●陳 楓

3E視角下的公交補(bǔ)貼政策與公交運(yùn)營成本分析
———以A地區(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼政策為例

●陳 楓

第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在評價(jià)財(cái)政對公交的補(bǔ)貼政策時(shí)，對公交運(yùn)營成本的分析往往比較粗淺。聞?wù)u價(jià)組提出，在常規(guī)的績效評價(jià)指標(biāo)體系以外，還可以利用公交成本的不同測量方式，深度分析公交補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性。本文以A地區(qū)對軌道交通配套公交線的里程補(bǔ)貼為例，從成本角度為公交補(bǔ)貼政策績效提供分析思路。

公交補(bǔ)貼 成本分析 政策評價(jià)

基于各地公交補(bǔ)貼政策評價(jià)的業(yè)務(wù)積累，聞?wù)芾碜稍児菊J(rèn)為，在常規(guī)的績效評價(jià)指標(biāo)體系以外，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)還可以通過公交運(yùn)營成本數(shù)據(jù)，去深度分析公交補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性（3E）。評價(jià)組梳理了A地區(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼政策，并從3E原則的各個(gè)維度出發(fā)分析A地區(qū)的公交運(yùn)營成本：通過公交運(yùn)營人力、車輛、燃料、管理四個(gè)方面的實(shí)際成本與規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的差異分析，考察公交運(yùn)營補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)性；通過按里程數(shù)計(jì)算的單位成本分析，考評公交運(yùn)營補(bǔ)貼的效率性；通過按乘客人次計(jì)算的單位成本分析，驗(yàn)證公交運(yùn)營補(bǔ)貼的效益性。最后，評價(jià)組還提出成本分析在公交補(bǔ)貼政策評價(jià)中進(jìn)一步深化的思路。

一、A地區(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼政策簡介

A地區(qū)公交享有優(yōu)惠乘車補(bǔ)貼、老年人乘車補(bǔ)貼、油價(jià)補(bǔ)貼、購車補(bǔ)貼等市級公交補(bǔ)貼。伴隨著A地區(qū)軌道交通X號線路開通試運(yùn)營，A地區(qū)為加強(qiáng)傳統(tǒng)汽電公交與軌交的配套和相互補(bǔ)充，從2010年開始實(shí)施線路層面的公交運(yùn)營補(bǔ)貼政策。

A地區(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼的對象是軌交配套，即首站或末站位于軌交樞紐站的公交線路；途經(jīng)軌交，即經(jīng)過軌交站點(diǎn)的公交線路；以及一般區(qū)域線路，即區(qū)域內(nèi)與軌道交通無直接關(guān)聯(lián)的公交線路。

A地區(qū)公交運(yùn)營補(bǔ)貼基于線路運(yùn)營里程核算。具體來說，是對上述線路當(dāng)年運(yùn)營里程數(shù)剔除自然增長后，補(bǔ)貼其運(yùn)營里程較2009年增長的部分。

A地區(qū)公交補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生過一些變動(dòng)。2010年A地區(qū)公交補(bǔ)貼政策執(zhí)行伊始，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)有關(guān)部門意見設(shè)為4.40元/公里，由A地區(qū)財(cái)政承擔(dān)。自2012年起，為適應(yīng)公交事業(yè)迅速發(fā)展的需要，在線路逐漸增多的情況下，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，A地區(qū)調(diào)整了公交補(bǔ)貼資金承擔(dān)的主體，資金變?yōu)橛芍行膮^(qū)域、非中心區(qū)域兩級財(cái)政共同承擔(dān)；同時(shí)調(diào)整了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，部分線路改為按2.2元/公里補(bǔ)貼。本次研究的對象是A地區(qū)2014年的公交運(yùn)營補(bǔ)貼政策，當(dāng)年執(zhí)行的公交線路運(yùn)營補(bǔ)貼詳見表1。

表1 A地區(qū)2014年公交運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)

A地區(qū)2014年公交運(yùn)營補(bǔ)貼預(yù)算金額為8576萬元，其中6936萬元由中心區(qū)域財(cái)政承擔(dān)，1640萬元由非中心區(qū)域財(cái)政承擔(dān)。2014年涉及區(qū)級運(yùn)營補(bǔ)貼線路為60條，補(bǔ)貼運(yùn)營里程數(shù)為1798萬公里。

二、經(jīng)濟(jì)性視角：公交成本規(guī)制

經(jīng)濟(jì)性指的是成本與投入的關(guān)系，是指以最低的費(fèi)用取得一定數(shù)量和質(zhì)量的資源，即預(yù)算支出是否節(jié)約。公交補(bǔ)貼政策的經(jīng)濟(jì)性通過公交行業(yè)成本規(guī)制予以體現(xiàn)，考察人工、車輛、燃料和管理等公交運(yùn)營的基本投入成本是否合理。評價(jià)組通過差異性分析對上述四個(gè)方面的成本說明如下。

（一）人工成本差異分析

根據(jù)當(dāng)?shù)毓恍袠I(yè)成本規(guī)制的相關(guān)規(guī)定，公交公司職工年收入不得低于工資集體協(xié)商確定的最低工資水平，亦不得超過當(dāng)?shù)芈毠て骄べY水平。從已收集的 2009—2014年的數(shù)據(jù)來看，A地區(qū)公交公司職工收入在其間有較大增長，從33210元 上 升 到 49280元，但數(shù)額和年均增長率均低于當(dāng)?shù)芈毠て骄剑ㄒ妶D 1），該公司人工成本的增長在合理的范圍內(nèi)。

圖1 A地區(qū)公交公司2009-2014年度人工成本差異圖

表2 A地區(qū)公交公司2009-2014年度保養(yǎng)修理費(fèi)差異分析表

表3 A地區(qū)公交公司2010-2014年度燃料成本差異分析表 （單位：升/百公里）

表4 A地區(qū)公交公司管理費(fèi)用（不含人工）差異性分析表（單位：萬元）

（二）車輛保養(yǎng)修理費(fèi)成本差異分析

A地區(qū)公交公司2009年到 2014年保養(yǎng)修理費(fèi)（不含人工）成本增長較快，平均每年增長15%左右。在此期間，公交行駛里程增幅較大。但即使將修理費(fèi)分?jǐn)偟矫枯v車行駛的每一千公里上，其成本也較高，在2009-2014年期間，始終超過當(dāng)?shù)毓恍袠I(yè)成本規(guī)制框定的標(biāo)準(zhǔn)（見表 2）。

（三）燃料成本差異分析

通過整合燃料能源耗用表，2010-2014年A地區(qū)公交公司百公里油耗與當(dāng)?shù)毓恍袠I(yè)成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的對應(yīng)情況如表3所示。從中可以看出，該公司8.5米-10米長度車輛百公里油耗超過成本規(guī)制數(shù)，而10米-11米和11米-12米長度車輛百公里油耗皆低于成本規(guī)制數(shù)。8.5米-10米長度的車輛主要配置在通往城區(qū)線路上，而城區(qū)的擁堵情況較為嚴(yán)重，因此此類車型的百公里油耗量偏高（見表3）。

（四）管理費(fèi)用（不含人工）成本差異分析

管理費(fèi)用 （不含人工）占直接成本的比例，按照當(dāng)?shù)爻杀疽?guī)制的標(biāo)準(zhǔn)，2010年前應(yīng)在3.0-3.3%之間，2011年起應(yīng)在2.7-3.0%之間。2009年到2012年，A地區(qū)公交公司每年指標(biāo)低于標(biāo)準(zhǔn)水平，但2013和2014年皆超過標(biāo)準(zhǔn)。2014年管理費(fèi)用占比過高的原因之一是當(dāng)年存在一次性繳納社保攤銷費(fèi)用，使管理費(fèi)用（不含人工）增長很大（見表4）。

三、效率性視角：公交補(bǔ)貼與運(yùn)營里程單位成本

決策者關(guān)注運(yùn)營成本，其實(shí)關(guān)注的是單位成本，而非總成本。單位成本有不同的測算方式，例如按每車/小時(shí)、每人次、每公里計(jì)算等等。按運(yùn)營里程計(jì)算單位成本，與效率性的內(nèi)涵最一致，可考察投入與產(chǎn)出的關(guān)系。

為分析公交補(bǔ)貼與線路單位運(yùn)行成本的關(guān)系，評價(jià)組根據(jù)補(bǔ)貼政策，將2014年運(yùn)行的71條公交線路分為以下六類：A類-非中心區(qū)域配套軌交補(bǔ)貼線路；B類-中心區(qū)域配套軌交補(bǔ)貼線路；C類-非中心區(qū)域途經(jīng)軌交補(bǔ)貼線路；D類-中心區(qū)域途經(jīng)軌交站點(diǎn)補(bǔ)貼線路；E類-中心區(qū)域補(bǔ)貼線路 （不配套軌交）；F類-未補(bǔ)貼線路。

按運(yùn)營里程計(jì)算單位運(yùn)營成本，六類線路的平均成本如表5所示。六類線路的每公里運(yùn)營成本之間并沒有顯著的差異，都在6.5-8元之間。評價(jià)組使用單因素方差分析（One-way ANOVA）后進(jìn)一步驗(yàn)證，六類線路的每公里運(yùn)營成本沒有顯著的差異。詳見表5。A、B、C、D類線路，往往行駛在較為擁堵的路段，理論上每公里的油耗等成本可能偏高，但實(shí)際上這些線路的單位里程成本與未被補(bǔ)貼F類線路相比，并沒有顯著差別。

評價(jià)組又運(yùn)用多元線性回歸模型進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證，模型中因變量為每公里運(yùn)營成本，自變量在A-E分類（以F類未補(bǔ)貼線路作為基準(zhǔn)線）的5個(gè)啞變量 （Dummy Variable）之外，又添加運(yùn)營里程數(shù)、補(bǔ)貼里程數(shù)、每公里補(bǔ)貼單價(jià)、市級燃油補(bǔ)貼額、燃油消耗量等作為控制變量，用以剝離規(guī)模效應(yīng)以及市級燃油補(bǔ)貼對運(yùn)營成本的影響。多元線性回歸模型再次印證了單因素方差分析的結(jié)果，在控制其他變量保持不變的情況下，六類線路的每公里運(yùn)營成本沒有統(tǒng)計(jì)意義上的顯著差異（α=0.05）。

以上分析顯示，被補(bǔ)貼的線路，尤其是 A、B、C、D類線路往往在較為擁堵的路段運(yùn)營，但是運(yùn)營里程的單位成本與未補(bǔ)貼的線路相比沒有顯著差別，單位成本控制較好。說明A地區(qū)對公交線路的補(bǔ)貼沒有在運(yùn)營成本上產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)，效率性較好。

表5 公交線路每公里運(yùn)營成本

表6 公交線路每人次運(yùn)營成本

四、效益性視角：公交補(bǔ)貼與服務(wù)人次單位成本

本案例中，考慮到A地區(qū)公交線路補(bǔ)貼政策的目的是加強(qiáng)公交與軌交配套，方便市民出行，評價(jià)組認(rèn)為按載客人次計(jì)算單位成本，與效益性的內(nèi)涵更為一致，可以考察產(chǎn)出、效果與政策目標(biāo)是否匹配。

對每人次運(yùn)營成本，六類線路的平均單位成本如表6所示，存在著顯著差異。單因素方差分析表明，A，B，C，D，E五類線路之間沒有顯著差異，而F類線路的人均成本顯著高于A，C，D，E四類（α=0.05）；就平均數(shù)來看，F(xiàn)類線路的人均成本也高于B類線路，但由于評價(jià)組選擇的顯著性水平是0.05，所以F類和B類之間的差異（p≈0.06）不被認(rèn)為是統(tǒng)計(jì)顯著的。

評價(jià)組運(yùn)用多元線性回歸模型對以上結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)在控制了運(yùn)營里程數(shù)、補(bǔ)貼里程數(shù)、每公里補(bǔ)貼單價(jià)、市級燃油補(bǔ)貼額、燃油消耗量等變量后，被補(bǔ)貼的五類線路（A、B、C、D、E）的人次平均成本都顯著低于未被補(bǔ)貼的F類線路（α=0.05）。

被補(bǔ)貼的線路所承擔(dān)的平均里程客運(yùn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過未被補(bǔ)貼的線路，人均運(yùn)營成本顯著低于未補(bǔ)貼線路，與政策目標(biāo)相一致，效益性較好。一方面，被補(bǔ)貼線路客流量大的直接原因是其途經(jīng)軌交站點(diǎn)或與軌交線路相配套。另一方面，A地區(qū)對已有線路的新增里程進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，確實(shí)激勵(lì)了這些服務(wù)人次多、社會(huì)效益好的線路增加運(yùn)營里程。為了擴(kuò)大這種激勵(lì)效果，并避免將來出現(xiàn)運(yùn)營里程增加過度而導(dǎo)致規(guī)模效益遞減的情況，評價(jià)組建議，可以考慮采用以里程數(shù)和客運(yùn)量相結(jié)合的方式補(bǔ)貼公交線路。

五、成本分析在公交補(bǔ)貼政策評價(jià)中深化運(yùn)用展望

受制于可獲得的數(shù)據(jù)，評價(jià)組對A地區(qū)公交補(bǔ)貼與運(yùn)營成本間的關(guān)聯(lián)性分析有一定的局限性。為進(jìn)一步深化研究，評價(jià)組呼吁政府、公交行業(yè)與公共績效評價(jià)方建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制。

就公交系統(tǒng)的內(nèi)部數(shù)據(jù)而言，在投入方面，除了“人、財(cái)、物”中的“財(cái)”即資金，還應(yīng)該囊括人力和物力投入的質(zhì)量和數(shù)量。在產(chǎn)出方面，除了考核數(shù)量以外，還應(yīng)該增加可達(dá)性、舒適性、便捷性等維度。

就公交系統(tǒng)的外部數(shù)據(jù)而言，應(yīng)適度增加與沿線居民人數(shù)、途經(jīng)軌交站點(diǎn)的客運(yùn)量等變量，用以剝離環(huán)境因素對公交運(yùn)營造成的影響。從數(shù)據(jù)類型來說，橫截面數(shù)據(jù)和時(shí)間序列數(shù)據(jù)積累并重。尤其是時(shí)間序列模型，可以更好地推斷公交補(bǔ)貼和運(yùn)營成本之間的因果關(guān)系。

在公交補(bǔ)貼與運(yùn)營成本間的關(guān)聯(lián)性分析基礎(chǔ)上，可以深化對公交政策的激勵(lì)研究。在肯定A地區(qū)公交補(bǔ)貼政策產(chǎn)生效果的同時(shí)，也需要承認(rèn)，對運(yùn)營里程進(jìn)行補(bǔ)貼的模式存在一種風(fēng)險(xiǎn)：公交線路為了擴(kuò)大補(bǔ)貼額，可能過度增加運(yùn)營里程，超出最佳公交服務(wù)供給規(guī)模，導(dǎo)致邊際效益遞減。評價(jià)組建議進(jìn)一步研究以里程數(shù)和客運(yùn)量相結(jié)合的方式補(bǔ)貼公交線路，并使用數(shù)據(jù)仿真模擬等技術(shù)測算出最佳補(bǔ)貼方案。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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