何志揚(yáng)，龐亞威，王志林，金 晶

(1.河海大學(xué)人口研究所，江蘇 南京 211100；2.江蘇省工程勘測研究院有限責(zé)任公司移民監(jiān)測中心，江蘇 揚(yáng)州 225001)

災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置方式下的社區(qū)治理
——以甘肅省Z縣X社區(qū)為例

何志揚(yáng)1，龐亞威2，王志林2，金 晶2

(1.河海大學(xué)人口研究所，江蘇 南京 211100；2.江蘇省工程勘測研究院有限責(zé)任公司移民監(jiān)測中心，江蘇 揚(yáng)州 225001)

以甘肅省Z縣受山洪泥石流災(zāi)害影響的X安置社區(qū)為例，發(fā)現(xiàn)受到建設(shè)周期短、公眾參與少、居民構(gòu)成多樣、家庭規(guī)?？s小及社區(qū)空間重構(gòu)等的影響，災(zāi)害移民社區(qū)的治理面臨著組織機(jī)構(gòu)不完善、社區(qū)糾紛多發(fā)、生計(jì)轉(zhuǎn)變困難、居民適應(yīng)緩慢等問題，從而影響了移民社區(qū)的和諧穩(wěn)定。為此，提出完善社區(qū)治理組織、明確多元參與合作模式、推動移民實(shí)現(xiàn)生計(jì)轉(zhuǎn)變與發(fā)展、加強(qiáng)心理干預(yù)、豐富社區(qū)文化生活等措施完善災(zāi)害移民社區(qū)的治理。

災(zāi)害移民；城鎮(zhèn)化安置；移民社區(qū)；社區(qū)治理

我國是世界上遭受自然災(zāi)害最多和損失最為嚴(yán)重的國家之一，尤其在中西部一些生態(tài)脆弱和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)，自然災(zāi)害不僅類型多樣，而且發(fā)生頻率較高，給當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉa(chǎn)、生活甚至生命財(cái)產(chǎn)安全造成了極大影響。近年來，隨著全球氣候變化的明顯加劇和地質(zhì)活動的趨于活躍，受到氣候?yàn)?zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害影響的人口規(guī)模呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。根據(jù)民政部2010—2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，我國每年各類自然災(zāi)害不同程度的受災(zāi)人口在1.9億～4.3億人次之間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口在601.7萬～1 858.4萬人次之間，氣候和地質(zhì)災(zāi)害的致災(zāi)人口占據(jù)多數(shù)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及國家綜合防災(zāi)、減災(zāi)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，傳統(tǒng)的就地分散式安置已經(jīng)不能適應(yīng)新的防災(zāi)、減災(zāi)和災(zāi)后重建形勢的要求，異地城鎮(zhèn)化集中安置方式越來越普遍。

然而，這種城鎮(zhèn)化集中安置方式下所形成的災(zāi)害移民安置社區(qū)不同于一般的農(nóng)村和城市社區(qū)，也不同于工程移民社區(qū)和務(wù)工人口集居區(qū)，通常面臨更加復(fù)雜的治理問題。災(zāi)害移民安置社區(qū)的治理關(guān)乎災(zāi)害移民能否適應(yīng)和融入新的生產(chǎn)生活環(huán)境，更與災(zāi)區(qū)的社會穩(wěn)定及和諧發(fā)展息息相關(guān)。

本文以甘肅省Z縣山洪泥石流災(zāi)害的城鎮(zhèn)化安置社區(qū)為例，通過探討該典型社區(qū)的形成、特點(diǎn)及存在的治理問題，為我國災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)的治理提供對策參考。

1 災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)的形成

災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置的實(shí)踐多見于氣候、地質(zhì)等自然災(zāi)害高發(fā)地，該類社區(qū)的形成原因及過程有別于其他社區(qū)。

1.1 災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)的形成原因及過程

1.1.1 城鎮(zhèn)化安置的原因

a.災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置是綜合防災(zāi)減災(zāi)的客觀要求?！秶揖C合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016—2020年)》中五條基本原則中有一條明確提出：“預(yù)防為主，綜合減災(zāi)?！边@就要求政府樹立全局意識，妥善完成災(zāi)民的安置工作。將災(zāi)民從災(zāi)害高發(fā)地遷移至災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較低的安全地區(qū)，并且對其進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置，有助于集中采用防災(zāi)減災(zāi)措施，從根本上降低居民受災(zāi)的可能性，從而達(dá)到綜合減災(zāi)的目的。

b.災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置是災(zāi)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。災(zāi)民以往居住的地區(qū)多為災(zāi)害高發(fā)區(qū)，加之開山造地、圍湖造田等生態(tài)破壞行為，原址已不適宜居住。為防止再次受災(zāi)，搬遷至安全地帶是當(dāng)然的避險(xiǎn)行為。異地城鎮(zhèn)化安置的方式在改善移民生活環(huán)境的同時(shí)，還可以創(chuàng)造一定的就業(yè)機(jī)會，推動移民生計(jì)可持續(xù)實(shí)現(xiàn)，提高移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的可能性，為社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的繁榮和可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

c.災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置是順應(yīng)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。城鎮(zhèn)化水平是衡量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的重要指標(biāo)，使人口適應(yīng)、融入城鎮(zhèn)環(huán)境并獲得發(fā)展，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。災(zāi)害移民通常面臨著異地重建的困難，在時(shí)間、資源等緊張的情況下，城鎮(zhèn)化安置方式既能節(jié)約資源、提高效率，又能達(dá)到較好的防災(zāi)減災(zāi)效果，同時(shí)可以提高當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平。

此外，采取城鎮(zhèn)化方式安置災(zāi)民有時(shí)還兼顧著扶貧搬遷、生態(tài)移民和環(huán)境保護(hù)等因素。

1.1.2 城鎮(zhèn)化安置的過程

城鎮(zhèn)化集中安置較之于就地分散安置，往往需要巨額的資金投入以及更多的資源和力量，需要政府的主導(dǎo)和多方的參與。防災(zāi)減災(zāi)是政府的社會職能之一，政府在災(zāi)后重建安置過程中扮演著主導(dǎo)者的角色。政府通常以行政命令的方式向下級政府部門下達(dá)任務(wù)，要求按期完成指標(biāo)，參與災(zāi)后重建安置的各相關(guān)部門迅速集聚大量的人力、物力和財(cái)力，在短期內(nèi)完成安置社區(qū)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建設(shè)、分配及災(zāi)民入住等任務(wù)，整個過程高效快捷。

1.2 甘肅省Z縣X社區(qū)的形成

2010年，甘肅省Z縣縣城突遭特大山洪泥石流災(zāi)害襲擊，災(zāi)害波及Z縣2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15個村、2個社區(qū)，受災(zāi)面積約2.4 km2，造成1 510人死亡，255人失蹤，4.7萬人受災(zāi)，6萬多間房屋損毀，是中華人民共和國成立以來最為嚴(yán)重的山洪泥石流災(zāi)害。災(zāi)后，政府為受災(zāi)群眾規(guī)劃了3種主要安置方式，分別是老縣城的原地重建安置、承接縣城部分功能的新城區(qū)就近安置和蘭州新區(qū)的轉(zhuǎn)移安置。其中，原地重建安置選擇了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較小、距原居住點(diǎn)較近的城郊地區(qū)，建成后即為X社區(qū)。X社區(qū)在國務(wù)院的規(guī)劃和指導(dǎo)下于2011年6月開工建設(shè)，2012年8月建設(shè)完成，當(dāng)年10月部分原有房屋無法居住或損毀的農(nóng)村居民及少量城鎮(zhèn)居民入住新居，形成一個典型的災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)。

1.3 災(zāi)害移民社區(qū)治理相關(guān)研究

目前，學(xué)術(shù)界對災(zāi)害移民社區(qū)治理的研究主要集中在汶川災(zāi)后重建社區(qū)和陜南避險(xiǎn)搬遷社區(qū)。張馨月等[1]從城市安全與災(zāi)害防御角度切入，將斯里蘭卡創(chuàng)新型社會發(fā)展項(xiàng)目和中國汶川地震后的社區(qū)建設(shè)進(jìn)行總結(jié)和比較，從公眾參與視角提出適用于我囯以災(zāi)害防御為目的的安全社區(qū)建設(shè)框架及策略；何得桂等[2-4]則以陜南地區(qū)一個或多個避險(xiǎn)搬遷社區(qū)為例，對搬遷社區(qū)的特點(diǎn)、治理的現(xiàn)狀和問題、社區(qū)基本類型和典型治理實(shí)踐，以及對策建議進(jìn)行了相關(guān)研究。從總體上看，災(zāi)害移民社區(qū)治理的研究雖已見成效，但廣度和深度尚顯不足。

為更好地探索災(zāi)害移民社區(qū)的治理路徑，可以從失地農(nóng)民、水庫移民和生態(tài)移民等相關(guān)移民社區(qū)的治理中借鑒經(jīng)驗(yàn)。對失地農(nóng)民社區(qū)治理的研究多從征地補(bǔ)償存在的遺留問題[5-6]、缺乏合理規(guī)劃、公共服務(wù)不足[7-10]、管理體制落后、工作人員素質(zhì)有待提升[11-13]、社區(qū)文化建設(shè)不足、居民凝聚力不強(qiáng)[8]等問題出發(fā)，提出相應(yīng)的對策建議。現(xiàn)有文獻(xiàn)對水庫移民社區(qū)管理或治理的關(guān)注多作為單項(xiàng)研究的一部分，更多的研究則從社會沖突與整合的角度出發(fā)，且主要圍繞三峽、小浪底、南水北調(diào)等大型水利水電工程的移民社區(qū)進(jìn)行[14-19]。對生態(tài)移民的研究主要集中在權(quán)益保護(hù)、生計(jì)發(fā)展、社區(qū)融入等方面，與生態(tài)移民社區(qū)治理有關(guān)的文獻(xiàn)并不多見，這其中高梅和于存海的研究具有代表性。高梅[20]基于對寧夏紅寺堡區(qū)生態(tài)移民城市化社區(qū)發(fā)展的調(diào)研，提出生態(tài)移民使社會管理由傳統(tǒng)的“圍寺而居”管理模式轉(zhuǎn)向城市化的社區(qū)管理模式；于存海[21-22]認(rèn)為生態(tài)移民過程存在著制度性因素或非制度性因素導(dǎo)致的多樣化社區(qū)沖突，移民社區(qū)的整合有制度化整合策略與非制度化整合策略兩種方式，從政策、制度、管理、教育等四方面提出了制度性整合策略。

綜上所述，學(xué)術(shù)界目前對移民社區(qū)治理的研究多聚焦于由失地農(nóng)民、水庫移民和生態(tài)移民形成的社區(qū)，對災(zāi)害移民社區(qū)，尤其是災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)治理的成果尚少。對災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)進(jìn)行研究，可以為同類社區(qū)的治理提供參考，從而促進(jìn)災(zāi)害移民生產(chǎn)、生活條件的改善，實(shí)現(xiàn)妥善安置災(zāi)民、創(chuàng)建和諧災(zāi)區(qū)的目標(biāo)。

2 災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)的特點(diǎn)與治理

2.1 災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)的特點(diǎn)

2.1.1 建設(shè)周期短，公眾參與少

在我國現(xiàn)行災(zāi)后重建體制下，出于救災(zāi)救急的考慮，整個搶險(xiǎn)救災(zāi)和災(zāi)后重建階段均在緊鑼密鼓中進(jìn)行，因直接關(guān)系到災(zāi)區(qū)的穩(wěn)定，災(zāi)民安置社區(qū)的建設(shè)往往是重大緊急任務(wù)。在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，安置點(diǎn)的建設(shè)周期一般較短，往往不會有具體征詢?nèi)罕娨庖姷碾A段，因此無法保證公眾的有效參與。安置社區(qū)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和后期運(yùn)行管理等許多方面可能無法考慮周全，進(jìn)而影響社區(qū)功能的發(fā)揮和運(yùn)行。X社區(qū)前后建設(shè)時(shí)間僅1年，從選址、設(shè)計(jì)到建設(shè)基本沒有深入征詢?yōu)拿褚庖?，?zāi)民處于被動接受狀態(tài)，許多諸如物業(yè)管理等重要信息災(zāi)民事先并不知曉。

2.1.2 居民來源多樣，家庭規(guī)模縮小

安置社區(qū)除了承擔(dān)災(zāi)民安置功能，通常還肩負(fù)著人口分載、廉租住房等功能，社區(qū)的建成也會由于教育、商業(yè)等因素吸引部分外來人口入住，從而形成混居型社區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，X社區(qū)一共19棟安置樓，共有房屋1 313套，1 179套目前有住戶，其中706套住戶為受災(zāi)安置戶，302套為拆遷安置戶，143套為商品房購房者，28套為受災(zāi)購房者。另有廉租房1棟(2個單元)，還有棚戶區(qū)改造房。從種類上看，X社區(qū)目前由災(zāi)害移民、拆遷安置戶、購房者、安置房租戶、廉租房租戶等群體構(gòu)成；從年齡層次上看，X社區(qū)老人、兒童居多，婦女次之，年輕男性較少；從來源上看，X社區(qū)既有原先同村或鄰村的災(zāi)民、拆遷安置戶等本地人員，又有別處的外來人員，居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在整體上異質(zhì)性較強(qiáng)，又在一定范圍內(nèi)表現(xiàn)出明顯的同質(zhì)性。

此外，單套高層安置房與農(nóng)村傳統(tǒng)房屋不同，通常空間有限，難以容納較多人口居住，因此產(chǎn)生了大量的分戶現(xiàn)象，許多直系家庭或聯(lián)合家庭分離成核心家庭，老年人多離開子女單獨(dú)居住，加之災(zāi)害造成了大量的不完整家庭，災(zāi)區(qū)因此出現(xiàn)了較多的小規(guī)模家庭。出于公平考慮，災(zāi)民采用搖號方式選擇安置房，這樣許多分戶家庭、原有鄰居、親朋好友通常被分散在不同區(qū)域，甚至不同安置社區(qū)居住，造成災(zāi)區(qū)居民間離散居住格局的形成。

2.1.3 社區(qū)空間發(fā)生重構(gòu)，形成新的生活空間

自然災(zāi)害除了造成人員傷亡，還往往會破壞當(dāng)?shù)氐乃临Y源、房屋建筑，甚至沖擊相關(guān)組織機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施，從而使原有空間無法繼續(xù)正常使用，災(zāi)民賴以生活的社區(qū)空間面臨重構(gòu)。在災(zāi)后重建過程中，按照城鎮(zhèn)化安置的思路，社區(qū)的自然資源、房屋建筑、居住格局、公共設(shè)施、組織機(jī)構(gòu)在政策作用下得以重新組合，由此社區(qū)在居住、資源、治理等空間方面發(fā)生重構(gòu)，形成了與災(zāi)前截然不同的生活空間。在山洪泥石流災(zāi)害中，X社區(qū)災(zāi)害移民的原有耕地被大量土石覆蓋，無法繼續(xù)耕種，泉水和自來水管道受損嚴(yán)重，房屋大量損毀，部分村干部罹難，一些辦公場所、學(xué)校等設(shè)施遭到滅頂之災(zāi)。

災(zāi)后，重建工作迅速進(jìn)行，受災(zāi)土地基本全部征收，供水狀況逐漸得到改善，安置房和相關(guān)設(shè)施拔地而起，災(zāi)民通過搖號入住新的安置社區(qū)，物業(yè)管理公司、業(yè)主管理委員會進(jìn)入日常生活，城鎮(zhèn)化安置社區(qū)成為災(zāi)害移民新的生活空間。

2.1.4 新環(huán)境下安置社區(qū)面臨新挑戰(zhàn)，社區(qū)治理方式亟須轉(zhuǎn)變

災(zāi)害移民社區(qū)作為一種新型社區(qū)，在人口結(jié)構(gòu)、生活環(huán)境、生計(jì)模式、社會交往等方面均不同于普通社區(qū)，移民在心理健康、家庭重組、利益訴求、政策依賴等方面面臨的問題也與失地農(nóng)民、水庫移民、生態(tài)移民等有所不同，由此引發(fā)的文化沖突、社區(qū)矛盾等問題也有其特殊性，需要采用新的方式對其進(jìn)行治理。X社區(qū)的災(zāi)害移民從居民構(gòu)成較為單一的農(nóng)村社區(qū)搬遷至多種群體混居的城鎮(zhèn)化社區(qū)，已由熟人社會躍變?yōu)榘胧烊松鐣?，生產(chǎn)、生活發(fā)生了近乎全面的變化。災(zāi)后心理創(chuàng)傷的愈合、農(nóng)村鄉(xiāng)鄰這一初級社會群體的消失、村莊共同體成員間的割裂、物業(yè)公司介入社區(qū)管理服務(wù)等新現(xiàn)象的出現(xiàn)不斷挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式，亟待建立應(yīng)對新變化的治理方式。

2.2 災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)的主要治理問題

2.2.1 社區(qū)空間急劇轉(zhuǎn)換，治理組織機(jī)構(gòu)不完善

社區(qū)治理組織機(jī)構(gòu)是社區(qū)和諧與健康發(fā)展的重要保障，根據(jù)治理理論，治理的主體具有多元化特征，除了政治性的管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)方面的市場機(jī)構(gòu)，更重要的是包含居民自身，以及代表居民權(quán)益的自組織機(jī)構(gòu)。由于災(zāi)害的突然襲擊和城鎮(zhèn)化安置的迅速落地，社區(qū)治理不僅需要重建受損的相關(guān)機(jī)構(gòu)，還要適應(yīng)新的空間形態(tài)，調(diào)整組織體系和治理規(guī)則，社區(qū)治理通常面臨自組織發(fā)育緩慢、治理機(jī)構(gòu)不完善等問題。

Z縣個別村的村委會、黨支部等原有組織在山洪泥石流災(zāi)害中受到一定程度的破壞，雖在救災(zāi)救急的情況下人員得到補(bǔ)充，辦公設(shè)施得以重建，政治性組織逐漸正常運(yùn)營，但社區(qū)適應(yīng)、心理創(chuàng)傷、物業(yè)糾紛、生計(jì)中斷等許多原有鄉(xiāng)土社會不常出現(xiàn)的新問題考驗(yàn)著社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)水平。

借鑒城市社區(qū)的管理模式，X社區(qū)引進(jìn)了一家物業(yè)管理公司，該公司作為X社區(qū)僅有的經(jīng)濟(jì)性組織，對農(nóng)業(yè)大縣Z縣而言屬于全新事物，居民普遍不能接納這一組織進(jìn)入社區(qū)，其管理運(yùn)營也尚不成熟。

在居民自組織方面，X社區(qū)的業(yè)主委員會誕生于物業(yè)費(fèi)糾紛高發(fā)時(shí)期，在居民入住1年后才成立。業(yè)主委員會雖由居民自發(fā)成立，但人員構(gòu)成復(fù)雜、規(guī)章制度不健全，所能發(fā)揮的作用有限，要想真正代表業(yè)主群體利益、有效維護(hù)業(yè)主權(quán)益仍需時(shí)日。

2.2.2 公眾參與意識強(qiáng)，社區(qū)糾紛多發(fā)

公眾參與是居民參與公共事務(wù)治理的重要渠道，社區(qū)組織的重構(gòu)，尤其是業(yè)主委員會這一居民自組織的出現(xiàn)，使得居民參與社區(qū)治理的平臺和渠道得以拓展。

災(zāi)后X社區(qū)的諸多事務(wù)關(guān)系到災(zāi)民的切身利益，不同于災(zāi)前“事不關(guān)己，高高掛起”的漠然態(tài)度，災(zāi)害移民對于安置房分配、社區(qū)治安管理、物業(yè)費(fèi)繳納、低保戶核減等表現(xiàn)出了較高的關(guān)注度，社區(qū)沖突與糾紛也時(shí)常發(fā)生，這首先突出表現(xiàn)在居民與物業(yè)管理公司之間。不少居民認(rèn)為自己是災(zāi)民或是為救災(zāi)做出貢獻(xiàn)的拆遷戶，不應(yīng)繳納物業(yè)費(fèi)，對物業(yè)管理公司的來歷、服務(wù)也表示不滿；而物業(yè)管理公司則表示收費(fèi)合乎甘肅省的政策標(biāo)準(zhǔn)，許多居民不愿繳納物業(yè)費(fèi)，政府補(bǔ)貼力度較小，公司長期處于虧損狀態(tài)。這樣，物業(yè)管理公司和居民就不能明確履行各自所承擔(dān)的提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、繳納物業(yè)管理等費(fèi)用的義務(wù)。居民自入住之日起，就與物業(yè)管理公司不斷博弈，上訪、請?jiān)傅那闆r不斷發(fā)生，被物業(yè)管理公司強(qiáng)制斷水、斷電的情況也屢見不鮮。部分災(zāi)民聯(lián)合普通居民自發(fā)成立了業(yè)主委員會，負(fù)責(zé)收集居民的意見和建議，與物業(yè)管理公司、政府部門進(jìn)行談判，但業(yè)主委員會成員對待物業(yè)管理公司的態(tài)度也不盡相同，物業(yè)糾紛還將發(fā)生。

除此之外，X社區(qū)的糾紛與沖突還大量存在于居民之間，公共區(qū)域的不當(dāng)占用、公共設(shè)施的破壞、偷盜事件的高發(fā)、家庭垃圾處理的失當(dāng)?shù)榷际巧鐓^(qū)治理的隱患。

2.2.3 自然資源空間重構(gòu)，災(zāi)害移民生計(jì)轉(zhuǎn)變困難

生計(jì)恢復(fù)與發(fā)展是移民群體普遍面臨的突出問題，城鎮(zhèn)化安置方式下的災(zāi)害移民面臨的這一問題通常更加突出。災(zāi)害移民多來源于相對偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，經(jīng)歷災(zāi)后重建搬遷至城鎮(zhèn)化社區(qū)居住，通常原有的農(nóng)業(yè)收入中斷，往往無法繼續(xù)使用原有的承包地和宅基地，因此需要在農(nóng)業(yè)收入來源減少或斷絕的情況下，由以往亦工亦農(nóng)或亦商亦農(nóng)的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭円揽可虡I(yè)或工業(yè)的生產(chǎn)方式，無固定職業(yè)的城鎮(zhèn)災(zāi)民則需要探索和創(chuàng)建新的非農(nóng)生產(chǎn)活動。但受到災(zāi)區(qū)人口數(shù)量、市場容量、經(jīng)濟(jì)水平和災(zāi)民自身技能、社會支持等的限制，這些轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)往往面臨諸多困難，容易滋生失業(yè)、貧困等社會問題。

X社區(qū)的災(zāi)害移民多為遭受重災(zāi)的農(nóng)村居民，原有耕地幾乎全部喪失，租房、開店等非農(nóng)收入來源中斷。在災(zāi)后重建期間，大量政府投資和外來人口劇增帶來了旺盛的消費(fèi)需求，除了從事建筑業(yè)領(lǐng)域的非技術(shù)性勞動外，有相當(dāng)數(shù)量的災(zāi)民從事餐飲、零售、運(yùn)輸?shù)确?wù)業(yè)。但重建完成后，這些服務(wù)業(yè)的消費(fèi)群體銳減，出現(xiàn)了大量店鋪空置的現(xiàn)象，災(zāi)民創(chuàng)收機(jī)會明顯萎縮，不少災(zāi)民仍面臨著就業(yè)難題。另外，有的災(zāi)民為了創(chuàng)業(yè)而選擇貸款，在生意失敗后卻因缺乏償還能力陷入貧困。更有甚者，少數(shù)災(zāi)民在災(zāi)后補(bǔ)償補(bǔ)助中獲得一筆可觀資金后，好逸惡勞，非理性消費(fèi)而導(dǎo)致坐吃山空，最后陷入困境。這些現(xiàn)象無疑會滋生潛在的社會問題，對災(zāi)民安置效果的實(shí)現(xiàn)與災(zāi)區(qū)和諧穩(wěn)定的局面產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.2.4 家庭構(gòu)成與居住形態(tài)變化，部分居民適應(yīng)緩慢

社區(qū)適應(yīng)是反映社區(qū)居民對社區(qū)現(xiàn)狀及變化接受程度的重要概念，居民只有首先熟悉社區(qū)環(huán)境，遵守并習(xí)得社區(qū)規(guī)范，調(diào)整自身行為和心態(tài)，從而適應(yīng)社區(qū)，才能逐步融入社區(qū)，進(jìn)而培養(yǎng)主人翁意識，主動關(guān)心社區(qū)事務(wù)，以促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。然而，受到災(zāi)民家庭成員缺失、身心遭受巨大傷害、家庭規(guī)?？s小且離散居住、鄰里陌生化等因素的影響，根據(jù)“適應(yīng)—融入—發(fā)展”的社區(qū)發(fā)展軌跡，X社區(qū)尚處于居民適應(yīng)階段，這一階段通常伴隨著沖突的發(fā)生，不僅有文化沖突，經(jīng)濟(jì)沖突和心理沖突也較為明顯。

文化沖突主要表現(xiàn)在生活習(xí)性方面的不適應(yīng)，懷念單家獨(dú)院的生活空間，大件物品無處堆放、上下樓不方便等不適感在入住三四年后仍舊停留在多數(shù)災(zāi)民的潛意識中。

除了轉(zhuǎn)換生計(jì)方式的無奈，經(jīng)濟(jì)沖突最突出地表現(xiàn)在對物業(yè)管理的不適和不滿上。盡管移民可以享受政府補(bǔ)貼，只繳納一半物業(yè)費(fèi)，但“我自己的房子還要向外人繳費(fèi)”的傳統(tǒng)觀念在短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，圍繞物業(yè)管理費(fèi)的風(fēng)波時(shí)有發(fā)生，居民對物業(yè)管理公司的服務(wù)質(zhì)量和行為方式也頗為不滿。

心理沖突主要體現(xiàn)在心理創(chuàng)傷和情感支持上，有相當(dāng)數(shù)量的災(zāi)害移民由于失去親人，在回想起災(zāi)難時(shí)依然心情沉重，即使他們組建了新的家庭或者重新生育了孩子，這種悲情依然難以平息；大量分戶家庭產(chǎn)生，親友、鄰居間由于空間距離交往不便的情況對于許多居民，尤其是老年人來說較難適應(yīng)。這些沖突的存在反映了災(zāi)害移民的適應(yīng)緩慢，也在側(cè)面反映出現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)的不足。

3 城鎮(zhèn)化安置方式下災(zāi)害移民社區(qū)的治理路徑

3.1 營造良好的組織發(fā)展環(huán)境，完善社區(qū)治理組織

社區(qū)治理組織是社區(qū)實(shí)現(xiàn)善治的重要組織保障。針對災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)中治理機(jī)構(gòu)不健全、居民自組織發(fā)育緩慢等問題，政府可以在新社區(qū)里通過宣傳、激勵和引導(dǎo)等方式，扶持成立相關(guān)組織，并在辦公場所、經(jīng)費(fèi)等方面提供支持，以營造良好的組織發(fā)展環(huán)境，為社區(qū)治理提供基礎(chǔ)。Z縣政府為受災(zāi)的部分村委會在老縣城中心地段統(tǒng)一租賃了辦公場所，但距離X社區(qū)稍遠(yuǎn)，利用率不高；X社區(qū)業(yè)主委員會經(jīng)過談判爭取到一處辦公場所，并成立了文化活動室，但辦公經(jīng)費(fèi)主要來源于成員貼錢和文化活動室的少量收費(fèi)。辦公經(jīng)費(fèi)和場所是組織賴以活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府在災(zāi)后重建中應(yīng)對此充分考慮。同時(shí)，鑒于安置社區(qū)利益群體的多樣性和公共事務(wù)的復(fù)雜性，一方面社區(qū)要具備居委會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會等代表各方利益的組織，以此建立社區(qū)治理的組織體系；另一方面要建立健全各自的規(guī)章制度，并明確各組織的權(quán)利與職責(zé)，規(guī)范各組織的運(yùn)行與發(fā)展。

政府為X社區(qū)引進(jìn)的物業(yè)管理公司，雖在來歷上飽受質(zhì)疑，服務(wù)規(guī)范性上也飽受詬病，但不失為災(zāi)區(qū)構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)的一種有益探索。X社區(qū)內(nèi)生的業(yè)主委員會填補(bǔ)了居民自組織的空白，有助于社區(qū)矛盾的調(diào)節(jié)和社區(qū)事務(wù)的處理，也應(yīng)存在于災(zāi)后城鎮(zhèn)化安置社區(qū)中。另外，鑒于災(zāi)害移民的特殊性，心理干預(yù)、日間照料、技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等方面的正式組織可以為其融入與發(fā)展創(chuàng)造更多的條件和機(jī)會，逐步培育或引進(jìn)此類組織對社區(qū)治理也大有裨益。如DC社區(qū)成立的日間照料中心就有助于災(zāi)區(qū)養(yǎng)老問題的解決。此外，在活動室、文化廣場和閑話場所等地存在眾多的非正式組織，它們是災(zāi)民利益表達(dá)與相互交往的重要空間，其在社區(qū)治理中的作用也應(yīng)得到足夠的重視。

3.2 明確多元參與合作的治理模式，社區(qū)組織分工協(xié)調(diào)應(yīng)對問題

災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)既有原農(nóng)村社區(qū)治理的先天基礎(chǔ)，又日漸具備城市社區(qū)治理的后天條件，整體上處于前者向后者的過渡階段，通常兼具鄉(xiāng)土性和現(xiàn)代性，在移民公眾參與意識較強(qiáng)的情況下，應(yīng)當(dāng)融合農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩種社區(qū)治理方式，汲取各自經(jīng)驗(yàn)，探索出一種新型社區(qū)治理模式，即多元參與合作的治理模式。該模式要求各社區(qū)治理的主體在整個治理體系中發(fā)揮優(yōu)勢，明確分工，建立合作互助機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以及公眾參與渠道，解決糾紛與問題，以此為移民的社區(qū)融入與長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境，也為實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)的穩(wěn)定和諧提供有利條件，從而達(dá)到社區(qū)善治的目標(biāo)。

具體而言，X社區(qū)目前的治理主體主要有DC社區(qū)居民委員會、居民戶口所屬的村(居)委會、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、居民戶自身等。DC社區(qū)居民委員會的轄區(qū)范圍包含X社區(qū)，但是其中的居民，尤其是災(zāi)民的戶口仍屬于原戶籍所在村或社區(qū)。DC社區(qū)居民委員會應(yīng)承擔(dān)X社區(qū)的治安管理、糾紛處理、公共設(shè)施配備及維護(hù)、流動人口管理等職責(zé)；戶籍、民政、保險(xiǎn)、計(jì)劃生育、子女入學(xué)、參軍入伍等事務(wù)應(yīng)繼續(xù)由原村或社區(qū)負(fù)責(zé)。物業(yè)管理公司應(yīng)為X社區(qū)及其居民在公共衛(wèi)生、治安、用電、維修等方面提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。業(yè)主委員會應(yīng)負(fù)責(zé)緩解社區(qū)沖突，收集業(yè)主意見，向物業(yè)管理公司、社區(qū)、政府主管部門等反映，并跟進(jìn)解決，及時(shí)向業(yè)主通報(bào)。廣大居民則應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，自覺履行繳納物業(yè)管理費(fèi)義務(wù)，遵紀(jì)守法，合理表達(dá)自身訴求。對于公共服務(wù)和管理中尚不明確的事務(wù)，應(yīng)由各利益相關(guān)者協(xié)商解決。如此，各治理主體的權(quán)責(zé)清晰，各司其職，方有助于社區(qū)問題的解決。

3.3 重視內(nèi)生與外生力量，推動災(zāi)害移民實(shí)現(xiàn)生計(jì)轉(zhuǎn)變與發(fā)展

經(jīng)歷災(zāi)害及搬遷后，移民生計(jì)資本減少的情況較為常見，尤其是社會資本和人力資本方面遭受的損害更加明顯，且影響長遠(yuǎn)，這直接關(guān)系到移民生產(chǎn)、生活的恢復(fù)與發(fā)展，進(jìn)而影響社區(qū)治理的效果。在移民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變困難、社會問題增加和社區(qū)服務(wù)不足的情況下，各種資源的吸收和集聚尤為重要，它們可以為社區(qū)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供經(jīng)濟(jì)和人力等資源保障。

a.注重社區(qū)內(nèi)生力量的挖掘和培育，引導(dǎo)移民理性消費(fèi)和投資，并將社區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行評估與整合，充分利用社區(qū)顯在和潛在的資源優(yōu)勢。如X社區(qū)居民可充分利用靠近城區(qū)和房屋較多的優(yōu)勢，大力發(fā)展房屋租賃行業(yè)，也可利用靠近旅游景區(qū)的優(yōu)勢，從事旅游產(chǎn)品銷售和游客服務(wù)工作。

b.根據(jù)社區(qū)自身情況，有針對性地引進(jìn)和利用外部資源。如Z縣可引進(jìn)江蘇常州這一對口幫扶城市的資金、技術(shù)和先進(jìn)理念等自身欠缺的資源，為促進(jìn)X社區(qū)的發(fā)展注入外生力量。

c.移民的生計(jì)轉(zhuǎn)變與發(fā)展要格外注重發(fā)揮精英群體的帶動作用，實(shí)現(xiàn)先富帶后富。X社區(qū)的致富能人、政府職員、科技人員、村干部、大學(xué)生，以及其他有聲望的人都屬于精英。這些精英群體與普通居民相比，在信息、技術(shù)、能力、經(jīng)驗(yàn)、社會資本等方面占據(jù)優(yōu)勢，可以發(fā)揮“傳、幫、帶”作用，在工作介紹、技能提升、資金援助等方面為需求者提供支持。

d.政府的引導(dǎo)與支持必不可少。災(zāi)后制定的促進(jìn)災(zāi)民就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策、定期組織的技能培訓(xùn)與勞務(wù)輸出等都有助于更好地推動災(zāi)害移民實(shí)現(xiàn)生計(jì)轉(zhuǎn)變與發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)心理干預(yù)，豐富社區(qū)文化生活

社區(qū)文化是社區(qū)的核心要素，是社區(qū)成員守望相助、融入社區(qū)的精神源泉，也是社區(qū)治理得以實(shí)現(xiàn)的文化保障。對于災(zāi)害移民而言，精神扶持是社區(qū)文化建設(shè)的重中之重。失去親人、房屋、土地、健全身軀等造成的巨大心理傷害會長期縈繞在災(zāi)民心頭。災(zāi)后通過心理醫(yī)生治療、干部走訪觀察、親朋疏導(dǎo)陪伴等手段加強(qiáng)移民的心理干預(yù)尤為必要。由于城鎮(zhèn)化安置對親友間、鄰里間、居民間的社會交往造成了一定的障礙，部分居民對新環(huán)境也產(chǎn)生了明顯的不適感，為了使安置社區(qū)成為和諧融洽的新型社區(qū)，通過豐富社區(qū)文化生活來促進(jìn)社會交往、加強(qiáng)社區(qū)融入十分必要。

a.充分利用社區(qū)新建的文化廣場、文化活動室等場所，持續(xù)舉辦文化娛樂活動，加強(qiáng)居民間交往，有意識地培育社區(qū)文化。X社區(qū)持續(xù)開展的猜謎語、象棋比賽等活動已經(jīng)收到了較好的效果。

b.鼓勵并支持社區(qū)志愿服務(wù)活動的開展，關(guān)注老年人、殘疾人、孤兒、女戶主家庭等弱勢群體的需求，幫助他們解決日常問題，推動其融入社區(qū)大家庭；同時(shí)，做好政策宣講、法律宣傳等工作，幫助居民認(rèn)清事實(shí)、端正態(tài)度，尤其是在物業(yè)管理費(fèi)繳納方面。

c.提高居民參與公共活動的積極性，增加相互之間的交流機(jī)會，宣揚(yáng)集體意識和互助文化。X社區(qū)結(jié)合傳統(tǒng)節(jié)日持續(xù)開展參與人數(shù)眾多的民俗活動，這也有助于促進(jìn)居民適應(yīng)和融入新的社區(qū)生活。

通過上述舉措，可以有效促進(jìn)災(zāi)害移民的社區(qū)適應(yīng)與融入，培育災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)的共同體精神，幫助居民逐漸將社區(qū)規(guī)則內(nèi)化在自身行動中，為社區(qū)治理創(chuàng)造良好的文化環(huán)境。

4 結(jié) 語

在災(zāi)害沖擊和國家政策雙重作用下，災(zāi)民集中上樓居住產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化安置社區(qū)使得移民必須逐漸習(xí)得城鎮(zhèn)生活技能，并遵循城鎮(zhèn)生活中的各種規(guī)范，移民普遍經(jīng)歷著從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)、從鄉(xiāng)土性轉(zhuǎn)向現(xiàn)代性的陣痛。災(zāi)害移民城鎮(zhèn)化安置社區(qū)治理所面臨的各種問題也是過渡狀態(tài)下的產(chǎn)物，隨著時(shí)間的推移和相關(guān)措施的使用，社區(qū)治理又會呈現(xiàn)出不同的面貌，需要進(jìn)一步觀察和研究。

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1003-9511(2017)05-0064-06

2017-03-13 編輯：胡新宇)

國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目(11CRK002)；國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目(13&ZD172)

何志揚(yáng)(1982—)，男，副教授，博士，主要從事非自愿移民安置、人口遷移流動與城鎮(zhèn)化研究。E-mail：hezy2011@163.com

龐亞威(1988—)，男，助理工程師，碩士，主要從事移民社會學(xué)、征地移民安置研究。E-mail：hnyw2010@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.05.016