鄭永生 周紅亞 魏韌思

改革背景下檢察監(jiān)督體系的完善與思考

鄭永生 周紅亞 魏韌思

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移讓檢察監(jiān)督失去了所依賴的強(qiáng)力后盾，長期以來的“威懾型監(jiān)督”模式難以為繼，這帶來了我國檢察制度路在何方的疑問。監(jiān)察委改革不影響檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和大陸法系傳統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅守憲法定位，以參與型監(jiān)督理念和體系化監(jiān)督思路調(diào)整完善檢察監(jiān)督職能。在訴訟領(lǐng)域主要以“參與型”“主動型”監(jiān)督履行好監(jiān)督職責(zé)；在非訴訟領(lǐng)域主要采用“建議型”“事后型”的監(jiān)督方式來履行監(jiān)督職能；不宜或不能啟動訴訟程序的事后型監(jiān)督應(yīng)采取監(jiān)督令的運(yùn)行模式。

監(jiān)察委員會改革；檢察監(jiān)督；體系完善；工作格局；監(jiān)督令

監(jiān)察委員會改革作為一項對國家權(quán)力尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的重新配置與調(diào)整的重大制度改革，實質(zhì)上基本剝離了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移使檢察機(jī)關(guān)原本已經(jīng)虛化的法律監(jiān)督權(quán)失去了威懾內(nèi)核，使檢察監(jiān)督權(quán)的設(shè)置及行使的方式不得不面臨著調(diào)整的局面。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后，檢察機(jī)關(guān)是否在維持現(xiàn)有追訴職能的同時繼續(xù)堅守監(jiān)督職能，如果繼續(xù)堅守監(jiān)督職能，那么檢察監(jiān)督的發(fā)展方向是什么，檢察監(jiān)督所依托的手段和路徑是什么，這些問題關(guān)涉中國檢察制度發(fā)展的方向。為破解困惑，首先需要從宏觀上對我國檢察機(jī)關(guān)的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，解決檢察機(jī)關(guān)要不要監(jiān)督職能的問題；其次要根據(jù)監(jiān)察委員會改革的現(xiàn)實和既往監(jiān)督實踐經(jīng)驗，確立能有效實現(xiàn)檢察監(jiān)督功能的機(jī)制設(shè)計理念和監(jiān)督路徑；最后要根據(jù)新的監(jiān)督理念和監(jiān)督思路來調(diào)整完善檢察監(jiān)督職權(quán)和行使方式，調(diào)整檢察工作格局。

一、監(jiān)察委員會改革對我國檢察監(jiān)督權(quán)的影響

（一）國家監(jiān)察委員會改革及其內(nèi)容

2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》明確，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。

對于監(jiān)察委員會的職權(quán)，《決定》規(guī)定：試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。

（二）國家監(jiān)察委改革對檢察職能發(fā)展方向及權(quán)力行使的影響

1．監(jiān)察委員會與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系

監(jiān)察委員會定位于國家反腐敗機(jī)構(gòu)，既是黨的機(jī)關(guān)也是國家機(jī)關(guān)，行使國家監(jiān)察權(quán)。國家監(jiān)察委員會具有黨紀(jì)執(zhí)紀(jì)職能、行政監(jiān)察職能、職務(wù)犯罪調(diào)查三大職能。行政監(jiān)察職能和職務(wù)犯罪調(diào)查職能是法定的顯性職能權(quán)力，黨紀(jì)執(zhí)紀(jì)職能是相對“隱形”職能，依據(jù)黨章和紀(jì)律條例行使權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)依然是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依托刑事追訴職能，主要運(yùn)用訴訟手段監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)履行職能，維護(hù)法律在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，監(jiān)察委員會和檢察機(jī)關(guān)都是隸屬于人民代表大會下帶有監(jiān)督屬性的機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察權(quán)是政治監(jiān)督，政治監(jiān)督的位階高于法律監(jiān)督?，F(xiàn)代國家權(quán)力體系中，國家監(jiān)督分為政治監(jiān)督、法律監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。在我國，國家監(jiān)察權(quán)履行政治監(jiān)督職能，檢察監(jiān)督履行法律監(jiān)督職能，審計監(jiān)督履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能。監(jiān)察委的政治監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督的側(cè)重點不同，監(jiān)察委側(cè)重對國家工作人員的行使職務(wù)的廉潔性進(jìn)行監(jiān)督，檢察監(jiān)督的目標(biāo)是國家法制統(tǒng)一、司法公正和權(quán)利保障。

在履職過程中，監(jiān)察委員會和檢察機(jī)關(guān)互為監(jiān)督，但監(jiān)督的側(cè)重點不同。監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有司法工作人員。監(jiān)察委員會不僅可以監(jiān)督其是否存在違紀(jì)行為，監(jiān)督檢查其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，還可以調(diào)查其是否存在違法犯罪行為，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為，并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。監(jiān)察機(jī)關(guān)自偵案件的批捕、起訴仍向檢察機(jī)關(guān)提請，檢察機(jī)關(guān)依法實行法律監(jiān)督。

2．國家監(jiān)察委改革對檢察職能發(fā)展方向帶來的困惑

“強(qiáng)化法律監(jiān)督”是我國檢察機(jī)關(guān)前兩輪司法改革制度改革的首要目標(biāo)，但截至目前，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)依然長期處于“疲軟”狀態(tài)。實踐中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)一般分為兩個部分，即職務(wù)犯罪偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)。職務(wù)犯罪案件的偵訴環(huán)節(jié)都由檢察機(jī)關(guān)控制，并通過人民監(jiān)督員制度和職務(wù)犯罪案件逮捕權(quán)上提一級的方式接受外部監(jiān)督和上級監(jiān)督。職務(wù)犯罪偵查權(quán)成了強(qiáng)化法律監(jiān)督的主要支撐和載體。檢察機(jī)關(guān)以職務(wù)犯罪偵查權(quán)為基礎(chǔ)，在履行刑事公訴職能的同時行使訴訟監(jiān)督職能，這種模式被稱為“威懾型法律監(jiān)督”。但通過實踐證明，在這種“威懾型法律監(jiān)督”模式下，檢察機(jī)關(guān)偵辦職務(wù)犯罪案件取得了實實在在的成效外，訴訟監(jiān)督始終面臨虛化境地。檢察機(jī)關(guān)雖以職務(wù)犯罪偵辦權(quán)為威懾，但不具體介入訴訟進(jìn)程，尤其是刑罰執(zhí)行、普通刑事案件偵辦等訴訟流程，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無法獲取訴訟信息，更無從監(jiān)督、行使法律監(jiān)督權(quán)。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后，檢察機(jī)關(guān)是否在維持現(xiàn)有追訴職能的同時繼續(xù)堅守監(jiān)督職能，如果繼續(xù)堅守監(jiān)督職能，那么檢察監(jiān)督的發(fā)展方向是什么，檢察監(jiān)督所依托的手段和路徑是什么，這些問題關(guān)涉中國檢察制度發(fā)展的方向，帶來了我國檢察制度路在何方的疑問。面對困惑，當(dāng)前有三種發(fā)展定位思潮：第一種發(fā)展定位：監(jiān)察委員會就是中國大陸地區(qū)的廉政公署。監(jiān)察委成立后，我國大陸檢察制度將開始以英美法系國家檢察機(jī)關(guān)職能為發(fā)展范本，檢察機(jī)關(guān)僅擔(dān)當(dāng)公職律師的角色；第二種發(fā)展定位：檢察機(jī)關(guān)保持職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離后的剩余職能，堅守刑事追訴職能，法律監(jiān)督徒有虛名，提起公益訴訟工作步履維艱。第三種發(fā)展定位：以大陸法系檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)職能定位為基礎(chǔ)，在履行刑事追訴職能的同時發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，加強(qiáng)訴偵協(xié)調(diào)與制約，構(gòu)建審前檢察中心；積極開展提起公益訴訟工作，逐步加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督，從而完善中國特色的檢察制度。

二、堅守憲法定位，以參與型監(jiān)督理念和體系化監(jiān)督思路調(diào)整完善檢察監(jiān)督職能

（一）監(jiān)察委改革不影響檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和大陸法系傳統(tǒng)

我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@是由我國政治制度所決定的，是中國特色社會主義制度的重要組成部分。監(jiān)察委員會是國家的反腐敗機(jī)關(guān)，行使國家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)雖然有監(jiān)督屬性，但它是政治監(jiān)督，不是法律監(jiān)督。監(jiān)察委員會改革內(nèi)容有可能會通過修憲的方式予以確認(rèn)，但檢察機(jī)關(guān)是國家唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位不會修改。法典化的法律文化和集權(quán)性檢控傳統(tǒng)決定了我國不可能走向英美法系檢察制度模式。我國近代以來的法律文化及法律體系都是繼承于大陸法系，尤其是人民代表大會下“一府兩院”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和“審檢分立、審檢同屬司法機(jī)關(guān)”的司法制度決定了我國司法制度不可能走向英美法系模式。雖然我國法庭審理中引入了英美法系對抗式庭審模式，新設(shè)立的監(jiān)察委員會與香港地區(qū)的廉政公署職能類似，但這不意味著我國司法制度整體上轉(zhuǎn)向英美法系。英美法系國家歷來強(qiáng)調(diào)檢控制度的非專權(quán)和平民化、檢察官非職業(yè)化等政治理念和司法文化傳統(tǒng)也與我國實際不符。①參見黎敏：《西方檢察制度史研究——歷史緣起與類型化差異》，清華大學(xué)出版社2010年版，第251頁。

當(dāng)前關(guān)于檢察制度發(fā)展方向的第二種定位——既不承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)僅是刑事追訴機(jī)關(guān)、也不積極強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。這種思潮實質(zhì)上與第一種職能定位逐步趨同，監(jiān)督職能虛化的檢察機(jī)關(guān)實質(zhì)上就僅是刑事公訴機(jī)關(guān)。也就是說，無論是主張檢察機(jī)關(guān)僅是公訴機(jī)關(guān)或者是不主張加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的觀點，其實都是把檢察制度的發(fā)展方向轉(zhuǎn)向了英美法系，這與我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式、基本司法制度和集權(quán)型檢控傳統(tǒng)是相背離的。

（二）大陸法系傳統(tǒng)下中國特色檢察機(jī)關(guān)職能的應(yīng)然定位

法國創(chuàng)立檢察官這一角色時，使其定位于掌控偵查并嚴(yán)把審判“入口”的程序樞紐，是履行“國家權(quán)力之雙重控制”功能的法律守護(hù)人，肩負(fù)著監(jiān)督法官、控制警察的重任。②參見萬毅：《漫談檢察官的角色發(fā)展》，《檢察日報》2016年12月8日。截止當(dāng)代，大陸法系的檢察制度發(fā)展出三種制度模式：分別是大陸法系傳統(tǒng)檢察制度的“法德”模式；前蘇聯(lián)及我國檢察制度模式；以日本檢察制度為典型的東亞檢察制度模式。

“法德模式”檢察機(jī)關(guān)定位于“法律守護(hù)人”的角色。賦予檢察機(jī)關(guān)刑事偵查權(quán)，實行檢警一體化，檢察官能夠節(jié)制警察；賦予檢察機(jī)關(guān)刑事公訴權(quán)、提出二審和再審救濟(jì)權(quán)，以監(jiān)督法官依法裁判；賦予檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行指揮權(quán)，以監(jiān)督刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)無法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法執(zhí)法行為和法院違法民事執(zhí)行行為。從權(quán)力配置內(nèi)容來看，法德模式的檢察制度中，檢察機(jī)關(guān)牢牢控制著偵查機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)并通過公訴權(quán)、提出二審和再審權(quán)來監(jiān)督審判機(jī)關(guān)，但對行政執(zhí)法行為和法院的民事執(zhí)行行為無法監(jiān)督。

前蘇聯(lián)和我國檢察機(jī)關(guān)定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擴(kuò)展了監(jiān)督職能，但卻忽略了檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中“節(jié)制偵查機(jī)關(guān)”的職能。

“東亞模式”的檢察機(jī)關(guān)依然定位“法律守護(hù)人”的角色，東亞檢察制度發(fā)展模式的特征：一是強(qiáng)化檢察官偵查權(quán)。二是發(fā)展“多檢種聯(lián)合作戰(zhàn)”模式。三是塑造檢察官獨任制官廳地位。在當(dāng)今日本檢察界，已經(jīng)不再堅持傳統(tǒng)的首長代理制，而是轉(zhuǎn)向檢察官獨任制，即將檢察官視為獨任制官廳，每一名檢察官都是履行檢察職權(quán)、執(zhí)行檢察事務(wù)的獨立單位。①參見萬毅：《三個特征凸顯檢察制度發(fā)展的東亞模式》，《檢察日報》2016年3月29日。

通過對三種檢察制度的發(fā)展模式的比較發(fā)現(xiàn)，一是大陸法系檢察機(jī)關(guān)的職能定位始終是“法律守護(hù)人”。雖然前蘇聯(lián)和我國憲法定位于“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，但這種稱呼的改變不影響本質(zhì)定位。因為檢察機(jī)關(guān)的職能定位根源于檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)立時的原始使命，檢察機(jī)關(guān)就是為監(jiān)督法官、控制警察而創(chuàng)設(shè)。二是前蘇聯(lián)及我國的檢察制度、東亞檢察制度都是在“法德模式”的基礎(chǔ)上，對檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)以及運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制進(jìn)行了改進(jìn)，其中既有實踐證明成功的部分，也有不成功的制度變革。針對“法德模式”中檢警一體化機(jī)制運(yùn)行不暢的問題，前蘇聯(lián)及我國采取了檢警分工的機(jī)制（公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查普通刑事案件，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查職務(wù)犯罪案件），針對“法德模式”中檢察機(jī)關(guān)無法監(jiān)督行政執(zhí)法和民事執(zhí)行的問題，擴(kuò)展了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。前蘇聯(lián)及我國檢察制度的弊端是弱化了檢察機(jī)關(guān)對刑事訴訟的參與和控制作用，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)刑事訴訟監(jiān)督職能的弱化。針對“法德模式”中檢警一體化機(jī)制運(yùn)行不暢的問題，“東亞模式”直接采取強(qiáng)化檢察官偵查權(quán)和發(fā)展“多檢種聯(lián)合作戰(zhàn)”模式。

定位于“法律監(jiān)督”的我國檢察機(jī)關(guān)，雖然也是充當(dāng)“法律守護(hù)人”的角色，但在職權(quán)設(shè)置上豐富了“德法”模式檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，賦予檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督法官、控制警察的重任之外，還擔(dān)負(fù)監(jiān)督行政執(zhí)法的職能。這是對檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)“法律守護(hù)人”角色內(nèi)容的擴(kuò)展。這是中國特色檢察制度的成功之處。我國檢察制度設(shè)計的缺陷在于：檢察機(jī)關(guān)的訴訟職權(quán)弱化，尤其是刑事訴訟職權(quán)，無法實現(xiàn)控制警察的重任。在控制偵查機(jī)關(guān)的機(jī)制構(gòu)建上，有三種制度路徑：檢警一體化、檢警分工和維護(hù)警察充當(dāng)首要偵查部門的基礎(chǔ)上擴(kuò)大檢察官的直接偵查權(quán)。檢警一體化機(jī)制的指導(dǎo)思想是讓檢察官控制警察，但實踐運(yùn)行效果不理想。檢警分工雖然充實了檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，但監(jiān)察委員會的設(shè)立讓此機(jī)制自然滅亡。在以審判為中心的訴訟制度改革和監(jiān)察委員改革的疊加推進(jìn)過程中，庭審實質(zhì)化的推進(jìn)要求強(qiáng)化“訴制約偵”，檢察機(jī)關(guān)只能選擇“維護(hù)警察充當(dāng)首要偵查部門的基礎(chǔ)上擴(kuò)大檢察官的直接偵查權(quán)”這一路徑來控制偵查。

（三）職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后的檢察機(jī)關(guān)需以參與型理念和體系化手段設(shè)置和行使監(jiān)督權(quán)

監(jiān)察委員會改革前，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重心是查辦職務(wù)犯罪。同時，整個訴訟流程的中心是偵查環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督的重心是審判機(jī)關(guān)而不是偵查機(jī)關(guān)。實踐中，檢察監(jiān)督存在權(quán)限設(shè)定不科學(xué)、監(jiān)督手段不系統(tǒng)化的困境，但穩(wěn)定的制度環(huán)境使檢察機(jī)關(guān)缺乏變革監(jiān)督機(jī)制和措施的外部契機(jī)。

從權(quán)力的機(jī)構(gòu)性要素出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)，必須具備“了解事實—發(fā)現(xiàn)問題—追究責(zé)任—督促糾正”這四個基礎(chǔ)性的權(quán)力構(gòu)造要素，并且這些要素不會隨著具體檢察職權(quán)的改變而改變。如果缺少其中某項權(quán)力構(gòu)造要素，就不是真正意義上的法律監(jiān)督權(quán)。①參見梁鳳娣、顧文虎：《檢察建議基本理論問題研究》，《中國檢察官》2009年第6期。而我國檢察機(jī)關(guān)具體職權(quán)的設(shè)計上存在理念的誤區(qū)，認(rèn)為監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)不介入具體程序，僅僅以一個程序“旁觀者”或曰“第三者”的立場和身份來對刑事訴訟流程實施監(jiān)督，只有程序的“旁觀者”才能保持客觀中立性的監(jiān)督。這種“外在式”、“事后型”的監(jiān)督機(jī)制使檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能時均不同程度地存在某種困境，直接導(dǎo)致實踐中的偵查監(jiān)督難、財產(chǎn)刑執(zhí)行難等一系列問題。②參見萬毅：《臺灣地區(qū)檢察制度》，中國檢察出版社2011年版，第102頁。刑事訴訟法雖然賦予檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督權(quán)和違法偵查行為監(jiān)督權(quán)等職權(quán)，但面對公安機(jī)關(guān)“有案不立”、“違法撤案”和“撤而不結(jié)”等違法行為時，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督往往難以實現(xiàn)，財產(chǎn)刑就由法院執(zhí)行。實踐中，刑事案件的財產(chǎn)刑執(zhí)結(jié)率非常低。除被告人無財產(chǎn)可執(zhí)行和財產(chǎn)無法查明等執(zhí)行因素導(dǎo)致財產(chǎn)刑無法執(zhí)行外，法院執(zhí)行局不啟動財產(chǎn)刑執(zhí)行占其中相當(dāng)大的比例。財產(chǎn)刑不執(zhí)行導(dǎo)致國家利益受損，檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督財產(chǎn)刑執(zhí)行的職責(zé)，但檢察機(jī)關(guān)不掌握法院財產(chǎn)刑執(zhí)行情況信息，財產(chǎn)刑案件又沒有普通被害人，無被害人到檢察機(jī)關(guān)控告或不開展財產(chǎn)刑專項檢查活動，檢察機(jī)關(guān)就不能發(fā)現(xiàn)線索。

目前，職務(wù)犯罪偵查權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)雜糅于一體的法律監(jiān)督權(quán)缺乏清晰的監(jiān)督手段體系。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后的檢察機(jī)關(guān)擁有4項職權(quán)：刑事案件偵查權(quán)、刑事公訴權(quán)、檢察監(jiān)督權(quán)和提起公益訴訟權(quán)。刑事案件偵查權(quán)服務(wù)于刑事公訴權(quán)和檢察監(jiān)督權(quán)。職務(wù)犯罪案件主要由國家監(jiān)察委員會辦理，普通刑事案件主要由公安機(jī)關(guān)辦理，檢察機(jī)關(guān)的刑事案件偵查權(quán)主要用于補(bǔ)充偵查和制約公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)。檢察監(jiān)督的主要內(nèi)容是訴訟監(jiān)督和對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，檢察監(jiān)督手段主要有兩個：程序啟動權(quán)和檢察建議權(quán)。在訴訟領(lǐng)域主要以“參與型”“主動型”監(jiān)督履行好監(jiān)督職責(zé),以“建議型”“事后型”的監(jiān)督方式為輔；在非訴訟領(lǐng)域，例如對民事執(zhí)行和行政執(zhí)法行為的監(jiān)督主要采用“建議型”“事后型”的監(jiān)督方式；不宜或不能啟動訴訟程序的事后型監(jiān)督應(yīng)采取監(jiān)督令的形式，增強(qiáng)檢察監(jiān)督文書的有效性。

三、國家監(jiān)察委設(shè)立后檢察監(jiān)督權(quán)的設(shè)置與行使

監(jiān)察委改革背景下檢察監(jiān)督職能的調(diào)整完善需要考慮的三個前提：一是監(jiān)察委行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)；二是以審判為中心、庭審實質(zhì)化的訴訟制度改革；三是公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)、相互制衡的關(guān)系。因此，檢察監(jiān)督權(quán)的機(jī)制設(shè)置上讓檢察機(jī)關(guān)參與訴訟流程，深入訴訟內(nèi)部，發(fā)現(xiàn)問題，通過訴訟措施來解決問題。通過對公安機(jī)關(guān)立案信息的共享和關(guān)鍵偵查措施的審批來節(jié)制偵查機(jī)關(guān)；通過出庭公訴、抗訴來監(jiān)督審判人員違法行為和判決不當(dāng)；通過提請財產(chǎn)刑的執(zhí)行來監(jiān)督法院刑事執(zhí)行；通過提起行政公益訴訟來制約行政權(quán)。貫徹落實以審判為中心的訴訟制度改革，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的主要作用空間在審前，要發(fā)揮檢察監(jiān)督職能必須強(qiáng)化對偵查行為的監(jiān)督。對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督措施要超越當(dāng)前的現(xiàn)狀，但不能突破公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)、相互制衡的關(guān)系。

（一）在訴訟領(lǐng)域主要以“參與型”“主動型”監(jiān)督履行好監(jiān)督職責(zé)

1.繼續(xù)保留檢察機(jī)關(guān)的刑事案件偵查權(quán)

在世界范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)擁有刑事偵查權(quán)是通例。①參見熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。在大陸法系國家，檢察機(jī)關(guān)通常享有一般偵查權(quán)與指揮偵查權(quán)?，F(xiàn)代刑事訴訟以審判為中心，形成了控訴、辯護(hù)和裁判三種基本職能，其中警察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共同承擔(dān)控訴職能，因而在理論上形成了檢警一體化的格局。在審判前的程序中，警察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共同追溯犯罪，為法庭審判做準(zhǔn)備。由于偵查職能服務(wù)于公訴職能，因此，在一些國家和地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)被視為享有偵查權(quán)的主體，而警察機(jī)關(guān)則被視為偵查輔助機(jī)關(guān)。但從實踐狀況來看，偵查權(quán)實際上主要由警察機(jī)關(guān)行使。例如《檢察廳法》第6條規(guī)定：“檢察官對任何犯罪都可以進(jìn)行偵查。檢察官與根據(jù)其他法令有偵查權(quán)的人的關(guān)系，依照刑事訴訟法的規(guī)定”。根據(jù)《日本刑事訴訟法》第189條、第191條、第193條的規(guī)定，司法警察職員在知悉有犯罪發(fā)生時，應(yīng)及時偵查犯罪及證據(jù)；檢察官認(rèn)為有必要時，可以自行偵查犯罪。在日本，“刑事訴訟的基本模式是，在警察偵查結(jié)束后，將案件移送給檢察官，并進(jìn)行檢察偵查。因此，對于移送給檢察官的案件，從維持公訴的角度看，檢察偵查原則上是補(bǔ)充偵查”②[日]田口守一：《刑事訴訟法》，張凌、于秀峰譯，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第42頁。“在承認(rèn)檢察官偵查必要性的同時，也確立了警察在偵查中的主體地位”。在大陸法系國家（地區(qū)）的司法實務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)通常只對職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪、環(huán)境犯罪等特殊的案件直接行使偵查權(quán)。如在德國，謀殺案件、嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境犯罪案件，檢察官從一開始就主動參與偵查，許多檢察院還設(shè)有處理這些事務(wù)的專門部門。在英美法系國家，偵查權(quán)的配置比較分散，同時檢察制度并不發(fā)達(dá)，警察在偵查犯罪方面起主要作用，但檢察機(jī)關(guān)主持或參與對職務(wù)犯罪以及白領(lǐng)犯罪、商業(yè)犯罪的調(diào)查是通常的做法。③參見卞建林：《職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置與規(guī)制》，《河南社會科學(xué)》2011年第4期。

參照大陸法系國家刑事案件偵查權(quán)的配置情況，檢察機(jī)關(guān)享有一般偵查權(quán)是基礎(chǔ)性規(guī)定。有的國家（地區(qū)）明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)直接行使偵查權(quán)的案件類別，有的國家（地區(qū)）僅籠統(tǒng)地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的偵查指揮權(quán)。在我國，檢察機(jī)關(guān)擁有偵查指揮權(quán)顯然是不可能的，明顯違反了公檢法三機(jī)關(guān)在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)、相互制衡的關(guān)系原則。在沒有推進(jìn)監(jiān)察委員會改革前，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件性質(zhì)不同分別行使偵查權(quán)的管轄規(guī)定，蘊(yùn)藏著兩重含義：一是檢察機(jī)關(guān)擁有刑事案件偵查權(quán)；二是檢察機(jī)關(guān)通過履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)和審查批捕權(quán)來控制制約公安機(jī)關(guān)。職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會后，檢察機(jī)關(guān)依然擁有刑事案件一般偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)不能再依靠擁有職務(wù)犯罪偵查權(quán)來制約監(jiān)督公安機(jī)關(guān)。此時，檢察機(jī)關(guān)只能依靠行使自行偵查權(quán)和補(bǔ)充偵查權(quán)來制約、節(jié)制公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會。

改革后，新設(shè)立的國家監(jiān)察委員成為行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的專門機(jī)構(gòu)。從刑事訴訟的角度來看，國家監(jiān)察委員會辦理的職務(wù)犯罪案件比照公安機(jī)關(guān)偵查普通案件一樣，接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。但考慮到職務(wù)犯罪案件偵辦的特殊性和國家監(jiān)察委黨政合一的機(jī)構(gòu)特殊性，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會移送的案件慎用建議撤案和做出不起訴決定。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過積極行使補(bǔ)充偵查權(quán)的方式，繼續(xù)調(diào)查取證，以使案件達(dá)到“證據(jù)確實充分”的起訴標(biāo)準(zhǔn)。

2.落實以審判為中心的訴訟制度改革，重構(gòu)偵訴配合制約機(jī)制

以審判為中心的訴訟制度改革要求公訴是審前活動的中心。以審判為中心，控辯之間由原先控訴具有壓倒性優(yōu)勢逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭剞q平衡，辯護(hù)力量的增強(qiáng)，失去審判的傾向性支持，都在客觀上使得控訴不再像以往那般容易，要在與辯護(hù)的對抗中獲得審判對公訴主張的采納，必然要求公訴對審前活動獲得統(tǒng)籌權(quán)，偵查活動需服從服務(wù)于公訴。

檢察機(jī)關(guān)除主要依靠擁有刑事案件一般偵查權(quán)來制約偵查機(jī)關(guān)之外，還需通過延伸監(jiān)督范圍、豐富監(jiān)督手段的方式來重構(gòu)偵訴配合制約機(jī)制。公安的刑事立案、拘留、扣押等信息未來要實現(xiàn)與檢察辦案系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。對公安刑事偵查信息的掌握，有利于實現(xiàn)同步監(jiān)督。應(yīng)改變公安機(jī)關(guān)辦理普通刑事案件偵查行為的封閉性，實施重大案件公安進(jìn)行搜查、查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制處分前向檢察機(jī)關(guān)報備的改革試點。惡性暴力案件、涉案金額巨大以及涉眾型等案件，公安實施搜查、扣押等強(qiáng)制處分權(quán)前向同級檢察偵監(jiān)部門報備，偵監(jiān)部門可以視情派員直接參與某些強(qiáng)制性偵查活動。探索實行重大案件偵查終結(jié)前，由駐所檢察人員詢問犯罪嫌疑人，核查是否存在刑訊逼供、非法取證情形，核查結(jié)果移送審查起訴部門，作為后續(xù)檢查司法決定的考量依據(jù)，以利于及時排除非法證據(jù)。試行建立偵查人員考核、晉級評定聽取檢察人員意見機(jī)制。①參見黃翀：《以審判為中心的刑事偵訴關(guān)系的反思與重構(gòu)》，《東方法學(xué)》2017年第4期。

3.用好抗訴權(quán)和庭審監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督審判機(jī)關(guān)執(zhí)行法律

以審判為中心的訴訟制度改革并不意味著檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督的弱化，而是應(yīng)當(dāng)調(diào)整檢察監(jiān)督的重心并構(gòu)建抗訴為中心的審判監(jiān)督格局。以往實踐中把審判監(jiān)督作為訴訟監(jiān)督重心的做法，是訴訟活動以偵查為中心的產(chǎn)物。偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟和民事執(zhí)行活動監(jiān)督、行政執(zhí)法行為監(jiān)督是改革背景下檢察監(jiān)督的5大內(nèi)容。檢察人員出庭提起公訴，在指控犯罪的同時也行使著庭審監(jiān)督權(quán)，這是“參與型”監(jiān)督方式在審判監(jiān)督中的體現(xiàn)?？乖V權(quán)既是公訴權(quán)的延伸，也是“事后型”檢察監(jiān)督方式，是一種程序啟動權(quán)。

4.構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行參與型監(jiān)督機(jī)制——向?qū)徟袡C(jī)關(guān)申請財產(chǎn)刑執(zhí)行

我國財產(chǎn)刑執(zhí)行法律關(guān)系中，僅存在法院和被執(zhí)行人兩個程序主體，呈現(xiàn)只有兩方主體的二元構(gòu)造特征。這種二元程序構(gòu)造在實踐中也引發(fā)一些執(zhí)行問題，缺乏有效的解決方案。例如，財產(chǎn)刑不及時移送執(zhí)行或者移送執(zhí)行后未予執(zhí)行也無人問津，由于不能形成原告、被告、法院三方訴訟形態(tài)而無法提起等等。應(yīng)賦予檢察院財產(chǎn)刑申請執(zhí)行權(quán)。由檢察院充當(dāng)申請執(zhí)行人，在程序啟動上，可以改變法院依職權(quán)主動移送執(zhí)行存在的弊端，保障需要強(qiáng)制執(zhí)行的財產(chǎn)刑案件依法進(jìn)入執(zhí)行程序，防止出現(xiàn)目前大量財產(chǎn)刑案件沒有進(jìn)入執(zhí)行程序的現(xiàn)象。申請執(zhí)行主體的存在，對法院執(zhí)行工作本身具有監(jiān)督和督促作用。檢察院作為申請執(zhí)行人參與財產(chǎn)刑執(zhí)行程序也是一種檢察監(jiān)督形式，并且實現(xiàn)了由程序外監(jiān)督向程序內(nèi)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，為執(zhí)行檢察監(jiān)督找到了程序突破口，程序內(nèi)監(jiān)督較程序外監(jiān)督效果更為明顯。

5.以國家公益代表人的角色定位來提起公益訴訟

公益訴訟制度是法律監(jiān)督職能的重要組成部分，是檢察監(jiān)督新的重大發(fā)展，是檢察監(jiān)督職能的延伸和拓展。檢察機(jī)關(guān)要積極探索符合公益訴訟特點的辦案組織體系；充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，建立檢察內(nèi)部協(xié)同機(jī)制。要加強(qiáng)與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，形成公益保護(hù)工作合力。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)是檢察監(jiān)督權(quán)，但這項權(quán)能本身是公益訴訟，不是檢察監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，檢察官代表檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時，不能行使庭審監(jiān)督權(quán)。

（二）在非訴訟領(lǐng)域主要采用“建議型”“事后型”的監(jiān)督方式來履行監(jiān)督職能

職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后，檢察監(jiān)督的主要內(nèi)容是訴訟監(jiān)督和對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督。也就是說，檢察監(jiān)督的主戰(zhàn)場在訴訟領(lǐng)域，但檢察監(jiān)督不僅限于訴訟領(lǐng)域。在非訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)主要對審判機(jī)關(guān)民事執(zhí)行行為監(jiān)督，受理司法機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)益的申訴并調(diào)查核實，對行政執(zhí)法行為監(jiān)督。

加強(qiáng)對行政執(zhí)法行為監(jiān)督應(yīng)是監(jiān)察委員會改革背景下檢察機(jī)關(guān)聚焦法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的抓手之一。2014年10月黨的十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出要“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！备邫z院在《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》中提出，“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實行司法監(jiān)督制度”，“探索建立健全行政違法行為法律監(jiān)督制度”。對行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督，首要問題是確定其監(jiān)督范圍，有觀點認(rèn)為，行政執(zhí)法審查監(jiān)督的范圍可確定為以下幾個方面：第一，涉及公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的行政強(qiáng)制行為，包括強(qiáng)制治療、強(qiáng)制征收、強(qiáng)制拆遷等；第二，涉及國有資源分配的行政許可行為，包括采礦許可、采伐許可、采水許可、采土許可、排污許可等；第三，較強(qiáng)程度的行政處罰行為包括處15日拘留、3000元以上罰款、收容教育等。①參見廣州市人民檢察院課題組：《論我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建》，《中國檢察官》2011年第8期。筆者認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)展對行政執(zhí)法行為監(jiān)督的初期，監(jiān)督要從阻力較小、社會關(guān)注度高且與刑事案件辦理聯(lián)系密切度高3方面來尋找切入點。當(dāng)前對行政執(zhí)法行為監(jiān)督應(yīng)從部分涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施和行政處罰著手，例如強(qiáng)制治療、較強(qiáng)程度的行政處罰和非可訴的行政違法行為。非可訴行政違法行為包括部分社會團(tuán)體尤其行業(yè)協(xié)會對內(nèi)部成員或事務(wù)的管理爭議，部分社會公益機(jī)構(gòu)，例如公證機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)的違法行為。對行政處罰的監(jiān)督重點是行政機(jī)關(guān)以罰代刑的違法行為。

（三）不宜或不能啟動訴訟程序的事后型監(jiān)督應(yīng)采取監(jiān)督令的運(yùn)行模式

檢察監(jiān)督剛性不足，法律后果規(guī)定缺失，導(dǎo)致監(jiān)督疲軟和敷衍塞責(zé)并存，這是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督長期存在的“病痛”。一個完整的法律監(jiān)督規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括適用條件、行為模式和法律后果三部分，否則會影響法律規(guī)定的有效執(zhí)行。但從現(xiàn)行關(guān)于檢察監(jiān)督的法律規(guī)范來看，許多條文只規(guī)定了適用條件、行為模式，沒有規(guī)定被監(jiān)督對象不接受監(jiān)督應(yīng)承擔(dān)的法律后果，檢察監(jiān)督缺乏法律剛性保障。過往實踐中，增強(qiáng)法律監(jiān)督剛性保障的呼聲一直未得到有效回應(yīng)。也許司法實務(wù)界認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督已經(jīng)擁有了職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一強(qiáng)力手段，其他監(jiān)督手段就不能過于剛性，否則檢察權(quán)在整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中過于強(qiáng)大。職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移后，檢察監(jiān)督的強(qiáng)力手段消失了，如果不進(jìn)一步增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性，那么就陷入“檢察監(jiān)督虛化”的境地了。檢察監(jiān)督手段主要有兩個：程序啟動權(quán)和檢察建議權(quán)。從檢察監(jiān)督的工作效果角度，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的直接效果就是啟動了某種訴訟程序或司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)或訴訟參與人糾正了自身行為。因此，對于無法啟動某種訴訟程序的檢察監(jiān)督，只有推動被監(jiān)督方糾正自身行為才能實現(xiàn)監(jiān)督效果。筆者認(rèn)為，在監(jiān)察委員會改革帶來檢察機(jī)關(guān)重新梳理自身檢察監(jiān)督職能和監(jiān)督手段之際，增強(qiáng)不宜或不能啟動訴訟程序的事后型監(jiān)督剛性是必然選擇。建議《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》的修改中增加以下內(nèi)容：檢察機(jī)關(guān)向被監(jiān)督對象制發(fā)的監(jiān)督性文書，被監(jiān)督機(jī)關(guān)必須予以回復(fù)；回復(fù)文書包含整改措施，對于具體檢察建議措施不予整改的，需要陳述理由。被監(jiān)督對象不認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督建議的，需向同級人大或上級檢察機(jī)關(guān)申述。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

DF832

A

1674-9502(2017)06-123-09

作者：鄭永生，上海市青浦區(qū)人民檢察院檢察長；周紅亞，上海市青浦區(qū)人民檢察院副檢察長；魏韌思，上海市青浦區(qū)人民檢察院研究室檢察官助理。