付 興，于文超

（1.首都師范大學，北京 100048；2.國務院法制辦社會管理司，北京 100048）

司法資源參與社會治理創(chuàng)新路徑探析
——以基層人民法院為視角

付 興1，于文超2

（1.首都師范大學，北京 100048；2.國務院法制辦社會管理司，北京 100048）

近年來，司法資源的過度使用表面是司法的“繁榮”，實際是資源的不當配置。司法由“最后一道防線”變成最先一道。這就需要增加當事人解決糾紛的制度供應，使其有多種途徑選擇。本文將以基層法院為切入點,以基層法院糾紛化解資源配置為視角,探討創(chuàng)新基層法院參與社會治理機制,以期形成立體化、規(guī)范化、高效化的社會綜合治理體系。

社會治理體制；新路徑；基層

Abstract:In recent years,the excessive use of judicial resources on the surface is the"prosperity"of justice,and the actual allocation of resources.Judgment from the"last line of defense"into the first one.This requires an increase in the parties to resolve the system of disputes,so that it has a variety of ways to choose.This paper will take the grassroots court as the breakthrough point,take the grassroots court dispute to resolve the resource allocation as the angle of view to explore the grassroots courts to participate in the social governance mechanism,in order to form the three-dimensional,standardized and efficient social comprehensive management system.

Key words:Social governance；System new；Path grassroots

一、現(xiàn)狀分析

法院能動參與社會治理創(chuàng)新實際是解紛等制度資源的優(yōu)化配置問題。近年來司法資源的過度使用表面是司法的“繁榮”，實際是資源的不當配置。一方面是非司法資源的閑置，一方面是有限的司法資源被一般不必要的糾紛擠占，無法用于需要司法技術裁斷、重點化解或必須使用司法強制力的案件上。擁有專業(yè)知識的法官處理一般糾紛未必比非司法部門工作人員更優(yōu)，卻擠占了處理疑難復雜案件和業(yè)務提升等方面的精力。資源不當配置既不利于提升司法權威，又不利于形成司法典型司法案例對社會的指引作用。這就需要增加對當事人解決糾紛等方面的制度供應，并使各種制度資源充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，盡量避免將制度資源用于其劣勢方面，使糾紛當事人有多種路徑選擇，且選擇一種制度資源之后可以得到優(yōu)質(zhì)高效的糾紛化解服務。

這里我們需要梳理基層法院參與社會治理創(chuàng)新的主要做法，尤其是糾紛預防與化解方面的做法。當前基層法院參與社會治理創(chuàng)新的做法主要有：與基層社區(qū)或單位合作、巡回審判點或法院工作室建設、訴調(diào)對接或大調(diào)解、訴前調(diào)解、企業(yè)聯(lián)系點建設、法制宣傳、司法建議等。(梳理范圍主要依據(jù)江蘇省法院系統(tǒng)“法院綜合信息系統(tǒng)”中自2011年下半年以來的 《社會管理創(chuàng)新?？贰ⅰ度椫攸c活動?？贰ⅰ斗ㄔ盒畔ⅰ返葯谀考跋嚓P文件、講話中涉及社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容。)目前的做法的主要特點有以下方面。第一，參與社會治理創(chuàng)新主要由法院主導和組織。如法院派法官定期定點到共建單位或巡回審判點值班，接待群眾咨詢，調(diào)解當?shù)丶m紛；法院對人民調(diào)解員進行業(yè)務指導和法律知識培訓；法院主動深入企業(yè)，了解企業(yè)法律需求，為企業(yè)進行相關法律的培訓或指導；法院主動走上街頭、走進學校等，利用典型案例等對群眾進行法律宣傳。一方面是與其他國家機關相比，法院承擔的工作量更大，內(nèi)部自我加壓和考核機制更嚴格；另一方面也忽略了對民間自治和自我解紛能力的培養(yǎng)?！皬募m紛結(jié)構(gòu)和糾紛主體選擇解紛方式的理性角度看，糾紛解決問題將逐步回歸社會本身，主要依靠社會自組織力量、配合多元化的糾紛解決機制來消解……”。[1]第二，參與社會管理創(chuàng)新主要使用司法資源。上述的各種活動主要是法院將化解糾紛工作的節(jié)點提前，法官們走下審判臺直接走到可能發(fā)生糾紛的源頭地，力圖第一時間接觸和化解矛盾，并通過法律宣傳教育等手段預防糾紛的發(fā)生和深化。法院內(nèi)部也將巡回審判率、共建活動、訴前調(diào)解等工作建立臺賬制度，甚至納入對審判部門或法官個人的考核指標體系。而對應的地方或單位基本上處于接受司法資源服務的位置，也很少將糾紛化解或者配合法院的活動納入考核體系。第三，參與社會治理創(chuàng)新的效果喜憂參半。因為案多人少的壓力，法院參與社會治理創(chuàng)新具有其內(nèi)在動力。法院參與并推動訴調(diào)對接、訴前調(diào)解等措施，確實從一定程度上減少了直接進入訴訟程序特別是其中的庭審程序的案件總數(shù)，簡化了法院處理案件的流程，合理規(guī)避或減輕了結(jié)案率、審理天數(shù)、上訴率等考核指標的壓力。但另一方面，現(xiàn)階段法院的努力很大程度上是將法院原來的工作提前到訴前，因為開展活動的多樣性，增加了在審判之外的工作量，加大了法院在人員、時間、物質(zhì)條件等各方面資源的供應壓力。第四，參與社會治理創(chuàng)新的目標不夠清晰。目前有些法院對于開展參與社會治理創(chuàng)新的目的和意義認識不夠到位，在一定程度上是將開展各種相關活動作為完成上級法院的任務號召或者作為司法“政績”的一種表現(xiàn)形式，出現(xiàn)了將參與社會治理創(chuàng)新僅僅視為一種零散的活動的過程性事務，追求各種數(shù)字指標。如有的法院規(guī)定在每個村、社區(qū)都設立巡回審判點或法官工作室，實際上是對有限的司法資源的分散和浪費。

二、理念創(chuàng)新

因此，要明確法院參與社會治理創(chuàng)新價值基礎或目的，即實現(xiàn)整個社會管理制度資源的優(yōu)化配置，而不是僅僅法院對司法資源的利用和挖掘。對于社會制度資源分配優(yōu)劣的評價標準包括效率和正義兩個方面?！皩τ谀撤N社會基本結(jié)構(gòu)的安排來說，如果沒有別的可改善某些人的前景而不損壞另一些人的前景的再安排方式，這種安排就是最有效率的。”[2]比效率原則更重要的是正義原則，即“所有的社會基本價值（或者說基本善）——自由和機會，收入和財富、自尊的基礎——都要平等的分配，除非對其中一種或所有價值的一般不平等分配合乎每一個人的利益?！盵3]以糾紛預防和化解為例，基層法院參與社會治理創(chuàng)新也應遵循正義和效率的思路。

我們的基層法院參與社會治理創(chuàng)新的最終目標是修復和發(fā)展整體社會管理體系，這就要求達到系統(tǒng)化、實效化、制度化三個特征。首先，基層法院參與社會治理是一項系統(tǒng)工程，應當在最終目標的指引下有序進行，而不是不包含價值目標的無序開展?；鶎臃ㄔ簠⑴c社會治理要始終堅守司法機關的職能定位，發(fā)揮對社會的引導作用，在行使審判職能的過程中參與社會治理，支持和幫助社會發(fā)展出自我管理和服務的內(nèi)生力量和機制。參與社會治理不能弱化司法特性，不能削弱自身優(yōu)勢，審判職能本身同樣是社會治理的重要組成部分；更不能代替社會組織或其他機關去直接管理社會。[4]其次，基層法院參與社會治理必須重視實效。應當從促進社會管理體制發(fā)展、激發(fā)社會生機活力、提高社會自我管理能力為出發(fā)點來參與社會治理創(chuàng)新。不能以活動開展的數(shù)量來衡量參與社會治理創(chuàng)新工作的效果，更不能以對司法資源的消耗程度或者低效率使用作為重視社會治理創(chuàng)新程序的衡量標準。例如，有的法院設立數(shù)量巨大的聯(lián)系點，并在每個聯(lián)系點派法官強制性定期值班，值班期間未必能遇到需要化解的糾紛，但影響法官的本職工作卻是必然的。這樣實際上是將十分有限的司法資源分散使用，加劇了司法資源供需的緊張程度。最后，基層法院參與社會治理創(chuàng)新要注重建立健全體制機制。參與本身不是目的，而只是過程和方式，基層參與社會治理創(chuàng)新最終是為了促進建立完善既分工又銜接、既多元又高效的社會管理制度體系，尤其要注重促進社會自我管理和服務的能力，釋放包括非司法解紛制度在內(nèi)的社會力量的活力。

法院在參與社會治理創(chuàng)新中的作用主要在于兩個方面，一方面是發(fā)揮審判職能作用，充分發(fā)揮審判對社會的指引和導向作用。訴訟程序中不能片面強調(diào)調(diào)解率，對于受社會關注的可能影響社會價值取向的典型案件，依法判決對社會的影響力和作用更大，片面調(diào)解可能會由一個案件引發(fā)更多類似糾紛。如“二奶”遺贈案判決后，全國范圍內(nèi)基本沒有類似的案件再起訴到法院。再者，并非所有的案件調(diào)解處理的效率最高。實踐中，許多當事人將案件訴至法院之后，期望得到法院的判決，而許多基層法院努力將自己打造成非訴機制的形象，以平民法官、媽媽法官等形象作為法官的榜樣，在提升法官親民度的同時也在一定程度上消解了公眾心中對司法權威的心理預期。甚至有的當事人對于法院追求調(diào)解結(jié)案的做法和親切度高規(guī)范性低的形象表示失望，認為法院的做法是將法律“打折”。另一方面要支持非司法社會管理機制的發(fā)展。在許多法院的實踐中，法院將工作戰(zhàn)線提前到非訴場合，很大程度上是直接參加到其他機關或組織的社會管理活動中，例如直接到基層組織調(diào)解糾紛。這樣一是混淆了不同主體的職責范圍，不符合法治社會和憲政社會的理念；二是不利于從根本上提高相關組織的社會管理能力。法院在支持非司法機制上應當充當“教練員”而不是“運動員”的角色；應當“授之以漁”而非“授之以魚”。

三、路徑選擇

法院參與社會治理創(chuàng)新的根本路徑是提高各種制度資源的社會治理能力并優(yōu)化配置各種制度資源，就是恪守權力、市場和社會各守本分的基本框架。例如，有的法院參與外來人口管理，采取的措施包括:對接園區(qū)食堂，力促食堂改善飯菜質(zhì)量，延長開放時間，滿足不同口味需求;對接園區(qū)管理處，規(guī)范租賃合同的簽訂，規(guī)范人員管理，規(guī)范物業(yè)服務行為，保障服務質(zhì)量提高；對接交通部門，增設公交交通線路和免費綠色公交自行車點;對接企業(yè)和工地，規(guī)范企業(yè)用工合同的簽訂，保障按時發(fā)放勞動報酬、繳納勞動保險；對接衛(wèi)生部門、社區(qū)衛(wèi)生站、醫(yī)院和藥店，規(guī)范醫(yī)保用藥和醫(yī)療行為，打擊黑診所，提高醫(yī)療服務質(zhì)量。這些措施出于良好愿望，但難免會影響到司法的職能定位和中立形象。

配置的原則應整合多種資源，溝通國家權力與民間自治，使各種制度資源有需銜接，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，避免或盡量避免劣勢。以糾紛預防和化解為例，司法制度資源和非司法制度資源配置主要有糾紛的分流、人力資源的分工合作、知識和信息的交流等方面。

一是在糾紛分流方面，要將簡易糾紛剝離司法程序。目前法院系統(tǒng)在推行的措施主要在于將進入訴訟程序的案件進行分類處理，研究將簡易案件納入小額速裁機制等程序，從而避免將與非簡易案件相同的司法資源投入到簡易案件上，從而優(yōu)化司法資源在不同的已受理案件之間的配置，達到在總體上節(jié)約司法資源提高司法效率的目的。同時，法院廣泛采取了訴前調(diào)解、訴調(diào)對接等舉措，使案件在正式進入訴訟程序之前得到解決，具體包括受理案件后先行進入訴前調(diào)解程序，調(diào)解成功或者訴前程序期限屆滿后轉(zhuǎn)入訴訟立案；邀請人民調(diào)解組織在法院設立工作室，對于未經(jīng)非司法解紛程序的案件建議當事人進行人民調(diào)解；將適合非司法解紛程序調(diào)解的案件征得當事人同意的情況下進行委托調(diào)解；法官深入社區(qū)、學校等通過法律咨詢、法制宣傳、糾紛調(diào)解等在源頭上減少進入法院的案件，等等。這些措施屬于法院應對案多人少困境的主動作為，并且在一定程度上緩解了訴訟程序中的壓力并減少了上訴、上訪等工作風險，但就整個法院工作量來講 并不一定減少，經(jīng)過法院解決的糾紛總數(shù)并沒有根本的減少，非司法解紛機制受理和解決的糾紛數(shù)量并沒有明顯增加，而是呈波動狀態(tài)。從供需關系的角度來看，正因為法院“來者不拒”和“主動服務”，所以進入法院的廣義案件就越多，法院就越難以保障每件案件的質(zhì)量。從優(yōu)化整個社會管理的角度來看，更進一步的努力方向應當是將非司法途徑可以解決的糾紛從司法途徑分流出去，讓司法從當前的“第一道防線”的處境轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲蔀檎x的“最后一道防線”的應然定位。因此，應當推動非司法解紛機制的建設，通過引導公眾樹立正確的法律觀念和解紛觀念，使更多的人認識到，“法律與訴訟已不再被視為尋求正義的唯一路徑，和諧已不再被視為法制的對立物，開始成為人類社會共同追求的一種價值取向?！盵5]通過建議加強非司法組織建設、提高非司法解紛人員素質(zhì)、建立非司法解紛人員工作考核機制等途徑，吸引更多的糾紛當事人選擇非司法解紛途徑。

二是在人力資源的配置方面，達到司法與非司法人力資源的分工支持。當前非司法人力資源的積極性和社會管理潛力并沒有充分發(fā)揮。以江蘇省為例，根據(jù)江蘇省常熟市司法局提供的數(shù)據(jù)，常熟市2007年至2011年，調(diào)解員數(shù)分別為2879人、2879人、2926人、3089人、3089人，各年調(diào)處案件數(shù)分別為 3147件、4281件、3271件、3147件、6443件，各年人均調(diào)處糾紛件數(shù)分別為1.14件、1.49件、1.12件、1.02件、2.09件。同期,常熟市人民法院法官人數(shù)在150-170人區(qū)間內(nèi)浮動，其中一線辦案人員數(shù)大約在100-120人區(qū)間內(nèi)，2007年至2011年各年的結(jié)案數(shù)分別為9330件、12798件、15954件、12853件、12132件，法官年人均辦案數(shù)在約61-100件區(qū)間內(nèi)；而一線法官年人均辦案數(shù)更是在91-145件區(qū)間內(nèi)，一線民商事法官的年人均結(jié)案數(shù)更是遠遠大于這個區(qū)間，一般在200件上下浮動，甚至有的法官一年結(jié)案三四百件。即使考慮到人民調(diào)解員分散、兼職的特點，每年辦案一到兩件的數(shù)量也說明民間調(diào)解資源處于相對閑置的狀態(tài)，而法官尤其是民商事法官承擔巨大的工作壓力。即使按照有的法院提出的“5+2”、“白加黑”的加班口號，法官分配給每個案件的時間和精力也是有限的，更何況只要我們持科學理性的態(tài)度，就可知道法官的精力是有限的，法官也是應當享有休息權的。大量的非司法事務性工作使得法官尤其是專業(yè)型法官將大部分精力放在了其本不擅長的領域，從而對法官提高專業(yè)化程度和法院的長期科學發(fā)展有一定的不利影響。例如，許多法院對法官的培訓、學習、大會經(jīng)驗交流等的很大部分時間和內(nèi)容是調(diào)解技巧和風土人情甚至當?shù)胤窖?，法官沒有更多的時間學習新的法律、法學理論，沒有精力鉆研和提高撰寫判決書等的業(yè)務水平。因此，應當一方面推動將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等的萬人民事訴訟率等指標納入政績考核范圍，并對承擔行政調(diào)解、人民調(diào)解等任務的組織及人員進行考核，使糾紛解決等社會管理和服務的效果成為其衡量其本職工作的重要組成部分。同時著力建設現(xiàn)代公民社會，調(diào)動基層社會成員和志愿者的參與，提高糾紛當事人協(xié)商民主和社區(qū)自治能力。另一方面法院和非司法解紛組織相互合作。法院要充分發(fā)揮指導民調(diào)等方面的作用，積極及時為非司法解紛機制提供智力支持和業(yè)務指導；法院辦理案件要依靠非司法組織人熟地熟貼近群眾的優(yōu)點，解決送達等事務性工作難題。

三是，在信息和政策資源的配置上，司法和非司法制度資源要優(yōu)勢互補。審判工作是反映經(jīng)濟社會發(fā)展情況的“晴雨表”，法院具有綜合動態(tài)信息優(yōu)勢，可以及時通過案件情況，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)社會矛盾糾紛的數(shù)量、類型、程度、變化趨勢等情況，及時發(fā)現(xiàn)社會管理中出現(xiàn)的問題和漏洞，了解糾紛當事人對社會管理的需求，有針對性地提出相關司法建議，促進公共政策的完善。法院要充分發(fā)揮典型案例發(fā)布、司法調(diào)研、司法建議等機制的作用，推動行業(yè)自律等“軟法之治”[6]，為國家機關、社會組織和公民的行為起到提供依據(jù)和引導的作用。非司法制度資源在了解糾紛詳情、掌握政策信息等方面具有明顯的優(yōu)勢，應當提高非司法制度規(guī)范化程度，尤其是注意初次處理糾紛時對事實和解決方案記錄的準確性、合法性和可執(zhí)行性。因為，“如果調(diào)解的法律化和正規(guī)化不能繼續(xù)讓年輕、富裕、受過更多教育的中國人信服地使用人民調(diào)解，那么社區(qū)的人民調(diào)解委員會的正當性只能隨著時間的推移而不斷消減。”[7]對于涉及政策性較強的糾紛，如征地拆遷等，僅靠司法的資源是難以解決的，應當加大政府在此類糾紛解決中的主體性，依靠政策和政府掌握的財政等資源滿足當事人的合法合理需求，以妥善解決糾紛。對于單純法律手段無法實現(xiàn)的權利，在相關制度尚未健全的情況下，要積極爭取其他資源尤其是政府掌握的資源的介入，例如對于無法執(zhí)行到位的人身損害賠償案件當事人的救助需要財政支持。法院參與社會管理創(chuàng)新的許多具體機制更是需要政府的對接，例如將以萬人民事訴訟率為代表的糾紛發(fā)生率納入考核指標、健全司法建議處理反饋機制等。

最后，我們需要厘清法院能動參與社會管理創(chuàng)新的邊界。一是要保持解決糾紛與基本法治原則的平衡，如防止為單方代言，解紛方案不能違法法律強制性規(guī)定。要理性區(qū)分個案利益與個案正義，不能追求盡快結(jié)束糾紛處理程序，不能為一時或個別的便利而損害法治建設。因為即使是調(diào)解，也不必然排斥法律，甚至要求法律體系的發(fā)達、完善和調(diào)解人員的專業(yè)化。即使訴諸調(diào)解，如果當事人清楚相關的權利和規(guī)則，糾紛就能夠得到更加公平和迅速的解決。二是要保持尊重民意與尊重司法規(guī)律的平衡。既不能造成司法與民意的硬磨合，不能付出高昂的社會效果成本，同時因為司法從憲政分工角度講終究是精英決策，不是民主機制，在民眾立法參與度不高的情況下，民眾的注意力容易轉(zhuǎn)向進入司法程序的個案，中國的司法承擔傳統(tǒng)司法與法治宣傳的雙重責任，所以不能迎合不符合歷史發(fā)展潮流的集體非理性。三是要保持司法能動與司法克制之間的平衡，尊重司法規(guī)律，維護司法公信力，最終實現(xiàn)尊重和保障人權。

[1]吳英姿.“大調(diào)解”的功能及限度——糾紛解決的制度供給與社會自治[J].中外法學,2008,02:309-319.

[2]約翰·羅爾斯.正義論[M].中國社會科學出版,1988:71.

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》[M].中國社會科學出版,1988:72.

[4]許章潤.重申經(jīng)濟社會[J].法學,2011,04:35-40.

[5]范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].清華大學出版,2007,11:72.

[6]羅豪才、苗志江.社會管理創(chuàng)新中的軟法之治[J].法學雜志,2011,04:9-12.

[7]Aaron Halegua.Reforming the People's Mediation System In Urban China[J].Hong Kong Law Journal,2005,35:715.

編輯：林軍

On the Innovation Path of Judicial Resources Participating in Social Governance——From the Perspective of Grassroots People's Courts

FU Xing1YU Wenchao2
（1.Capital Normal University，Beijing 100048；2.The Department of Legislative Affairs Under the State Council，Beijing 100048）

D916

A

2095-7327（2017）-07-0112-05

付興（1982-)，男，河南平輿人，首都師范大學第七、八批援藏干部，助理研究員，碩士，研究方向：憲法學與行政法學。

于文超（1983-），女，山東禹城人，國務院法制辦公室主任科員，法學碩士，研究方向：憲法學與行政法學。