姚成二

內(nèi)生增長力、外部推動力、體制性弊端，三股力量匯聚一起，怎么辦？謀劃“縣改市”成為廣德謀變的關(guān)鍵之舉。

“在新一輪城鎮(zhèn)化的大背景下，以‘縣改市為主要方式的縣域體制改革迎來熱潮，廣德不能再錯失良機?！痹趶V德調(diào)研了兩天的華東理工大學(xué)研究員楊君對《決策》感慨道。

當(dāng)楊君說出這番話時，這座皖東南小城正悄然進行著一場大“謀變”。2017年1月，廣德縣縣長陳紅英在《政府工作報告》中指出：在縣委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，齊心協(xié)力謀發(fā)展，勇于擔(dān)當(dāng)促跨越，為實現(xiàn)撤縣設(shè)市、在全省率先全面建成小康社會而努力奮斗！本刊在梳理廣德近幾年的《政府工作報告》時發(fā)現(xiàn)，從2014年開始，“撤縣設(shè)市”一詞頻繁出現(xiàn)在每年的《政府工作報告》中，頻繁提及的背后是縝密思考后的戰(zhàn)略謀劃。用當(dāng)?shù)匾恍┕賳T的話說：廣德已經(jīng)到了做出改變的最佳時期。

那么，廣德謀劃“縣改市”背景是什么？這是尋找縣域發(fā)展的新突破口嗎？《決策》記者來到安徽縣域體制改革的先行試驗地廣德縣，探尋背后的答案。

省直管的“身份之變”

“安徽自2004年就率先在全國實行‘省直管縣改革試點，從最初的財權(quán)直管、地方擴權(quán)到人權(quán)、事權(quán)的有所突破，這是一個漸進式的改革?！痹趶V德調(diào)研的華東理工大學(xué)博士伍嘉冀告訴《決策》。實際上，廣德也一直在這方面展開探路。早在廣德謀劃“縣改市”之前，廣德就已先行進行了“省直管”試點，這也成為觀察廣德發(fā)展繞不開的關(guān)鍵一步。

2011年，為深化體制改革，破除影響生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏，適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展需要，安徽省出臺《關(guān)于推進省直接管理縣體制試點工作的意見》，確定廣德縣、宿松縣為省直管縣體制改革試點縣。

按照改革方案，此次推進省直管縣體制試點的總體目標(biāo)是，通過試點縣先行先試的改革實踐，進一步激發(fā)縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力，積極探索建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展模式，為全省深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府探索經(jīng)驗和提供示范。

目標(biāo)一旦確定，關(guān)鍵在于實干。具體實施過程中，廣德確立了“首先抓好承接、建好機制，然后逐步推進改革創(chuàng)新”的工作思路，全方面主動對接事權(quán)下放，建立健全與省市對接工作機制，成功探索出一條符合實際發(fā)展的路徑。在一系列激勵政策的推動下，廣德在2012—2015年三年省直管試點時間里取得了階段性成果。

改革最直接、最顯著的影響是廣德的經(jīng)濟發(fā)展活力逐步顯現(xiàn)，內(nèi)生動力得到切實增強。試點三年，廣德平均經(jīng)濟增速達到11.6%，比同期安徽省要高出1.2個百分點。年均財政收入增幅達到15%，完成規(guī)上工業(yè)增加值增幅達到16.6%，固定資產(chǎn)投資增幅達到22.4%；新增規(guī)上企業(yè)49家、發(fā)展到267家，總量躍居宣城市第一，產(chǎn)值超億元企業(yè)凈增17家、達到110家；“兩區(qū)兩園”產(chǎn)業(yè)承載和集聚能力大幅提升，年稅收突破10億元，成為全縣經(jīng)濟發(fā)展的主要增長極?！绑w制機制的改革創(chuàng)新為廣德縣的發(fā)展帶來了新的氣象、新的活力、新的驚喜?！睏罹嬖V《決策》。

在經(jīng)濟活力煥發(fā)的帶動下，地方政府的職能也加快了轉(zhuǎn)變，使得行政權(quán)限有序下放。省直管賦予廣德行使與設(shè)區(qū)市相同的經(jīng)濟、社會等方面的管理權(quán)限。據(jù)了解，安徽省第一批下放的867項事權(quán)承接全面完成，市級1167項職責(zé)權(quán)限劃轉(zhuǎn)下放基本到位，行政效能得到大幅提高?！靶姓蛹墱p少，管理權(quán)限擴大，使得省直管前很多需要層層報批或由市審批的事項現(xiàn)在可就地辦理，管理、建設(shè)、民生服務(wù)等各類項目提速提效，行政效能和服務(wù)效率大大提高，普遍實現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)、材料、時限‘三減少?！睆V德縣委辦公室一位工作人員對《決策》分析道。

此外，在市場監(jiān)管和資源要素配置上。廣德縣率先在全省實施市場監(jiān)管體制改革，合并重組原來散亂在各部門同類相關(guān)的監(jiān)管職能，實現(xiàn)了政府管理鏈條的精簡化和行政層級的扁平化，初步搭建了權(quán)責(zé)明確、科學(xué)化、精簡化的市場監(jiān)管體系，使得市場資源要素配置得到有序化、效率化。從改革效果看，大部門整合不僅產(chǎn)生了良好的“物理反應(yīng)”，更產(chǎn)生了“化學(xué)反應(yīng)”。

“通過簡政放權(quán)，縣域自主權(quán)增強，發(fā)展空間增大，促進了市場要素的合理配置和自由流動，激發(fā)了市場主體創(chuàng)造活力，增強了縣域經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。 ” 安徽省政協(xié)委員吳良仁分析道。省直管改革試點，使得廣德縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)競相發(fā)展的良好態(tài)勢，廣德的“身高”長高了！

三股力量

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2016年廣德縣預(yù)計地區(qū)生產(chǎn)總值突破200億元，增長8.7%。財政收入、固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、存貸款余額等主要指標(biāo)實現(xiàn)翻番。人均一般公共預(yù)算收入由全省第12位升至第7位，城鄉(xiāng)居民收入水平保持全省前列。榮獲國家科技進步先進縣、全國縣域經(jīng)濟投資潛力百強縣、全省皖江示范區(qū)建設(shè)先進縣等稱號。

“身高高了，要換件新衣服，這是地方的內(nèi)生增長力?！苯K省社會科學(xué)院財貿(mào)研究所所長孫克強在談到新一輪行政區(qū)劃的動因時告訴《決策》，過去的行政區(qū)劃已經(jīng)束縛了廣德的發(fā)展。

而在內(nèi)生增長力不斷壯大的同時，來自毗鄰縣域的外部推動力也在急劇加強。

先從省內(nèi)看，有著“安徽第一縣（市）”之稱的“自家兄弟”寧國市，自1997年成功“縣改市”以來，經(jīng)濟一直保持在一條上揚線上。早2013年，寧國經(jīng)濟已突破200億，并多次入選中國中小城市綜合實力百強縣市、中國最具投資潛力中小城市百強縣市、中國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強縣市等多個榜單。2016年，寧國市生產(chǎn)總值達到245億元；財政收入41.4億元。

再從省外看，毗鄰廣德的溧陽市和宜興市一直是廣德對標(biāo)的對象，兩者都在第一批“縣改市”的大潮中成功“轉(zhuǎn)身”。宜興市作為中國綜合實力最強的縣級市之一，連續(xù)多年被評為福布斯中國大陸最佳縣級市。而溧陽市無論是經(jīng)濟實力還是綜合實力，也都遠在廣德之上。

“向吉安學(xué)旅游，向長興學(xué)工業(yè)”如今已成為廣德發(fā)展的一句口號，事實上廣德也切實感受到了來自臨近縣域吉安和長興的壓力。2013年，安吉縣經(jīng)濟突破250億，而長興更是突破400億，可以說是“一條田埂之隔，東西兩重天地?！比绾螐浹a經(jīng)濟上的差距和鴻溝，成為擺在當(dāng)前廣德面前的一道難題。

與此同時，隨著改革的不斷推進，省直管縣的一些體制性弊病也開始顯現(xiàn)。安徽省社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所所長呂連生對《決策》分析道：“生產(chǎn)力不斷發(fā)展和市場體制的不斷完善，一些縣域管理體制的弊端開始顯現(xiàn)，權(quán)責(zé)不對等、管理權(quán)限弱、發(fā)展自主權(quán)小等矛盾逐漸開始顯露出來?！?/p>

在實際操作中，盡管事權(quán)得到下放，但由于沒有完善的政策法規(guī)保障，事權(quán)下放合法性的問題一直存在?！皬V德縣在省直管縣體制改革試點中雖然承接了大量省市下放管理的事權(quán)，但由于直管縣在行政區(qū)劃、機構(gòu)規(guī)格和司法體制等方面仍維持不變，省市的管理權(quán)限通過委托等方式下放到試點縣，特別是其中一些國家法律、法規(guī)明確必須由設(shè)區(qū)市行使的，在法律、法規(guī)層面缺乏支撐?！睏罹嬖V《決策》。

權(quán)限下放不全，導(dǎo)致審批職能不完整是第二個方面的問題。在此次改革中，省直相關(guān)部門共下放了第一批867項事權(quán)，但一些事權(quán)下放不完整，沒有配合下放相應(yīng)權(quán)限，反而導(dǎo)致管理成本提高?！笆」ど叹謱⑼赓Y企業(yè)的設(shè)立、變更、注銷的登記權(quán)下放到縣里，但由于外匯管理的權(quán)限沒有相應(yīng)的下放到縣一級，造成出資證明仍需要到市人民銀行開具，這就導(dǎo)致效率的低下?！睆V德縣政府辦一位工作人員介紹到。

第三個問題是財權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。廣德縣作為省直管縣后，在公共服務(wù)、社會管理上的事務(wù)大量增加，但原本由市里配套支持的一些項目資金試點縣卻不再享受，省里也沒有明確給予補助，試點縣財政資金支出壓力不斷加大。

此外，在干部的選拔和升遷上，也存在一些問題?！霸圏c縣處級干部任用不僅要上報省委組織部，還要上報市級層面?！睆V德縣委組織部一位負責(zé)人告訴《決策》。

內(nèi)生增長力、外部推動力、體制性弊端，三股力量匯聚一起，怎么辦？謀劃“縣改市”成為廣德謀變的關(guān)鍵之舉。

再造一個中心

縣域治理和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在圍繞縣域的頂層設(shè)計中。其中，“縣改市”作為行政體制改革的重要方式，無疑成為當(dāng)下多個地方青睞的一種路徑。廣德亦是如此。在廣德縣第十三次黨代會上，廣德縣委書記吳愛國強調(diào)說：“著力推動工業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、綠色融合、改革開放、民生事業(yè)等領(lǐng)域全面發(fā)展，力爭早日實現(xiàn)撤縣設(shè)市。”這是廣德推進“撤縣設(shè)市”的又一次動員。

廣德的渴求，更看重的是“縣改市”帶來的改革紅利。一方面，廣德“撤縣設(shè)市”，有利于搭建更加寬廣的平臺，拓展縣域經(jīng)濟發(fā)展的空間?！俺房h建市后，其行政權(quán)力有所加強，特別是城市建設(shè)的自主權(quán)空間比較大，還可征收更多的城市建設(shè)費。同時，縣級市較于縣一級，更有利于招商引資。雖然“縣改市”后的行政級別不變，但套上‘市的這張名片顯然更加具有吸引力?！敝袊缈圃貉芯繂T牛鳳瑞分析說。此外，“一些體制性弊端也能得到消除，客觀上也為彌補與周邊縣域經(jīng)濟差距掃除了行政層級上的障礙?！睏罹龑Α稕Q策》分析道。

另一方面，“從區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的角度來看，對于一些比較偏遠的地區(qū)，周邊沒有中心大城市，通過工業(yè)化和城市化，利用‘造核建極來帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?！眳芜B生告訴《決策》。此外，廣德作為安徽省東進西出的橋頭堡、南北經(jīng)濟的結(jié)合點，也是華東沿海經(jīng)濟挺進安徽等中西部地區(qū)的第一站，素有 “三省通衢”之美譽。周邊腹地廣闊，同時享有合肥都市圈、南京都市圈、長三角城市群、長江經(jīng)濟帶等多重發(fā)展平臺的疊加優(yōu)勢，廣德“撤縣設(shè)市”將對縣域和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生強有力的磁鐵效應(yīng)?！皬V德撤‘縣改市有利于提升其在安徽東南區(qū)域發(fā)展中的地位，將廣德縣打造成為區(qū)域發(fā)展中心和制高點?！眳芜B生對《決策》分析道。

三年省直管試點已經(jīng)結(jié)束，下一步的政策走向?qū)窃鯓拥?，成為?dāng)下關(guān)注的焦點，既有回到原體制的憂慮，又有現(xiàn)有體制下與省市兩級對接的尷尬，而“縣改市”、成為皖東南區(qū)域新中心，無疑成為廣德謀變的最好選擇。“廣德處在對外開放的前哨位置，要發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，在皖蘇浙省際交匯區(qū)域中心城市建設(shè)中擔(dān)當(dāng)重要角色，在經(jīng)濟發(fā)展上奮力沖刺全省十強、全國百強。要深化鞏固省直管縣改革成果，不斷創(chuàng)新體制機制?！毙鞘形瘯涰n軍說道。