規(guī)定：所謂公益事業(yè)是指非營(yíng)利事業(yè)，包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)等。顯然教育事業(yè)是非營(yíng)利性事業(yè)，才能算名副其實(shí)的公益事業(yè)，而修訂后《民辦教育促進(jìn)法》在原第十八條中增加規(guī)定，民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇，登記為非營(yíng)利性或者營(yíng)利性法人。登記為營(yíng)利性法人即意味著該學(xué)校為營(yíng)利性企業(yè)，背離了公益事業(yè)的非營(yíng)利性的宗旨。顯然營(yíng)利性民辦學(xué)?？隙ú粚儆诠嫘允聵I(yè)。這樣修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》存在立法邏輯的自相矛盾。此處的民辦學(xué)?？梢缘怯洖闋I(yíng)利性法人和修訂前的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的民辦學(xué)?？商崛　昂侠砘貓?bào)”不同。根據(jù)原來的立法解釋，所謂“合理回報(bào)”并非允許營(yíng)利，只是一種獎(jiǎng)勵(lì)性措施，是對(duì)從事公益性事業(yè)的舉辦者的獎(jiǎng)勵(lì)，而民辦學(xué)?？梢缘怯洖闋I(yíng)利性法人則把民辦學(xué)校引向產(chǎn)業(yè)化的歧路，超出了公益性事業(yè)的范疇。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展破壞公立學(xué)校的根基。正如邁克爾·富蘭指出：強(qiáng)大的公立教育體系是文明、繁榮和民主社會(huì)的基石，是形成社會(huì)凝聚力的主要機(jī)構(gòu)。①邁克爾·富蘭：《學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的道德使命》，北京：教育科學(xué)出版社，2005年版第6頁。隨著民辦教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，由于民辦學(xué)校比公立學(xué)校有更為充足的辦學(xué)自主權(quán)，比如民辦學(xué)校有權(quán)根據(jù)管理實(shí)際和需要決定教師聘用及聘用數(shù)量或者購(gòu)買最佳教育裝備，公立學(xué)校則必須受到上級(jí)主管部門的約束和管理。如果公立學(xué)校也擁有民辦學(xué)校那樣的辦學(xué)自主權(quán)就可能造成區(qū)域公立學(xué)校預(yù)算的無政府狀態(tài)及管理的混亂狀態(tài)。此外民辦學(xué)校還有自主招生的優(yōu)勢(shì)。以義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校為例，雖然和公立學(xué)校一樣不能通過考試擇取學(xué)生，但可以通過面試等手段獲得心儀的學(xué)生，而公立學(xué)校只能就近入學(xué)或電腦派位，根本不能有任何自主招生的權(quán)力。此外隨著社會(huì)保障制度的公平化，民辦學(xué)?？梢蚤_出有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬吸引到更優(yōu)秀的人才，而體制內(nèi)的吸引力則不斷下降，造成公立學(xué)校優(yōu)秀人才的流失，相應(yīng)地，公立學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)下降。如此發(fā)展下去，越來越多的家長(zhǎng)會(huì)把自己孩子接受私立教育當(dāng)做一種合理選擇。與此相呼應(yīng)的是，他們?cè)絹碓讲辉敢鉃橘Y助公共教育而納稅，公共教育慢慢就成為僅供窮人享用的一項(xiàng)糟糕服務(wù)。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展破壞了教育社會(huì)流動(dòng)的階梯作用。教育產(chǎn)業(yè)化理論假設(shè)教育成為完全放開的市場(chǎng)，那么按照競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來運(yùn)作的結(jié)果將會(huì)強(qiáng)化民辦的優(yōu)質(zhì)學(xué)校的“挑奶皮效應(yīng)”（creamingskimming），即優(yōu)質(zhì)學(xué)校避開了為社會(huì)提供普遍教育服務(wù)的公共責(zé)任而只是單純集中于提供高收益服務(wù)行為的合法化，結(jié)果導(dǎo)致了基礎(chǔ)教育系統(tǒng)內(nèi)學(xué)生的兩極分化，也使得學(xué)校系統(tǒng)分層明顯，破壞了教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展和公平發(fā)展，加劇并凝固了社會(huì)分層，這是對(duì)學(xué)校公益性的背離?；A(chǔ)教育改革的目的應(yīng)該是采取補(bǔ)救措施，促進(jìn)均衡和減少不公平，而不是加劇這種分化。

在基礎(chǔ)教育階段，不管是否營(yíng)利性質(zhì)，私立教育在世界范圍內(nèi)還沒有占據(jù)教育服務(wù)供給主導(dǎo)地位的例子。如果大量的孩子涌入私立學(xué)校就讀，那只能說明一個(gè)問題，就是公辦學(xué)校提供的教育服務(wù)太差，政府沒有履行直接供給均衡優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)的職責(zé)。而民辦教育依法營(yíng)利之后地方政府則很可能把舉辦營(yíng)利性民辦教育視作“丟包袱”或者“撈票子”的手段，或者期望營(yíng)利性民辦教育的超常規(guī)發(fā)展，甚至取代公辦教育，從而為削減教育公共開支尋找借口，更甚的是，打著發(fā)展?fàn)I利性民辦教育的幌子，地方政府從保障教育公平的沖突中抽身而出，把沖突留給營(yíng)利性民辦學(xué)校去處理。①李清剛：《公共管理視域下的民辦教育政策研究》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2014年版第231頁。

教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展嚴(yán)重侵蝕了非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展空間。例如，傳統(tǒng)上作為非營(yíng)利法人的美國(guó)天主教會(huì)學(xué)校在對(duì)工人階層和貧困家庭及少數(shù)族裔學(xué)生的教育上取得了出色的成就，但由于教育產(chǎn)業(yè)化取向的改革，得到政府和基金會(huì)支持的私人運(yùn)營(yíng)的營(yíng)利性學(xué)校的擴(kuò)張，推動(dòng)了教育成本的上漲，造成了由低薪聘用的教會(huì)學(xué)校教師的大量流失，侵蝕了非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展空間。越來越多的天主教會(huì)學(xué)校被迫關(guān)閉。在1990年到2008年，全美約有1300 所擁有300000 在校生的天主教會(huì)學(xué)校關(guān)閉。②Scott W.Hamilton， ed.， Who Will Save America’s Urban Catholic Schools？ Washington，D.C.：Thomas B.Fordham Institute，2008∶ 6.

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展加劇了“精致的利己主義者”的培養(yǎng)。民辦學(xué)校運(yùn)營(yíng)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該基于社會(huì)人（或文化人）而非經(jīng)濟(jì)人的理論假設(shè)。由于教育產(chǎn)業(yè)化鼓吹追求經(jīng)濟(jì)人的利益最大化，民辦學(xué)校由此成為“追逐利潤(rùn)最大化的企業(yè)”和“精致的利己主義者”。正如巴爾指出的那樣，“只要學(xué)校受到其環(huán)境的影響，那么由學(xué)校所傳授的道德系統(tǒng)便越來越符合與企業(yè)相一致的價(jià)值觀念”，③馬健生：《公平與效率的抉擇：美國(guó)教育市場(chǎng)化改革研究》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年版第333頁。因此這類民辦學(xué)校培養(yǎng)出“精致的利己主義者”式的學(xué)生毫不奇怪，并造成對(duì)培養(yǎng)對(duì)象的不可逆的扭曲和傷害，何談國(guó)家和民族責(zé)任的擔(dān)當(dāng)？ 何況“精致的利己主義者”還披上公益的外衣，公開的偽善造成對(duì)價(jià)值型公益和社會(huì)道德的消極沖擊更是不可估量。廣東某百年學(xué)府舉辦的民辦高中校長(zhǎng)講過一個(gè)案例，該校幾個(gè)考上了中國(guó)數(shù)一數(shù)二的名牌大學(xué)的學(xué)生，回到母校要求退還他們高額的擇校費(fèi)，理由是他們?yōu)槟感Ｔ隽斯舛夷感＠盟麄冏隽苏猩鷱V告，退還給他們擇校費(fèi)是公平合理的交易。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化背離了教育培育人的理想目標(biāo)。英國(guó)的邁克爾·巴特瑞教授（Michale Bottery）分析過產(chǎn)業(yè)化對(duì)教育的破壞，認(rèn)為這是私營(yíng)領(lǐng)域的概念和實(shí)踐侵占了公共領(lǐng)域的地盤，而且入侵的是一個(gè)在歷史上與私營(yíng)領(lǐng)域有著完全不同價(jià)值體系的領(lǐng)域。教育的產(chǎn)業(yè)化將使得教育僅僅成為一種個(gè)人利益，購(gòu)買教育是促進(jìn)個(gè)人愿望的實(shí)現(xiàn)或者幫助個(gè)體在市場(chǎng)上與人競(jìng)爭(zhēng)。專業(yè)人員成為高技能銷售人員，學(xué)生則是顧客，教育組織的工作是滿足顧客的心愿以求獲得更多的“訂單”。教育機(jī)構(gòu)管理與商業(yè)管理沒什么區(qū)別，二者的目的都是資源的計(jì)量和最終吸引更多顧客，為公司創(chuàng)造更大的利益。這種產(chǎn)業(yè)化把教育狹隘定義為培養(yǎng)最有效率的有競(jìng)爭(zhēng)力的勞動(dòng)者或者滿足消費(fèi)者的需求，這不但拋卻了公共教育承擔(dān)的傳承文明和為人的發(fā)展和社會(huì)繁榮而打造道德和精神生長(zhǎng)的需求，而且使得個(gè)體公民從建構(gòu)社會(huì)公正或更公平的社會(huì)中轉(zhuǎn)移出來，忽略了作為公民應(yīng)該追求的如正義、平等、進(jìn)步等其他社會(huì)目標(biāo)，縮小了他們得以進(jìn)入基于非市場(chǎng)合作關(guān)系的社會(huì)性計(jì)劃的機(jī)會(huì)和范圍。①邁克爾·巴特瑞：《消費(fèi)的個(gè)性化——顛覆公共領(lǐng)域的特洛伊木馬？》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年版第235頁。

民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為公辦學(xué)校樹立了惡劣的典范?！督逃ā沸拚覆莅赴言诙鍡l第三款“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”修改為“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資金舉辦或者參與舉辦的學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織”。這就意味著公辦學(xué)校，特別是公辦名?？捎谩柏?cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資金”以外的資金或者無形資產(chǎn)舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，比如公辦學(xué)?？勺曰I資金（通過其教師工會(huì)向全體教師集資等）或用其品牌這種無形資產(chǎn)與私人資金結(jié)合堂而皇之地創(chuàng)辦營(yíng)利性民辦學(xué)校。在民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化的示范之下，公辦學(xué)校辦民校不僅不再不合法，而且一勞永逸地為公辦學(xué)校走向產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)打開了潘多拉盒子。公辦學(xué)校的公益性以及民辦學(xué)校的公益性如何保障就成了“傻子才會(huì)問的”問題了。在這種產(chǎn)業(yè)化涌動(dòng)的氣氛下，公共精神將越來越稀薄，學(xué)校貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀的效果就難以保障了。

教育市場(chǎng)從來都不是教育產(chǎn)業(yè)論者鼓吹的所謂的完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。由于民辦學(xué)校的布局受到政府教育規(guī)劃的限定，為了減少資源重復(fù)投入造成的浪費(fèi)和師生的權(quán)益保障，政府不可能在某個(gè)區(qū)域（假如只能容納一所民辦學(xué)?；蛘邘姿褶k學(xué)校選址的空間內(nèi)）為了充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促使價(jià)格發(fā)揮信號(hào)作用，從而在數(shù)量上大大增加審批的力度，或者無限制地允許民辦學(xué)校自由進(jìn)駐。即使政府不限制審批和準(zhǔn)入的條件，受制于區(qū)域空間的容積也不可能實(shí)現(xiàn)，特別是流動(dòng)人口聚集地區(qū)學(xué)位的空前緊張導(dǎo)致了即使是辦學(xué)質(zhì)量低劣的民辦學(xué)校也會(huì)“顧客盈門”，無法借助充分競(jìng)爭(zhēng)被踢出市場(chǎng)，這就導(dǎo)致了理想的價(jià)值規(guī)律發(fā)揮作用的假設(shè)不可能存在，這些學(xué)校的收費(fèi)價(jià)格就不會(huì)是市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)達(dá)成的均衡價(jià)格，而是對(duì)價(jià)值規(guī)律的偏離。如果政府監(jiān)管力度不夠，這些學(xué)校就可能會(huì)聯(lián)合搞價(jià)格壟斷，就會(huì)同房地產(chǎn)商的哄抬房?jī)r(jià)的手法如出一轍。顯然這是對(duì)教育公益性的嚴(yán)重?fù)p害。所謂的放開價(jià)格管制按照市場(chǎng)定價(jià)的說法根本沒有可行性，而且以金錢作為入學(xué)分配的尺度，將可能顛覆教育公平和均衡發(fā)展的理想。

從提倡學(xué)校的企業(yè)化改革的英美來看，教育產(chǎn)業(yè)化的實(shí)踐也是誤入歧途。在20世紀(jì)90年代初隨著新公共管理浪潮的興起，提倡學(xué)校企業(yè)化改革的思潮鼓吹借用私立部門的管理經(jīng)驗(yàn)來改革公共部門的效率。美國(guó)為了追求卓越的學(xué)校教育，也開始了朝著學(xué)校企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的道路邁進(jìn)，建立放松監(jiān)管的特許學(xué)校以及學(xué)校私營(yíng)化，鼓勵(lì)營(yíng)利性的公司接管特許學(xué)校運(yùn)營(yíng)，與此同時(shí)引入了擇校、學(xué)劵、高利害考試以及問責(zé)制，目的是借助私營(yíng)部門追求效率的經(jīng)驗(yàn)提高學(xué)校教育的質(zhì)量，同時(shí)造成學(xué)校間對(duì)生源的競(jìng)爭(zhēng)，使管理良好的學(xué)校繁衍發(fā)展，表現(xiàn)不佳的學(xué)校被淘汰，利用市場(chǎng)之手促進(jìn)教育更卓越地發(fā)展。但產(chǎn)業(yè)化不能自動(dòng)生成充足的優(yōu)質(zhì)教育資源，由于忽視了對(duì)教師的尊重，對(duì)自主及成就動(dòng)機(jī)的激勵(lì)和對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)資源的支持等原因，教育產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果與其改革初衷背道而馳。正如美國(guó)前教育部助理部長(zhǎng)黛安·拉維奇（Diane Ravitch）批評(píng)的那樣，通過產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作帶來的所謂教育改善的“創(chuàng)新”理論聽起來的確讓人歡欣鼓舞，但將學(xué)校運(yùn)作企業(yè)化的執(zhí)著追求是最差的欠考慮的步入歧途的設(shè)想，教育是如此重要，不能任意交給反復(fù)無常的市場(chǎng)和追逐利潤(rùn)最大化的老板。①戴安·拉維奇：《美國(guó)學(xué)校體制的生與死：論考試和擇校對(duì)教育的侵蝕》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年版第242頁。英國(guó)同樣反思教育產(chǎn)業(yè)化改革造成的困境，逐步推動(dòng)以非營(yíng)利性的優(yōu)質(zhì)學(xué)校結(jié)盟、連鎖等形式來替代營(yíng)利性機(jī)構(gòu)介入學(xué)校教育的問題。②姚琳、張亞楠：《論英國(guó)“連鎖學(xué)?！闭摺?，《教育導(dǎo)刊》2015年第5期，第89-92頁。日本則似乎有先見之明，對(duì)英美那種以“沒有道德的商業(yè)”來促進(jìn)教育及以數(shù)字等級(jí)來簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)學(xué)生的“沒有品格的教育”嗤之以鼻。③劉桂萍、張富國(guó)：《日本國(guó)家教育理念中的五個(gè)“不變”因素》，《外國(guó)教育研究》2013年第12期，第43-49頁。

從世界范圍的實(shí)踐來看，教育產(chǎn)業(yè)化也是行不通的。以產(chǎn)業(yè)論者認(rèn)為最應(yīng)該走產(chǎn)業(yè)化道路的高等教育為例，墨菲（Murphy）認(rèn)為“經(jīng)過20 多年的調(diào)整，目前的高等教育變得更加商業(yè)化和具有競(jìng)爭(zhēng)性，在數(shù)量上生產(chǎn)率更高，在經(jīng)濟(jì)上也幾乎可以肯定是更有效的，但是卻沒有任何證據(jù)表明教學(xué)質(zhì)量因此變好或者基礎(chǔ)性發(fā)現(xiàn)的進(jìn)程因此更快了”④轉(zhuǎn)引自西蒙·馬金森：《為什么高等教育市場(chǎng)不遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2014年第1期，第17-35頁。。西蒙·馬金森指出世界上沒有一個(gè)國(guó)家在高等教育領(lǐng)域完全或接近完全引入了資本主義市場(chǎng)，高等教育的產(chǎn)業(yè)化改革本質(zhì)上是烏托邦，他認(rèn)為高等教育的內(nèi)外兩個(gè)因素導(dǎo)致了市場(chǎng)模型的失靈：內(nèi)在因素是知識(shí)的公共產(chǎn)品的性質(zhì)和地位競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)；外在的因素是政治上的限制。⑤西蒙·馬金森：《為什么高等教育市場(chǎng)不遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2014年第1期，第17-35頁。教育管理學(xué)家羅伯特·G·歐文斯（Robert G.Owens）也指出，自20世紀(jì)下半期，人們顯然開始了把教育視為在社會(huì)中爭(zhēng)取平等和公正的關(guān)鍵。從這個(gè)意義上說，教育已經(jīng)被放置在政治領(lǐng)域的中心地位，因?yàn)榇_定什么是公正的、什么社會(huì)價(jià)值觀是起決定作用的，這些都是政治問題，而不單單是教育問題，因此教育系統(tǒng)的改革必須能夠反映政界的意志。⑥羅伯特·G·歐文斯：《教育組織行為學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版第184頁。既然教育涉及政治領(lǐng)域，顯然無法通過產(chǎn)業(yè)化來解決。

三、民辦教育政策在第三種主張的基礎(chǔ)上進(jìn)行元設(shè)計(jì)

筆者反對(duì)實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校營(yíng)利化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，但并不否認(rèn)民辦學(xué)校使用營(yíng)銷技術(shù)手段進(jìn)行的市場(chǎng)開發(fā)和形象傳播行為。教育管理專家E·馬克·漢森（E.Mark Hanson）認(rèn)為所謂的教育改革用營(yíng)銷的語言來說實(shí)際上就是面臨顧客需求變化情況下的產(chǎn)品設(shè)計(jì)問題。把營(yíng)銷技術(shù)應(yīng)用于學(xué)校可獲得如下收益：塑造學(xué)校形象，獲得社會(huì)親善和資源支持，激勵(lì)家長(zhǎng)參與從而提高改進(jìn)等。⑦E·馬克·漢森：《教育管理與組織行為》，上海：上海教育出版社，2005年版第319-322頁。實(shí)際上民辦學(xué)校通過營(yíng)銷技術(shù)可以積累辦學(xué)剩余，而且是辦學(xué)剩余積累的主要手段。非營(yíng)利性質(zhì)法人定位的民辦學(xué)校并非不能營(yíng)利，只是不能以營(yíng)利為目的辦學(xué)，而且其營(yíng)利不能用來分紅，只能用之于民辦學(xué)校自身的發(fā)展。這樣做的意義在于抑制民辦學(xué)校以利潤(rùn)最大化為目的的辦學(xué)沖動(dòng)，保障民辦教育是公益事業(yè)，不是生意。說到底，允許設(shè)立營(yíng)利性法人的民辦學(xué)校，只會(huì)吸引一大批有利可圖的投機(jī)者借機(jī)快速暴富，把整個(gè)學(xué)歷教育推向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的歧途。

筆者反對(duì)實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校營(yíng)利化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，也不意味著對(duì)整個(gè)民辦教育營(yíng)利化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展一棍子打死。筆者提出的“有限分類管理”則主張實(shí)施學(xué)歷教育的民辦教育歸屬于非營(yíng)利性性質(zhì)，民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)則可以登記為營(yíng)利性法人，走產(chǎn)業(yè)化道路（民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)如果自愿選擇登記為非營(yíng)利性性質(zhì)也是完全可以的）。筆者在前文已剖析了民辦學(xué)歷教育產(chǎn)業(yè)化必然遭遇的“陷阱”，接下來探討為什么民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)可以走產(chǎn)業(yè)化的道路。

（一）民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的理由

民辦教育管理應(yīng)該分類，把適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的那部分進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在當(dāng)下來說，最適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的莫過于民辦非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。第一，這主要是與我國(guó)的傳統(tǒng)和人們的認(rèn)識(shí)習(xí)慣有關(guān)。在我國(guó)，正規(guī)的學(xué)歷教育一直被視為是一種基礎(chǔ)性的純公益性質(zhì)的教育，這體現(xiàn)出一種民族共同的集體意識(shí)和價(jià)值觀；而非學(xué)歷教育因?yàn)槠涑砷L(zhǎng)在正規(guī)教育之外，民眾對(duì)其非營(yíng)利性屬性的認(rèn)知性不高，對(duì)其公益性屬性認(rèn)識(shí)不足，更多地被視為是一種發(fā)展性的、提高性的、補(bǔ)充性的教育，因此在現(xiàn)行法律之下非學(xué)歷教育走營(yíng)利性的道路遭遇的阻力較小，也易于教育改革的推行。第二，正規(guī)的學(xué)歷教育是公共產(chǎn)品而非私人產(chǎn)品。世界銀行20世紀(jì)80年代中期注重教育收益率分析，并基于高等教育個(gè)人收益率高于社會(huì)收益率的分析結(jié)果，得出了高等教育主要使個(gè)人受益的結(jié)論。但進(jìn)入21世紀(jì)，世界銀行又轉(zhuǎn)變?yōu)椴荒軆H從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行教育的收益率分析，并且認(rèn)為高等教育具有重大的公益性，受過良好高等教育者在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外還在社會(huì)文化、制度建設(shè)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。此外高?；A(chǔ)研究還能給社會(huì)帶來正向的長(zhǎng)遠(yuǎn)的外部性，而以往的教育收益率分析完全忽視了高?；A(chǔ)研究對(duì)社會(huì)利益的貢獻(xiàn)。①蔣凱：《知識(shí)商品化及其對(duì)高等教育公共性的侵蝕》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2014年第1期，第53-67頁?？梢娬?guī)的學(xué)歷教育本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品不是私人產(chǎn)品，為社會(huì)發(fā)展和人類福祉已經(jīng)并將繼續(xù)做出巨大的貢獻(xiàn)，因而不能產(chǎn)業(yè)化。第三，文化社會(huì)環(huán)境的敵意。哈耶克指出知識(shí)分子或觀念上的二手者——即教師、新聞從業(yè)人員、評(píng)論家、小說家和宗教領(lǐng)袖，還有其他一些人——對(duì)觀點(diǎn)和事件所作的闡釋會(huì)影響大部分人去思考政治和經(jīng)濟(jì)問題，并由此定下社會(huì)政治和文化生活的基調(diào)。而市場(chǎng)運(yùn)作產(chǎn)生的結(jié)果并不與任何特定的預(yù)定模式或計(jì)劃相一致，它將會(huì)包括經(jīng)濟(jì)不平等——這種不平等冒犯了很多知識(shí)分子追求平等主義的個(gè)人品位，尤其是正規(guī)教育被視為促進(jìn)社會(huì)平等的階梯，由于知識(shí)分子對(duì)正規(guī)教育的市場(chǎng)化導(dǎo)致的不平等結(jié)果的懷疑態(tài)度為創(chuàng)建一種對(duì)市場(chǎng)有著深層敵意的文化社會(huì)環(huán)境發(fā)揮了作用。因此現(xiàn)行的文化社會(huì)環(huán)境決定了正規(guī)學(xué)歷教育走企業(yè)化的道路遠(yuǎn)比非學(xué)歷培訓(xùn)走企業(yè)化的道路會(huì)遭受到更多的文化社會(huì)環(huán)境的敵意。②約翰·米德克羅夫特：《市場(chǎng)的倫理》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年版第146頁。

綜上所述，筆者認(rèn)為，如果民辦教育要搞營(yíng)利和非營(yíng)利分類或鼓勵(lì)民辦教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，最適宜的辦法是實(shí)施第三種分類管理，即讓民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)登記為營(yíng)利性法人，走產(chǎn)業(yè)化道路，而實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，要登記為非營(yíng)利法人，不可以要求合理回報(bào)，放棄走產(chǎn)業(yè)化道路。據(jù)此民辦教育應(yīng)該從第一種分類管理走向第三種有限分類管理進(jìn)行民辦教育政策的元設(shè)計(jì)。

（二）民辦教育政策元設(shè)計(jì)的內(nèi)涵及實(shí)施要點(diǎn)

所謂的民辦教育政策元設(shè)計(jì)，就是民辦教育改革要在分類清理的基礎(chǔ)上進(jìn)行顛覆性的根本性的政策設(shè)計(jì)，真正設(shè)計(jì)出鼓勵(lì)實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校走非營(yíng)利性道路、實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)走營(yíng)利性道路的政策，使得各種利益訴求都有了相對(duì)博弈的場(chǎng)域和把不同價(jià)值和利益的追求與社會(huì)正義需求恰當(dāng)匹配起來，這樣各得其所，共同致力于民辦教育的蓬勃和優(yōu)質(zhì)發(fā)展。如此則必須進(jìn)行民辦教育的分類清理。

如何進(jìn)行民辦教育的分類清理呢？ 首先建議全國(guó)人大依法修訂《民辦教育促進(jìn)法》，主要廢除“合理回報(bào)”條款，明確實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校設(shè)立為非營(yíng)利性法人，明確實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可選擇設(shè)立為營(yíng)利性法人。法律要明確實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校一律定位為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以定位為營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。建議修訂《教育法》第二十五條第三款“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，把“及其他教育機(jī)構(gòu)”刪除。《高等教育法》則不必刪除第二十四條關(guān)于設(shè)立高等學(xué)?！安坏靡誀I(yíng)利為目的”內(nèi)容。這樣修訂就清楚勾勒了民辦教育營(yíng)利性和非營(yíng)利性各自運(yùn)行的場(chǎng)域，不再出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化對(duì)學(xué)歷教育公益性的侵蝕，不再出現(xiàn)以“促進(jìn)”的名義對(duì)產(chǎn)業(yè)化侵蝕學(xué)歷教育的公益性的鼓勵(lì)和縱容，也為非學(xué)歷教育的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了制度保障。產(chǎn)業(yè)化和非產(chǎn)業(yè)化都有了各自施展的場(chǎng)域，各得其所。

在分類清理的具體操作層面上，有如下建議：

首先，把接收進(jìn)城務(wù)工人員子女就讀為主的實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，利用產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式“贖買”為國(guó)有，這是流入地政府應(yīng)該給予保障的基本教育公共服務(wù)，是屬于社會(huì)的，屬于公平等政治范疇的存在物，應(yīng)該歸還給政府或社會(huì)公有。政府也可以把“贖買”的這類民辦學(xué)校通過“合同外包”方式（合同加獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金占合同總包費(fèi)用的5%左右，比銀行三年定期存款利息略高）委托給真正的非營(yíng)利性組織或團(tuán)體舉辦（舉辦者不可以要求合理回報(bào)，但可以獲得完成法定合同之外的一定的獎(jiǎng)金回報(bào)），以充分發(fā)揮民間辦學(xué)的積極性，造福地方。

其次，不管是公辦名校參與舉辦的民辦學(xué)校（獨(dú)立學(xué)院）還是滿足選擇性教育需求的高收費(fèi)民辦學(xué)校一律不得再營(yíng)利性運(yùn)行，必須進(jìn)行非營(yíng)利性改造，舉辦者不得收取任何合理回報(bào)。由于學(xué)歷教育更多涉及的是民生問題，故建議實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校主要由教育行政部門依據(jù)其職權(quán)大小分級(jí)審批分級(jí)監(jiān)管，并建立民辦學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，尤其做好監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接。為了不一棍子打死，也要給這類學(xué)校的舉辦者一條營(yíng)利性出路，即如果不愿舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校，那么可以轉(zhuǎn)型為營(yíng)利性的民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但不得實(shí)施任何學(xué)歷教育。配合一帶一路戰(zhàn)略，鼓勵(lì)這類舉辦者輸出教育服務(wù)，在一帶一路沿線國(guó)家舉辦符合當(dāng)?shù)胤蓷l件和要求的各類型教育機(jī)構(gòu)。

再次，那些以民辦學(xué)校申請(qǐng)的名義并經(jīng)教育和民政聯(lián)合審批建立的民辦非學(xué)歷教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)必須退出正規(guī)學(xué)歷教育領(lǐng)域，向工商行政部門申請(qǐng)審批為企業(yè)法人，合法合理地追求經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)最大化，不再享受與民辦學(xué)校的用地及稅收等相關(guān)的優(yōu)惠政策。其后的運(yùn)營(yíng)主要由《公司法》等企業(yè)法律調(diào)節(jié)和規(guī)制，由市場(chǎng)監(jiān)管部門依據(jù)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，廣泛利用科技手段對(duì)其嚴(yán)格監(jiān)管，建立和完善市場(chǎng)監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)間執(zhí)法協(xié)作制度。

政府必須要下定決心啟動(dòng)民辦教育的升級(jí)換代鍵，進(jìn)行民辦教育政策的元設(shè)計(jì)，為新型民辦學(xué)校的涌現(xiàn)提供制度保障?？梢灶A(yù)料這樣做肯定會(huì)遭到強(qiáng)大的利益共同體的抵制和反擊，這也是民辦教育改革迄今為止遭遇到的最大的挑戰(zhàn)，但我們深信立法或者政策設(shè)計(jì)絕不是固化舉辦者的利益，從而拒絕創(chuàng)新和新知，并拒絕考慮民族和國(guó)家的利益。

（三）民辦教育政策元設(shè)計(jì)的前景展望

盡管私立學(xué)校與公立學(xué)校的效能孰優(yōu)孰劣的研究充滿爭(zhēng)議，但下列權(quán)威性研究值得關(guān)注。2006年美國(guó)教育部公布了一項(xiàng)公立學(xué)校和私立學(xué)校學(xué)生成績(jī)比較的研究。該研究發(fā)現(xiàn)公立學(xué)校的學(xué)生與私立學(xué)校學(xué)生的成績(jī)一樣好，甚至要超出私立學(xué)校的成績(jī)。①戴安·拉維奇：《美國(guó)學(xué)校體制的生與死：論考試和擇校對(duì)教育的侵蝕》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年版第151頁。2007年蘭德公司對(duì)費(fèi)城學(xué)校私有化實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目研究發(fā)現(xiàn)，私人管理的學(xué)校（不管是營(yíng)利性的還是非營(yíng)利性的），平均來講，在學(xué)業(yè)成績(jī)上沒有超過普通公立學(xué)校。②戴安·拉維奇：《美國(guó)學(xué)校體制的生與死：論考試和擇校對(duì)教育的侵蝕》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年版第144頁。2011年OECD 國(guó)家統(tǒng)計(jì)表明，在匈牙利、印度尼西亞、意大利、日本、墨西哥、新西蘭和英國(guó)，在考慮學(xué)生和學(xué)校的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景因素之后，公立學(xué)校的成績(jī)比私立學(xué)校成績(jī)更好。③經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《教育概覽：2011》，北京：教育科學(xué)出版社，2011年版第299頁。人們不禁要問既然都不比普通公立學(xué)校強(qiáng)，政府為何還要“大力促進(jìn)”營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展呢？ 滿足選擇性教育需求固然是一種解釋，既然是選擇性教育需求總是“小眾”的，當(dāng)然“小眾”的權(quán)利也不能忽視，但不至于要“大力促進(jìn)”。顯而易見，在全世界范圍內(nèi)富人總是少數(shù)，這也是全球民辦學(xué)校數(shù)量較少的主要原因，與政府的促進(jìn)與否關(guān)系不大，尤其是義務(wù)教育作為政府保障提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，在世界教育發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)都不屬于私立教育涉足廣泛的領(lǐng)域。作為歐洲教育典范的芬蘭在義務(wù)教育階段沒有一所私立學(xué)校，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)義務(wù)教育階段僅有1-2 所非營(yíng)利性私立學(xué)校。即使在英美人口眾多的國(guó)家，私立學(xué)校的占比穩(wěn)定在10%左右，而且基本上是屬于非營(yíng)利性性質(zhì)。①李清剛：《五個(gè)國(guó)家中心城市2010年民辦教育狀況的統(tǒng)計(jì)分析》，《教育導(dǎo)刊》2012年第2期，第20-23頁。只是在20世紀(jì)80年代以來，隨著新公共管理的興起，英美等國(guó)采取了市場(chǎng)化取向的改革，出現(xiàn)了極少量的營(yíng)利性的特許學(xué)校和公司經(jīng)營(yíng)的學(xué)校等，但這類學(xué)校只是試驗(yàn)性質(zhì)，而且證明基本上是失敗的。在英美等國(guó)對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化改革取向反思的時(shí)候，我們也應(yīng)該慎重考慮。

筆者相信民辦教育政策經(jīng)歷了“合理回報(bào)”到“營(yíng)利性”正名如此震蕩不定的煎熬，熱衷于投資學(xué)歷教育能夠帶來豐厚回報(bào)的舉辦者在彈冠相慶之余肯定會(huì)對(duì)政策穩(wěn)定預(yù)期心有顧慮，誰能保證營(yíng)利性取向的政策能真正扎根而不成為過眼云煙？ 哈貝馬斯（Habermas）指出政策只有成為“正義的存在物”才具有被接受的合法性。如果這些非科學(xué)和不理性的政策不能堅(jiān)守一定程度上的公益性，就很難被當(dāng)做“正義的存在物”被合法接受。在社會(huì)學(xué)大師布迪厄（Pierre Bourdieu）看來，“命名的權(quán)力是一種巨大的權(quán)力，特別是去命名無法命名的東西（即尚未被覺察的東西，或者是被壓抑的東西）的權(quán)力。薩特說字詞能夠撼動(dòng)世界。當(dāng)字詞看見了某些過去僅以隱蔽的、模糊的，甚至是被壓抑的狀態(tài)而存在的事物的時(shí)候，字詞就能夠撼動(dòng)世界。把事物展現(xiàn)出來、生產(chǎn)出來、把事物帶到光亮處，并不是一件渺小的事”。②布迪厄：《所述之言：布迪厄反思社會(huì)學(xué)文集》，臺(tái)北：麥田和城邦文化事業(yè)股份有限公司，2012年版第277頁。隨著民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)化的上述被隱蔽的弊端逐步暴露，雖然其未必能“撼動(dòng)世界”，但真正設(shè)計(jì)出鼓勵(lì)實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校走非營(yíng)利性道路、實(shí)施非學(xué)歷教育的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)走營(yíng)利性道路的民辦教育政策元設(shè)計(jì)會(huì)進(jìn)入決策者的議程。