楊海瑤

（遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036；沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽110034）

分業(yè)與混業(yè)的歷史選擇
——美國百年混業(yè)經(jīng)營準入制度的嬗變與借鑒

楊?，?/p>

（遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036；沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽110034）

美國1933年以來的混業(yè)經(jīng)營準入制度，經(jīng)歷了戲劇性的“分業(yè)-混業(yè)-適度分業(yè)”的演變過程。我國從20世紀末開始逐漸放松分業(yè)經(jīng)營管制，商業(yè)銀行開始大規(guī)模從事混業(yè)經(jīng)營活動。然而，2008年席卷全球的次貸危機，暴露出商業(yè)銀行從事高風險混業(yè)經(jīng)營業(yè)務產(chǎn)生的弊害，危機后美國又推出了限制商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營的“沃爾克規(guī)則”。在這種背景下，我國的商業(yè)銀行是應該繼續(xù)深化混業(yè)經(jīng)營還是回歸分業(yè)經(jīng)營體制這一問題凸顯出來。對美國1933年以來混業(yè)經(jīng)營準入法律制度的回顧，可以為我國在發(fā)揮商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢的同時防范混業(yè)經(jīng)營風險提供有益借鑒。

混業(yè)經(jīng)營；準入制度；自營交易；適度原則

混業(yè)經(jīng)營是與分業(yè)經(jīng)營相對的概念，通常是指金融機構(gòu)本身或通過其控股子公司可以提供包括銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)以及其他新型金融業(yè)務在內(nèi)的至少兩種金融業(yè)務的業(yè)務制度[1]。商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入問題，即商業(yè)銀行從事混業(yè)經(jīng)營是否合法，以及商業(yè)銀行可以從事何種混業(yè)經(jīng)營業(yè)務的問題。商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營可能導致儲蓄資金面臨較高的風險，但也可能提高商業(yè)銀行的經(jīng)營效率，增強商業(yè)銀行抵御風險的實力。對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營的準入問題，在理論界一直存在著正反兩種觀點，這兩種觀點的交鋒從20世紀初開始至今仍未停歇，并隨著金融形勢的時代變遷演化出各自的理論與實證依據(jù)。

從20世紀初至今的百年歷史中，美國的混業(yè)經(jīng)營準入制度經(jīng)歷了“分業(yè)—混業(yè)—混業(yè)調(diào)整”三個階段，立法也呈現(xiàn)出“分分合合”的變遷。1933年美國《格拉斯—斯蒂格爾法》強制實行了商業(yè)銀行的分業(yè)經(jīng)營，1999年《金融服務現(xiàn)代化法》允許了商業(yè)銀行以金融控股公司的方式從事混業(yè)經(jīng)營。2010年美國頒布《多德—弗蘭克法》，其中的“沃爾克規(guī)則”（Volcker Rule）重新加強對商業(yè)銀行高風險業(yè)務的監(jiān)管，嚴格限制商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營業(yè)務。對美國百年混業(yè)經(jīng)營準入制度的研究，可以汲取西方次貸危機的教訓，為我國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展方向和風險防范提供有益的借鑒。

一、1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》——分業(yè)體制建立

雖然在20世紀初的一戰(zhàn)期間各國政府加強了對經(jīng)濟的管制，但主導資本主義經(jīng)濟運行的基本理念仍然是古典自由主義學派。20世紀20年代開始，美國的商業(yè)銀行展開了大規(guī)模的證券發(fā)行、承銷活動，極大地刺激了證券市場的發(fā)展。1929年美國發(fā)生了始于證券市場的經(jīng)濟危機，這場危機很快席卷資本主義國家，被稱為經(jīng)濟“大蕭條”。至1933年初，約1 320萬工人失業(yè)，焦慮的市民沖向銀行擠兌存款，并囤積現(xiàn)金和黃金，約11 000家銀行破產(chǎn)，占全國銀行總數(shù)的49%[2]。

1933年美國頒布了《格拉斯—斯蒂格爾法》，其核心內(nèi)容是將商業(yè)銀行業(yè)務與投資銀行業(yè)務分離，禁止商業(yè)銀行直接從事債券、股票的承銷和交易等混業(yè)經(jīng)營業(yè)務。該法第16條從總體上禁止了商業(yè)銀行從事證券承銷、買賣、自營等業(yè)務，同時將證券業(yè)務分為“商業(yè)銀行適格證券”（bank eligible securities）業(yè)務與“商業(yè)銀行不適格證券”（bank ineligible securities）業(yè)務兩類，授權(quán)銀行只在應客戶要求等特殊情況下才能從事交易、承銷等證券業(yè)務。第20條禁止聯(lián)邦儲備委員會成員銀行與“主要從事證券業(yè)務”（engaged principally）的經(jīng)營者發(fā)生關(guān)聯(lián)關(guān)系，即禁止成員銀行通過其附屬公司從事證券業(yè)務。這些法律規(guī)范構(gòu)筑了商業(yè)銀行投資銀行業(yè)務準入的“格拉斯—斯蒂格爾墻”(Glass-Steagall Wall)。

二、1999年《金融服務現(xiàn)代化法》——混業(yè)準入全面放開

20世紀60年代至1999年，是“格拉斯—斯蒂格爾墻”不斷被打破、商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入管制逐漸放松的過程，其中的原因既包括美國金融市場的改變，也包括立法的變動和監(jiān)管部門不斷對《格拉斯—斯蒂格爾法》進行的擴大解釋。1999年11月，美國議會以絕對優(yōu)勢通過了《金融服務現(xiàn)代化法》（FinancialServicesModernizationAct），其核心內(nèi)容就是廢除1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》所確立的商業(yè)銀行分業(yè)經(jīng)營體制。這是美國金融業(yè)走向混業(yè)經(jīng)營的重要標志,該法因此被看作是美國金融制度史上的一次最重大的金融制度創(chuàng)新。

《金融服務現(xiàn)代化法》明確廢止了《格拉斯—斯蒂格爾法》對商業(yè)銀行與證券公司交叉關(guān)聯(lián)的限制，并許可商業(yè)銀行以金融控股公司的方式展開多種混業(yè)經(jīng)營業(yè)務，即對銀行控股公司有關(guān)“與銀行業(yè)務密切相關(guān)”的業(yè)務限制不適用于金融控股公司。該法第3條對金融控股公司從事的“金融業(yè)務”（Financial activities）進行了界定，即只要金融控股公司董事會認為該業(yè)務具有“金融性質(zhì)”（Financial in Nature），或者該業(yè)務可以作為金融業(yè)務的補充，且不會傷害金融體系和存款機構(gòu)的安全即可從事。這無疑為商業(yè)銀行通過金融控股公司大規(guī)模從事混業(yè)經(jīng)營業(yè)務打開了大門，也使美國金融業(yè)的格局發(fā)生了根本變化。

1999年，《金融服務現(xiàn)代化法》打破了傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務和投資業(yè)務的界限，美國金融業(yè)迎來了金融創(chuàng)新和銀行兼并的浪潮。然而，在《金融服務現(xiàn)代化法》明確廢除《格拉斯—斯蒂格爾法》樹立的商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入壁壘之后，不到10年的時間，就發(fā)生了源自美國進而席卷全球的次貸危機。

三、2010年“沃爾克規(guī)則”——混業(yè)經(jīng)營準入的調(diào)整

（一）“沃爾克規(guī)則”的立法背景

美國的金融業(yè)從二戰(zhàn)后進入了穩(wěn)定發(fā)展階段，幾十年金融發(fā)展的黃金時代使人們忽視了金融風險，認為金融監(jiān)管是華爾街發(fā)展的阻礙而不是保障。商業(yè)銀行通過金融控股公司進行多種高風險混業(yè)經(jīng)營的業(yè)務模式，使從業(yè)人員的經(jīng)營行為充斥著投機目的，這些個體風險不斷累積，加深了金融系統(tǒng)的脆弱性。不斷膨脹的房地產(chǎn)市場、次級住房抵押貸款規(guī)模，相關(guān)投資基金金融工具的不斷復雜化，杠桿比例的不斷提高，最終促成2007年發(fā)端于美國以次級住房抵押貸款為導火索的全球經(jīng)濟危機，簡稱次貸危機（subprime crisis）。次貸危機影響范圍廣，影響程度深，政府救助力度空前，被認為是“大蕭條”以來最嚴重的經(jīng)濟衰退[3]。

次貸危機使信奉自由市場和全球化的新自由主義經(jīng)濟理論飽受批評，美國自2009年開始對金融監(jiān)管體系進行了重大改革。2010年美國頒布了《多德—弗蘭克法》，該法的核心思想就是調(diào)整美國的金融監(jiān)管體系，強化對混業(yè)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的系統(tǒng)性風險、金融衍生品、消費者保護等問題的監(jiān)管?！抖嗟隆ヌm克法》第619條全稱為“禁止自營交易和對特定基金投資的規(guī)定”，由于該法是由前美聯(lián)儲主席保羅·沃爾克提出的，因此通常被稱為“沃爾克規(guī)則”（Vocker Rule）。

（二）“沃爾克規(guī)則”的主要內(nèi)容

“沃爾克規(guī)則”包括四個主體部分和兩個附件，法律條文復雜，文件長達1089頁，其核心內(nèi)容就是禁止商業(yè)銀行從事高風險的混業(yè)經(jīng)營業(yè)務。

自營交易是指任何銀行實體自己作為委托人以自己的交易賬戶進行買賣、持有、處置證券、衍生品、期貨合約或其他監(jiān)管部門規(guī)定的金融工具的行為。商業(yè)銀行的自營交易活動往往容易引起嚴重的利益沖突問題，商業(yè)銀行可以通過兩種方式將自己的利益置于客戶的利益之上：或者利用客戶的交易信息在市場中對抗另一些客戶，或者設(shè)計并推出一些最終會貶值的產(chǎn)品[4]。因此“沃爾克規(guī)則”明確規(guī)定除法律另有規(guī)定外，禁止商業(yè)銀行、銀行控股公司等銀行實體（bank entity）從事自營交易。

“沃爾克規(guī)則”禁止銀行實體直接或間接地獲取、持有特定基金的所有者權(quán)益或投資者權(quán)益。特定基金的范圍包括符合《投資公司法》《商品交易法》要求的私募基金、對沖基金、商品基金等。銀行對特定基金的投資額不能超過基金資產(chǎn)總量的3%。

考慮到商業(yè)銀行的業(yè)務需求，減少限制性規(guī)定對金融市場流動性的影響，“沃爾克規(guī)則”也規(guī)定了大量豁免性規(guī)定?！拔譅柨艘?guī)則”列舉了不屬于自營交易的行為，包括符合條件的證券承銷業(yè)務和做市商業(yè)務，用以對沖風險的業(yè)務，投資于美國政府債券、外國政府債券的業(yè)務，為客戶利益從事的交易等。不屬于上述基金的除外項目，包括符合要求的國外養(yǎng)老金或退休基金、保險公司的獨立基金、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)等。

四、對我國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度的啟示

從1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》到2010年“沃爾克規(guī)則”，美國的商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度經(jīng)歷了近百年的發(fā)展歷程，其中既有分業(yè)經(jīng)營體制帶來的金融長期穩(wěn)定經(jīng)驗，又有無限制放開混業(yè)經(jīng)營準入的失敗教訓；既有允許混業(yè)經(jīng)營給美國銀行業(yè)乃至整個金融業(yè)帶來的利潤和效率提高，也有過度金融混業(yè)帶來的金融系統(tǒng)性風險爆發(fā)。雖然各國的法律規(guī)范歸根到底都是由本國的政治、經(jīng)濟、文化所決定的，但從美國立法的經(jīng)驗和教訓中可以得出我國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營的一些有益啟示。

（一）我國商業(yè)銀行分業(yè)與混業(yè)的選擇

在20世紀80年代開始的全球金融自由化浪潮中，商業(yè)銀行紛紛展開混業(yè)經(jīng)營業(yè)務。一方面商業(yè)銀行直接從事混業(yè)經(jīng)營業(yè)務，另一方面商業(yè)銀行開始大規(guī)模并購證券、保險、信托等金融機構(gòu)。商業(yè)銀行逐漸形成了大型、復雜商業(yè)銀行集團，這些龐大銀行集團逐漸在銀行業(yè)甚至金融業(yè)具有巨大的影響力。當大型商業(yè)銀行集團面臨金融風險時，為了保障整個金融業(yè)的安全，政府只能適用公眾資金對其進行救助，這就是商業(yè)銀行集團的“大而不倒”（toobigtofail）問題。次貸危機將商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營中的“大而不倒”、利益沖突等問題凸顯出來，美國的“沃爾克規(guī)則”開始對商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營活動進行限制。

我國從20世紀末開始在《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》等基本法中逐漸加入了“但書”內(nèi)容，展開了金融混業(yè)經(jīng)營的試點活動。經(jīng)過20年的發(fā)展，我國目前已初步形成了商業(yè)銀行通過金融控股公司進行混業(yè)經(jīng)營，證券、保險、信托在法律規(guī)定的范圍內(nèi)逐漸展開混業(yè)經(jīng)營業(yè)務的金融格局。面對次貸危機的教訓，繼續(xù)深化商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營還是回歸分業(yè)經(jīng)營體制，值得思考。

筆者認為，從全球金融發(fā)展的趨勢和美國混業(yè)經(jīng)營準入法律規(guī)范的發(fā)展變化看，我國仍應當堅持混業(yè)經(jīng)營的方向不變。雖然經(jīng)過了次貸危機，各國大型商業(yè)銀行集團的混業(yè)經(jīng)營業(yè)務受到了明顯的限制，但包括美國在內(nèi)的多數(shù)國家并沒有因此禁止商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營活動，混業(yè)經(jīng)營仍然是世界的主流趨勢。從各國的實踐看，混業(yè)經(jīng)營給銀行帶來的多樣化經(jīng)營與銀行市場價值具有正相關(guān)性，這一點即使經(jīng)歷了次貸危機仍然沒有消失。美國2010年“沃爾克規(guī)則”雖然對自營交易和特定基金投資進行了嚴格限制，但對這兩種業(yè)務之外的大量混業(yè)經(jīng)營業(yè)務仍然持肯定態(tài)度。

（二）我國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度的適度原則

雖然混業(yè)經(jīng)營是我國商業(yè)銀行發(fā)展的方向，但從美國1999年《金融服務現(xiàn)代化法》展開全面混業(yè)經(jīng)營10年后即發(fā)生了次貸危機的教訓來看，商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營必須限定在必要的限度內(nèi)。也就是說，商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營應該被允許準入，但準入的業(yè)務范圍和條件應當適度[5]。在商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度中，應當從監(jiān)管權(quán)和經(jīng)濟成本兩方面界定適度原則。

從商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管權(quán)的角度分析，監(jiān)管機構(gòu)對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入的限制，也是對商業(yè)銀行自由經(jīng)營的經(jīng)營權(quán)的一種限制。顯然，商業(yè)銀行作為獨立的法人，應依據(jù)市場規(guī)則決定是否從事混業(yè)經(jīng)營以及從事何種混業(yè)經(jīng)營。然而，由于商業(yè)銀行是吸收公眾存款的特殊金融機構(gòu)，受到存款保險、中央銀行最后貸款、國家危機救助等特殊制度的保障，商業(yè)銀行從事高風險混業(yè)經(jīng)營顯然不符合公眾利益。因此，國家賦予監(jiān)管機構(gòu)對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入的監(jiān)管權(quán)具有合理性。但在混業(yè)經(jīng)營準入監(jiān)管權(quán)與商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營自由權(quán)之間，必須進行合理的權(quán)利與權(quán)力的平衡，即商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入監(jiān)管權(quán)的行使只在必要時進行，也就是只有商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營可能危害金融系統(tǒng)的整體安全和公眾利益的情況下才能行使混業(yè)經(jīng)營準入的干預權(quán)。

從商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度的經(jīng)濟成本分析，商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營業(yè)務的準入限制，應考慮整個銀行業(yè)甚至整個金融業(yè)可能付出的“合規(guī)成本”。對于已經(jīng)多年從事混業(yè)經(jīng)營、擁有無數(shù)混業(yè)經(jīng)營分支機構(gòu)的商業(yè)銀行集團來說，為了符合混業(yè)經(jīng)營準入監(jiān)管規(guī)范，必須要將特定業(yè)務變賣或?qū)⒔?jīng)營某項業(yè)務的公司從金融集團中剝離，這無疑會帶來巨大的經(jīng)濟損失。因此，對商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度的涉及，應考慮在保障金融體系安全前提下盡量降低商業(yè)銀行的合規(guī)成本。

（三）我國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度的基本框架

從美國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度的百年變遷可以發(fā)現(xiàn)，商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營具有業(yè)務和組織的雙重復雜性。從業(yè)務方面看，商業(yè)銀行的混業(yè)經(jīng)營業(yè)務可能涉及證券發(fā)行與承銷、項目融資與財務顧問、并購業(yè)務、直接投資、衍生品交易等多種復雜業(yè)務形態(tài)。從組織方面看，商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營，既可以采取商業(yè)銀行內(nèi)部設(shè)立混業(yè)經(jīng)營部門的方式，也可以通過金融控股公司、全能銀行等模式擁有多個混業(yè)經(jīng)營子公司的方式進行。因此，復雜的商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營實踐，要求建立商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入監(jiān)管的完整監(jiān)管體系。

我國商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營準入制度的基本框架，應當包括準入監(jiān)管的主體和準入監(jiān)管的業(yè)務范圍兩個方面。在準入監(jiān)管主體方面，由于商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營可能涉及儲蓄業(yè)務、證券業(yè)務、保險業(yè)務、信托業(yè)務等多種業(yè)務，必然涉及監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作。2015年，習近平在《關(guān)于制定“十三五”規(guī)劃建議的說明》中指出，我國“十三五”期間的重要任務，就是“建立與綜合經(jīng)營相適應的金融監(jiān)管框架”。因此，在商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營深化的背景下，我國原有的銀行、保險、證券分別監(jiān)管的金融監(jiān)管框架即將迎來變革。在準入監(jiān)管的具體業(yè)務范圍方面，應當采取整體許可、個別禁止的方式進行規(guī)范。既可以發(fā)揮商業(yè)銀行混業(yè)經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)營效率優(yōu)勢，又可以保障金融系統(tǒng)的安全與穩(wěn)健。

［1］張忠軍.金融業(yè)務融合與監(jiān)管創(chuàng)新［M］.北京：北京大學出版社，2007：7.

［2］劉筱琳.美國“銀證分業(yè)”法律制度研究［J］.南開經(jīng)濟研究，1999（2）：64-69.

［3］孫天琦、張曉東.美國次貸危機：法律誘因、立法解危及其對我國的啟示［J］.法商研究，2009（2）：133-142.

［4］Merkley，Jeff，Carl Levin，The Dodd-Frank Act Restrictions on ProprietaryTradingAnd Conflicts ofInterest：NewTool to Address EvolvingThreats［J］.Harvard Journal on Legislation，2011：515-623.

［5］楊海瑤.中國金融混業(yè)經(jīng)營的安全底線——商業(yè)銀行介入投資銀行業(yè)務的必要法律界限研究［J］.北京社會科學，2016（1）：21-28.

Historical Choice of Mixed and Separated Operation——The Centennial Evolution and Reference of American Admittance System for Mixed Operation

Yang Haiyao
（College ofLaw，LiaoningUniversity，ShenyangLiaoning110036；College ofLaw，ShenyangNormal University ShenyangLiaoning110034）

Since 1933，American Admittance System for Mixed Operation has experienced dramatic evolution“Separated Operation-Mixed Operation-Moderate Separated Operation”.Since the end of twentieth Century，China began to relax the regulation of separate operation，and commercial banks began to engage in mixed operation. However，in 2008 the global subprime crisis has exposed the evils for commercial banks to engage in risky business generated from mixed operation.After the crisis，the United States launched the“Volcker rule”to restrict the mixed operation of commercial banks.In this context，the problem is that China’s commercial banks should continue to deepen the mixed operation or return tothe systemofseparate management.The reviewofAmerican Admittance System for Mixed Operation since 1933 can provide a useful reference for our country on how to play the advantages of the mixed operation ofcommercial banks and prevent the risk ofmixed operation.

mixed operation；access rules；proprietarytrading；principle ofmoderation

D 912.28

A

1674-5450（2017）04-0065-04

【責任編輯：張立新 責任校對：王鳳娥】

2016－02－28

教育部重大攻關(guān)項目（13JZD012）

楊?，?，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學副教授，遼寧大學法學博士研究生，碩士研究生導師，主要從事經(jīng)濟法與金融法研究。