劉芳娜

（韶關學院 政治與公共事務管理學院， 廣東 韶關 512005）

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村征地沖突及化解研究

劉芳娜

（韶關學院 政治與公共事務管理學院， 廣東 韶關 512005）

在新型城鎮(zhèn)化背景下，中國的城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量會得到全面的提升。但在城鎮(zhèn)化過程中土地沖突問題不僅影響城鎮(zhèn)化的進程而且會影響社會的穩(wěn)定。征地補償?shù)姆绞脚c征地程序上的不合理、政府管理工作存在的問題、土地交易市場的漏洞等原因都會導致征地沖突的發(fā)生。規(guī)范征地的程序、監(jiān)督政府的管理行為、規(guī)范土地交易市場等，可促進我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；征地沖突；征地補償；征地程序；政府管理

新型城鎮(zhèn)化主要以人為本，公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設成果［1］。新型城鎮(zhèn)化的提出，貫徹了可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀，堅持以人為本為核心。農(nóng)村土地的征用不僅涉及農(nóng)民集體的切身利益，也深切關系到農(nóng)村經(jīng)濟改革的穩(wěn)定健康發(fā)展。這項工作直接影響城市化的發(fā)展和人民群眾的根本利益。但現(xiàn)在的土地征用過程中，土地的征用程序以及相關的法律法規(guī)尚未完善，處理沖突的管理工作和政府的行為存在一些問題和矛盾，一定程度上影響了社會的和諧發(fā)展。本文通過分析案例及調(diào)查，深入了解農(nóng)村在土地征用的過程中產(chǎn)生的問題和矛盾，對土地征用的過程中產(chǎn)生的問題和矛盾提出針對性的解決方案。

一、我國土地征用的現(xiàn)狀

由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地呈現(xiàn)出“人多地少”的特征，剩下來的土地越來越為農(nóng)民所看重，城鎮(zhèn)化過程中土地價值不斷增長。目前的征地過程中存在很多的問題。比如存在征用目的泛化、征用行為不規(guī)范、征用補償不公平，農(nóng)地所有權模糊，農(nóng)地承包權的殘缺、土地矛盾調(diào)解制度的缺失等一系列的問題［2］。另外征地的補償缺乏前瞻性和可變性，補償不符合實際經(jīng)濟發(fā)展，補償?shù)姆绞捷^為單一，地方政府未能大膽創(chuàng)新，政府對征地矛盾的爆發(fā)未能有效及時地解決。土地交易市場混亂，政府在交易的過程中有很大的行政干預，村民的參與性低。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，必然有更多的農(nóng)地轉化成建設用地，在此過程中，如何將有限的資源達成公共利益和農(nóng)民集體的雙重滿意結果是政府面臨的一個重要問題。

二、征地沖突的原因

我國在不斷發(fā)展和完善新型城鎮(zhèn)化的建設過程中，由于各種原因?qū)е乱恍┱鞯貨_突的發(fā)生。結合近幾年發(fā)生的征地沖突，可以發(fā)現(xiàn)，土地征收相關制度的缺陷、政府的管理方法滯后、社會經(jīng)濟原因等，是大多數(shù)發(fā)展中地區(qū)的通病。

（一）土地征收制度的缺陷

土地所有權與使用權是被征地農(nóng)民享受征地補償?shù)臋嗬A，也是農(nóng)民維護自己土地權益的直接法律基礎。但是，在當下土地所有權制度下，土地征用制度存在缺陷，農(nóng)民的農(nóng)地所有權模糊，集體土地的權益邊界不清等，導致政府在征收土地的過程中存在很大的操作空間。我國實行社會主義市場經(jīng)濟，政府進行宏觀調(diào)控，某些政府在征地的過程中卻不斷加大行政性的干預，強制性征地。許多政府對土地財政過分依賴，因此政府在征地的過程中實施壟斷政策，為自己制造一個巨大的利益空間，從而為自己提升政績?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：國家征收土地的，依照程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施［3］。由于制度的缺陷，大大降低了法律制度對政府征地行為的外在約束作用。征地的征用行為缺乏相關法律法規(guī)的監(jiān)督，導致政府的征用行為不規(guī)范。

（二）征地補償存在不足，政府安置效率低

在我國現(xiàn)行的征地補償方式中貨幣補償為主要的補償方式，這種補償方式只是為被征地者做出了短期的考慮，難以解決被征地者長遠的生存和發(fā)展問題。失地農(nóng)民以耕地為生，沒了耕地農(nóng)民就沒了生活的物資來源。農(nóng)民理財?shù)氖侄魏椭R有限，貨幣補償容易導致農(nóng)民財產(chǎn)的不合理使用。貨幣補償這種形式只是在金錢上的補償，沒有在就業(yè)、社會保障、精神文化等方面進行補償。

不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大，產(chǎn)值的倍數(shù)是由當?shù)卣贫ǖ?，這個規(guī)定在實施時缺乏具體的標準，某些政府為了利益會壓低產(chǎn)值的倍數(shù)，降低征地的成本，使農(nóng)民的利益受到損害。我國處在快速發(fā)展的過程中，土地的價值也在快速上升，許多政府在制定補償標準的時候沒有考慮周全，沒有體現(xiàn)土地的增值價值與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一致性。

某些地方政府在征地之前沒有制定詳盡有效的安置方案，征地的補償只是對生產(chǎn)資料功能方面的補償，忽略了社會保障功能的補償，對村民失地后“種田無地，上班無崗”的情況沒有解決的措施。部分政府在安置方案制定后，執(zhí)行力不足，安置方案未能及時實施，導致土地沖突的發(fā)生。

（三）地方政府對征地糾紛與沖突的管理缺乏成效

《土地管理法實施條例》規(guī)定，縣級以上地方政府要負責并協(xié)調(diào)有關補償標準的爭議，協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。有些地方政府未能及時了解民生，在征地矛盾萌芽的階段未能及時了解情況，對沖突沒有及時進行疏導，導致矛盾不斷升級。在征地沖突矛盾發(fā)生時，有些政府對群眾反映的各種矛盾和建議，不積極處理，政府各部門之間相互推諉，隱瞞不報。面對特殊的沖突，未能建立專門的協(xié)商部門和相關的應急小隊。沖突管理的體制未能依照實際情況進行建設和完善。

（四）村民的法律意識薄弱和維權渠道不暢

大多數(shù)農(nóng)民缺乏文化與法律的教育，導致他們法律意識薄弱，對一些征地補償安置方案一知半解，自身利益是否受到損害也不清楚。征地后發(fā)現(xiàn)自身利益受到損害時不知所措，并在受到某些建議后盲目跟從，往往會在別人的鼓吹下做出逾越法律的事情。

村民在與政府談判的過程中處于弱勢地位，利益容易遭到損害。各級政府習慣性制定單一的規(guī)則，缺乏平等參與、平等對話的制度平臺，農(nóng)民的利益表達渠道不暢，農(nóng)民的呼聲很難準確地到達上層。有些村委會與鎮(zhèn)政府的關系沒理順，當農(nóng)民利益受到損害時，以犧牲村民的利益來討好上級［4］。村委會由村民選舉產(chǎn)生的，本應為村民服務，但是有些村干部卻不能為村民服務，更有甚者，與群眾形成對立關系。有些地方政府在沖突發(fā)生時未能及時向群眾提供相關的法律援助，導致農(nóng)民的維權渠道不暢。

（五）開發(fā)商存在占地、霸地等違法行為

有些開發(fā)商在征用土地的時候未經(jīng)過國土局、住房和城鄉(xiāng)建設局的批準，未能走正常的法定征地程序，出現(xiàn)大量違法占用村民的耕地、強行拆除村民的住房、違法圈地等惡性行為。有的開發(fā)商拖欠農(nóng)民的征地補償款，在村民反應情況時采取一些暴力行為阻止村民進行維權。征地后未能按照原有的規(guī)劃方案進行建設，對周圍的環(huán)境和村民的正常生活造成了嚴重的影響。

三、解決征地沖突的方法與措施

（一）完善土地征收制度，建立嚴格的征地程序

土地征收制度是解決征地沖突的法律依據(jù)，由于制度的不成熟，一些人便乘機鉆制度的空子。制定征地拆遷法律制度，完善土地征收制度，可以規(guī)范征地過程中的公共利益分配關系，規(guī)范政府的行為。在征地前要走程序，比如召開村民大會、征地研討會等，讓村民充分了解征地的相關信息以及征地的相關程序?？梢越梃b美國征地補償?shù)姆闪鞒蹋旱谝?，政府首先提前發(fā)布土地征收的通告；第二，對要征用的土地進行專業(yè)評估；第三，召開公開的聽證大會；第四，與被征者達成協(xié)議(如果無法達成協(xié)議可要求法院介入處理)；第五，法院作出最終裁定。讓政府與法院在征地的過程中充當中間人與協(xié)作者。減少政府對征地的干預，讓法院對政府行為起到監(jiān)督的作用［5］。嚴格控制地方政府征地的權力，完善征地的相關程序，提高征地過程的透明度。

（二）建立完善的征地補償制度和安置機制

對征地補償標準進行研究，建立補償標準聽證制度。充分聽取征地過程中各利益主體的意見。建立完善的補償制度，嚴格按照相關的法律進行補償。政府在設定征地補償標準時要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平調(diào)整補償標準。另外拆遷的補償價格應該跟當?shù)匕仓梅康膬r格相近，不能讓村民拿到了補償款卻無力購買安置房。

政府要做到先安置，后拆遷，再建設。對村民的住房、工作、教育、醫(yī)療等問題應在征地前解決，對村民的再就業(yè)、就業(yè)培訓要制定相關的計劃，相關的基礎設施要完善，以確保村民的生活可以順利過渡。規(guī)范村委會對補償款的管理使用，組織村民自發(fā)進行監(jiān)督，讓村里的財務管理更加透明，對于補償款的使用要經(jīng)過被征地村民同意，使用狀況要嚴格列明。

征地補償形式從單一方式向多元化發(fā)展，增加其他的補償形式，積極探索除了貨幣以外的補償形式，彌補貨幣補償標準低的不足，確保被征地農(nóng)民的生活不受到征地的影響。鼓勵村民自主創(chuàng)業(yè)，政府進行就業(yè)培訓，鼓勵用地單位對周圍的失地農(nóng)民進行招工安排工作等［6］。

（三）提高政府工作效率，建立有效的沖突管理機制

提高政府的工作效率，簡化部門之間的分工，成立專門解決沖突的部門。加強部門之間的溝通，嚴格規(guī)定相關部門的工作范圍和職權。對于人民群眾的上訪應該積極解決。成立專門的監(jiān)督部門，對政府工作人員不規(guī)范的行為進行監(jiān)督，對政府不作為的情況進行曝光，加強新聞輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督方式。

政府做好事前準備，制定有效的管理方法，在征地沖突發(fā)生的萌芽階段應該給予足夠的關注，及時做好事情的全面調(diào)查，積極與群眾進行協(xié)商，幫助群眾解決遇到的麻煩。設立一個專門的沖突預警部門，在沖突時以最快的速度將情況傳達到相關部門，建立針對農(nóng)戶征地拆遷問題的應急方案，建立預防機制進行合理的引導和調(diào)解［7］。發(fā)生沖突時聯(lián)合相關部門第一時間進入現(xiàn)場，防止沖突的升級，并成立專門調(diào)解的部門進行協(xié)調(diào)。以非暴力、非強制的方式進行協(xié)商，克服急躁情緒，及時解決村民因沖突而發(fā)生的一系列生活問題。

（四）完善維權渠道，提高村民的談判地位

加強法律知識宣傳，定時召開相關的法律講座，向群眾講解貼近生活的法律常識，及時解決村民遇到的問題。征地時，安排相關的法律人員參與其中，向村民講解征地內(nèi)容，及時維護村民的利益。有法律的指導以及保護，可以促使政府依法行政。

完善人民調(diào)解制度，進一步擴大人民調(diào)解的范圍，建立多種調(diào)解機制，司法調(diào)解、行政調(diào)解和自愿協(xié)商可以配套使用［8］。完善維權渠道，保持維權渠道的順暢，增加新聞輿論監(jiān)督的力度，完善信訪工作流程，簡化信訪程序，提高工作效率 。降低維權成本，相關部門可以提供一些免費的咨詢，通過政府補貼和幫助，解決農(nóng)民因無力支付法律費而放棄維權的困境。

在征地談判的過程中要提高村民的談判地位，為村民建立一個可以平等參與、平等對話的平臺。防止村民在談判過程中被邊緣化。同時讓村民擁有基本的利益代表和談判的渠道和空間。

（五）建立完善的社會保障體系

構建和完善司法救助體系，緩和政府與失地農(nóng)民的緊張關系。完善農(nóng)民再就業(yè)培訓機制，讓農(nóng)民學習到新的技能，增加工作的機會，鼓勵村民自主創(chuàng)業(yè)。完善戶籍制度，征地后會有大量的農(nóng)民“帶資”進城，戶籍成為他們最難解決的問題，他們進城后沒有當?shù)貞艏?，他們的子女無法享受城市人口的待遇，所以必須要解決好失地農(nóng)民進城的戶籍問題。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，將再就業(yè)失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，無法再就業(yè)的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險模式［8］。

（六）嚴格規(guī)范征地市場

大力發(fā)展農(nóng)地交易市場，以物權規(guī)范土地征用。放開土地一級市場，允許以營利性為目的經(jīng)營性用地直接入市，防止某些開發(fā)商進行壟斷，增加市場的競爭力，從而為村民謀求最大的利益。政府對征地者要嚴格把關，召開土地買賣拍賣會，進行土地招標時應該公開透明，進行監(jiān)督，防止某些官員的“暗箱操作”，對開發(fā)商土地的規(guī)劃方案要嚴格認真審批。對土地規(guī)劃的方案要進行公示，收集村民的意見，對于那些有違法行為的開發(fā)商應該公開曝光，上報有關部門進行處理。嚴格處理流轉中的違法行為。擴大村民對承包土地的支配權，完善土地要素市場化相關方面的改革。

四、結語

綜上所述，征地沖突作為新型城鎮(zhèn)化建設中一個重要的社會問題，嚴重威脅社會和諧安定，所以國家應該完善征地相關的法律法規(guī)，讓征地更加法制化、規(guī)范化。政府應該發(fā)揮自身所擁有的職能，做到以人為本，維護廣大人民群眾的根本利益。整治官員工作作風，規(guī)范公職人員行為。作為沖突最重要的主體的群眾應該加強自身的法律意識，維權時要走法律途徑。這樣就可以減少征地沖突，保證城鎮(zhèn)化的順利進行。

［1］國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃:2014-2020年［EB/OL］.［2016-09-13］.http://news.xinhuanet.com/201403/16/c_119790653.htm.

［2］孟宏斌.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村征地沖突及其演化:理論綜述［J］.東南學術,2013(5):48-56.

［3］中國人民共和國土地管理法［EB/OL］.［2016-09-16］.http://www.china.com.cn/chinese/law/647616.htm.

［4］鄭飛.征地沖突誘發(fā)因素研究［D］.烏魯木齊:新疆農(nóng)業(yè)大學,2013.

［5］陳霖.國外征地補償實踐對我國的啟示［J］.經(jīng)濟研究導刊,2014(20):66-68.

［6］李穗濃.論我國農(nóng)村土地征收補償制度的改革［D］.北京:中國政法大學,2010.

［7］苗國立.現(xiàn)階段我國農(nóng)戶征地拆遷中的利益沖突及對策分析［J］.安徽農(nóng)學通報,2012(18):1-3.

［8］陳娥英,孟宏斌.新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村征地沖突調(diào)適化解機制［J］.云南民族大學學報,2014(1):89-94.

Study on the Solution of Rural Land Expropriation Disputes under the New Urbanization Strategy

LIU Fang-na
(College of Political and Public Affairs Management, Shaoguan University, Shaoguan 512005, Guangdong, China)

With the progress of urbanization, China's urbanization level and the quality will be fully improved. In land conflict problem in the process of urbanization not only affects the process of urbanization and triggers the social stability. Land expropriation compensation way and procedure of land expropriation is not reasonable, government management exists in the problem, a loophole in the land market, and so on reasons will cause the land conflict. By analyzing the reasons, the standard of land expropriation procedures, supervision and management of the government behavior, regulating the land market policy to solve the problems in land expropriation, promote the development of new type of urbanization in our country.

new type of urbanization; land requisition conflict; land requisition compensation ; land expropriation procedures; government management

F29

A

1007-5348（2017）01-0079-04

（責任編輯：陳 娜）

2016-12-12

2014年韶關學院科研項目“城鎮(zhèn)化進程中韶關市失地農(nóng)民社會保障體系建設研究”（99000405）

劉芳娜（1981-），女，河南新鄉(xiāng)人，韶關學院政治與公共事務管理學院講師，碩士；研究方向：社會問題研究行政體制改革。