劉云杰

(水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

推行合同節(jié)水管理的難點與對策

劉云杰

(水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

推行合同節(jié)水管理是落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針的有力舉措。在總結(jié)合同節(jié)水管理實施情況的基礎(chǔ)上，分析了推行合同節(jié)水管理的難點和主要問題，提出了兩手發(fā)力，大力推行合同節(jié)水管理的措施和建議。

合同節(jié)水管理；水資源；政策研究

1 合同節(jié)水管理提出的背景與實施情況

我國是一個水資源短缺的國家，長期面臨人多水少、水資源時空分布不均的基本水情。2016年，我國人均水資源占有量僅為2 180 m3/人，僅相當于世界平均水平的約四分之一。水資源分布不均、承載力低、與生產(chǎn)力布局不匹配已成為限制我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素[1]。未來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程進一步推進和工業(yè)化進程日趨加快，水資源供需矛盾、水污染、水生態(tài)環(huán)境退化等問題必將進一步限制我國可持續(xù)發(fā)展[2]。預計2030年左右，我國人口將達到15億峰值，人均水資源占有量預計約1 860 m3，接近國際公認的缺水警戒線，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。我們必須堅持節(jié)水優(yōu)先方針，開源與節(jié)流并重，努力提高水資源配置利用的效率和效益。

為破除國家水安全制約，我國于2002年開始啟動了節(jié)水型社會建設[3]，旨在構(gòu)建以水資源總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系、與水資源承載能力相適應的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系、水資源優(yōu)化配置和高效利用的工程技術(shù)體系、公眾自覺節(jié)水的行為規(guī)范等四大體系。經(jīng)過十余年的不斷努力，我國節(jié)水型社會建設成效顯著?！笆濉逼陂g，我國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降31%，萬元工業(yè)增加值用水量下降35%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.502提升至0.532，用水效率全面提高。

然而，在節(jié)水型社會建設取得顯著成效的同時，節(jié)水的市場機制建設嚴重滯后，影響和制約了節(jié)水事業(yè)的進一步發(fā)展[4]。以政府為主導的節(jié)水模式未形成有效市場，造成節(jié)水內(nèi)生動力不足、社會資本無法進入、節(jié)水長效機制不落地、節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品得不到推廣等問題。

“十三五”時期，是我國全面建設小康社會的關(guān)鍵時期，也是大力推進生態(tài)文明建設、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略機遇期，節(jié)水型社會建設面臨新形勢、新任務和新要求。2014年3月，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的治水新思路，明確了節(jié)水對解決中國水資源限制問題的重要意義，指出在優(yōu)化水資源配置中市場機制與政府力量均應充分發(fā)揮作用。為落實治水新思路，迫切需要建立能夠充分發(fā)揮市場活力的新型節(jié)水服務模式，以激發(fā)節(jié)水內(nèi)生動力，提高水資源配置效率和效益，實現(xiàn)水資源承載力與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展相匹配。

國家發(fā)展改革委、水利部高度重視節(jié)水工作，積極貫徹落實中央治水新思路，開展了合同節(jié)水管理推行機制研究，探索節(jié)水管理的新模式。近年來，水利部綜合事業(yè)局運用市場機制積極創(chuàng)新節(jié)水服務模式[5]，嘗試開展了合同節(jié)水管理的實踐探索并初見成效，較好地詮釋了“節(jié)水優(yōu)先、兩手發(fā)力”的治水新思路。在研究與實踐的基礎(chǔ)上，“推行合同節(jié)水管理”被納入黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》及《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》。2016年7月27日，國家發(fā)展改革委、水利部、國家稅務總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推行合同節(jié)水管理 促進節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)，正式啟動實施合同節(jié)水管理?！兑庖姟烦雠_后，各地、社會各層面反響熱烈，各項工作有序開展。

一是形成合力，及時開展政策解讀與宣貫。重點圍繞落實新出臺的《意見》，在《中國水利報》上發(fā)表了《意見》解讀，在《經(jīng)濟日報》《人民日報》上發(fā)表了專稿。通過中央主要新聞媒體單位，包括《人民日報海外版》，分別對多個試點項目進行了現(xiàn)場報道，社會反響良好。通過合同節(jié)水管理與技術(shù)交流會，向全國合同節(jié)水服務企業(yè)解讀了《意見》出臺的背景和利好政策，社會反響良好。

二是壓實責任，強化節(jié)水監(jiān)管制度。2016年，水利部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》，對用水效率指標、考核、任務都提出了明確要求，壓實了地方政府和各行業(yè)節(jié)水的責任。山東省濰坊市通過對重點行業(yè)進行節(jié)水評估評級，推動企業(yè)采取合同節(jié)水管理模式實施節(jié)水改造。

三是標準先行，制定合同節(jié)水管理有關(guān)技術(shù)標準。出臺了《合同節(jié)水管理技術(shù)通則》《項目節(jié)水量計算導則》《項目節(jié)水評估技術(shù)導則》3項國家技術(shù)標準。

四是推動開展試點示范。發(fā)改委環(huán)資司、水利部水資源司與綜合事業(yè)局經(jīng)多次研究，初步提出了《合同節(jié)水管理試點示范方案》，組織召開了專題研討會，近期擬開展相關(guān)工作調(diào)研，確保試點工作落地生效。部分省市也迅速行動起來，如內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳聯(lián)合機關(guān)事務管理局、節(jié)水辦印發(fā)了《關(guān)于開展合同節(jié)水管理試點的通知》，并從水資源費中落實了補助資金；江蘇省也已明確在南京和南通市率先開展合同節(jié)水管理試點。目前，在公共機構(gòu)領(lǐng)域河北工程大學節(jié)水改造項目，河湖水環(huán)境修復領(lǐng)域天津護倉河水污染試點改造項目、向陽水庫水污染治理項目，高耗水服務業(yè)北京某高爾夫俱樂部節(jié)水技術(shù)改造項目采用合同節(jié)水管理模式已取得成功。

五是引導節(jié)水服務企業(yè)自主建立行業(yè)組織。綜合事業(yè)局以科技推廣中心和國泰節(jié)水公司為主體，組織成立了“全國合同節(jié)水管理技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”和“中國水利企業(yè)協(xié)會合同節(jié)水管理專業(yè)委員會”。合同節(jié)水專委會已吸收會員單位100余家，包括具有較強影響的節(jié)水器具、輸水管材及泵閥等生產(chǎn)型企業(yè)以及知名水生態(tài)、水污染治理等技術(shù)創(chuàng)新性企業(yè)。2016年7月，印發(fā)了節(jié)水服務行業(yè)經(jīng)營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則，行業(yè)組織網(wǎng)站已正式上線運行?！叭珖贤?jié)水管理技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”已有50余家成員單位，涵蓋了高耗水工業(yè)節(jié)水、高耗水服務業(yè)節(jié)水、公共機構(gòu)節(jié)水、高效節(jié)水灌溉、水環(huán)境治理、供水管網(wǎng)漏損控制、水資源監(jiān)測及信息化等領(lǐng)域。

2 推行合同節(jié)水管理的難點與主要問題

合同節(jié)水管理是一種新的節(jié)水管理模式和投資方式，由于剛剛起步，可供借鑒的成熟經(jīng)驗不足[6]。從全國層面總體看，推行合同節(jié)水管理工作進展還比較緩慢，社會力量參與節(jié)水的積極性不高[7]。推行合同節(jié)水管理的難點與主要問題有以下幾個方面。

(1)激勵政策不到位。《意見》明確提出，符合條件的合同節(jié)水管理項目，可按相關(guān)政策享受稅收優(yōu)惠。各地、各有關(guān)部門可利用現(xiàn)有資金渠道和政策手段，對實施合同節(jié)水管理的項目予以支持，但目前激勵政策不到位。一是現(xiàn)有財政政策扶持范圍較窄，現(xiàn)行支持節(jié)水的15項財政政策中，11項政策全部針對農(nóng)業(yè)節(jié)水，僅有2項政策涉及工業(yè)節(jié)水，1項政策涉及公共機構(gòu)節(jié)水，1項政策涉及節(jié)水技術(shù)。且多數(shù)政策雖規(guī)定了扶持方式、扶持對象、扶持力度，但能夠真正操作的政策較少。水價不到位又缺少財政政策支持，難以形成利潤來實現(xiàn)效益分享。二是中央財政節(jié)能減排專項資金雖然涉及節(jié)水領(lǐng)域，但其關(guān)注領(lǐng)域和資助方向不同，且節(jié)能減排專項資金設立的門檻較高，合同節(jié)水管理項目難以納入其中，現(xiàn)有的節(jié)水服務企業(yè)基本上達不到申請專項資金條件要求，享受不到相應的資金扶持。三是機關(guān)事業(yè)用水戶單位經(jīng)費是收支兩條線，水費多少納入預算由財政撥款安排，與單位自身無關(guān)。這些單位節(jié)約的水費不能分享效益，也缺少激勵措施。比如高校實施合同節(jié)水管理，節(jié)水改造經(jīng)費在財政經(jīng)費中沒有列支科目，節(jié)水服務企業(yè)在回收資金時遇到較大困難，一定程度上削弱了用水戶進行節(jié)水改造工作的積極性。因?qū)τ盟畱艉凸?jié)水服務企業(yè)都缺少相應的激勵政策，水價調(diào)整、鼓勵扶持政策不到位，造成用水戶與節(jié)水服務企業(yè)持觀望態(tài)度。

(2) 配套制度不健全。政府在合同節(jié)水管理中的作用主要是引導和扶持，利用市場機制就要充分激發(fā)用水戶和節(jié)水服務企業(yè)的內(nèi)生動力。目前國家層面出臺了一系列強化節(jié)水的監(jiān)管制度，這些制度針對的責任主體、考核對象主要是地方政府與行政管理部門，與推行合同節(jié)水管理相配套的制度還有待建立。一是現(xiàn)行法規(guī)制度中大部分節(jié)水有關(guān)制度是規(guī)定取、用、排等供用水行為，針對用水戶節(jié)水責任與義務不夠清晰，在招投標、預算管理、會計核算制度、財政支出制度等方面配套制度有待完善。二是國內(nèi)節(jié)水服務企業(yè)多為中小企業(yè)，這些節(jié)水服務企業(yè)在參與招投標時可能會因資質(zhì)等問題受到限制。針對節(jié)水產(chǎn)品、設備等方面制度較為薄弱，缺乏監(jiān)管和法規(guī)制度的約束。

(3) 機制創(chuàng)新模式尚未形成。合同節(jié)水管理是利用市場機制推動節(jié)水管理的一種創(chuàng)新模式。節(jié)水的動力機制，一是外力驅(qū)動，即政府管理，政府引導的作用主要體現(xiàn)在為合同節(jié)水管理營造良好的激勵和約束的外部環(huán)境；二是內(nèi)生動力，即市場主體的自覺性，市場機制的作用主要體現(xiàn)在用水戶和節(jié)水服務企業(yè)在外部環(huán)境激勵和約束下，增加節(jié)水和參與節(jié)水的主動性和積極性。目前，在政府層面，由于涉及不同領(lǐng)域、不同用水對象，各部門聯(lián)動與協(xié)調(diào)機制尚未建立，對用水戶考核與激勵機制、水價調(diào)整機制、對節(jié)水服務企業(yè)的監(jiān)管機制不到位。在節(jié)水服務層面，大多數(shù)節(jié)水服務企業(yè)可抵押資產(chǎn)少，銀行融資難。效率和貸款規(guī)模均難以滿足需求。由于水價偏低，節(jié)水投入與收益不成比例、投資周期長，投資收益存在不確定性，對節(jié)水服務企業(yè)缺少吸引力。由于先期投入后分享效益，無論采取哪種模式，合同節(jié)水管理的主要風險集中在節(jié)水服務公司。由于項目收益的不確定性和融資難，國家相應補貼激勵政策不到位，導致節(jié)水服務企業(yè)承擔的風險大，投融資機制、風險管控機制、企業(yè)信用機制尚未建立，社會資本參與節(jié)水的積極性不高。

(4) 技術(shù)支撐薄弱。當前資源短缺與用水浪費并存，主要原因是計量認證監(jiān)測體系不完善，缺少對用水戶取、用、耗、排水行為有效的監(jiān)控手段。健全標準和計量體系是實施合同節(jié)水管理的主要技術(shù)支撐。節(jié)水標準方面，國家層面目前已有節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型社區(qū)、節(jié)水型服務業(yè)評價標準，以及合同節(jié)水管理有關(guān)技術(shù)標準，但缺少節(jié)水型灌區(qū)、節(jié)水型學校、節(jié)水型機關(guān)等的評價標準，涉及不同行業(yè)、不同類型節(jié)水量及效益評價的技術(shù)要求還不完備。合同節(jié)水管理需要的用水計量、節(jié)水量第三方評估、節(jié)水效益評價等技術(shù)支撐還很薄弱。

3 兩手發(fā)力，大力推行合同節(jié)水管理的措施和建議

3.1 營造激勵與約束的外部環(huán)境，激發(fā)用水戶節(jié)水的內(nèi)生動力

推行合同節(jié)水管理，政府部門的主要任務是加快推進制度創(chuàng)新。一是制定節(jié)水監(jiān)管制度，以強化節(jié)水約束性指標管理、健全技術(shù)標準和計量監(jiān)控、嚴格節(jié)水目標考核為重點，完成納入國家水資源管理系統(tǒng)的重點取用水監(jiān)控設施建設，結(jié)合各級水資源管理信息系統(tǒng)建設，對重點用水戶加快安裝遠傳水表等監(jiān)控設施，實現(xiàn)用水數(shù)據(jù)在線采集、實時監(jiān)測。對新增取用水戶、農(nóng)業(yè)灌區(qū)、新增或更新改造機井，按照有關(guān)規(guī)范及用水監(jiān)控的要求，加強和盡快完善用水計量設施。建立完善節(jié)水考核指標體系，對嚴重缺水地區(qū)將落實用水節(jié)水指標作為實行最嚴格水資源管理制度考核重要內(nèi)容。二是加快水價改革，全面實行城鎮(zhèn)居民階梯水價、非居民用水超計劃超定額累進加價制度。研究完善對高耗水、高污染行業(yè)的差別水價政策。深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立健全合理反映供水成本、水資源稀缺程度，有利于節(jié)約用水的農(nóng)業(yè)水價形成機制。通過調(diào)整水價，使用水戶主動節(jié)水。三是制定激勵政策，對實施合同節(jié)水管理的項目給予財政補貼，鼓勵通過資本市場優(yōu)化重組，化解落后產(chǎn)能，激發(fā)用水戶節(jié)水改造的需求。針對不同用水戶制定節(jié)水的獎勵政策。

3.2 創(chuàng)新機制培育節(jié)水服務市場，吸引更多的社會資本參與節(jié)水改造

一是創(chuàng)新投融資機制。探索運用互聯(lián)網(wǎng)+供應鏈金融方式，加大對合同節(jié)水管理項目的信貸資金支持。拓寬投融資平臺準入合同節(jié)水管理項目政策，探索建立合同節(jié)水管理專項融資擔保制度，以及政銀擔三方參與的合作模式。通過完善價格、稅收、金融等優(yōu)惠政策，進一步拓寬融資渠道，依托資本市場放寬準入，吸引組建更多的節(jié)水服務企業(yè)參與節(jié)水，加快節(jié)水改造，擴大節(jié)水服務市場。二是創(chuàng)新監(jiān)管機制。規(guī)范節(jié)水產(chǎn)品準入，對主要用水產(chǎn)品逐步實行水效標識管理，擴大政府采購節(jié)水產(chǎn)品的范圍和比例，引導消費者購買使用節(jié)水產(chǎn)品，推動生產(chǎn)者不斷改進產(chǎn)品節(jié)水性能。開展節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量提升與推廣普及行動，對重要節(jié)水產(chǎn)品實施質(zhì)量監(jiān)督抽查，依法查處不符合節(jié)水強制性標準的產(chǎn)品。制定落后、耗水量高的用水產(chǎn)品、設備淘汰目錄和國家鼓勵的節(jié)水產(chǎn)品、設備目錄，建立完善限制、淘汰落后的激勵約束機制。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用，實行節(jié)水服務市場負面清單制度，加快節(jié)水服務企業(yè)信用體系建設，褒揚誠信，懲戒失信，不斷提高行業(yè)整體素質(zhì)，確保節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。三是創(chuàng)新競爭機制。鼓勵各類投融資平臺及社會資本組建具有較強競爭力的專業(yè)化節(jié)水服務企業(yè)，積極開展用水評估、水平衡測試、節(jié)水設計、技術(shù)集成、節(jié)水改造、節(jié)水效率評估等技術(shù)服務。鼓勵運用互聯(lián)網(wǎng)+合同節(jié)水管理等方式，構(gòu)建集節(jié)水信息發(fā)布、節(jié)水技術(shù)集成、節(jié)水產(chǎn)品推廣、節(jié)水政策咨詢等于一體的節(jié)水信息平臺，有效推動節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，不斷提高節(jié)水服務行業(yè)整體水平。

3.3 以點帶面推動開展試點示范

合同節(jié)水管理是一種新的節(jié)水管理模式和投資方式，由于剛剛起步，可供借鑒的經(jīng)驗不足。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃剛要》明確提出實施100個合同節(jié)水管理試點，就是要通過3～5年的試點示范，激發(fā)市場活力，創(chuàng)建有利于全社會共同參與的節(jié)水新模式。在試點類型的選擇上，結(jié)合全民節(jié)水行動計劃、“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案工作要求，建議首先選擇公共機構(gòu)、高效節(jié)水灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制和水環(huán)境治理等領(lǐng)域先期開展合同節(jié)水管理試點示范。通過試點建立起可復制、易推廣的不同類型合同節(jié)水管理模式，推動先進節(jié)水技術(shù)、工藝和產(chǎn)品應用，初步形成政府引導、市場主導的節(jié)水服務機制。

3.4 創(chuàng)新引領(lǐng)增加市場競爭活力

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃剛要》明確提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新融入發(fā)展各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，打造發(fā)展新引擎。一是促進企業(yè)在節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品上創(chuàng)新，積極推動建立以企業(yè)為主體的節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新體系。支持企業(yè)充分利用國家專項資金，牽頭節(jié)水治污等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。鼓勵骨干企業(yè)主導建立節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，形成產(chǎn)學研結(jié)合平臺，集成推廣先進技術(shù)和節(jié)水產(chǎn)品。二是推動國家科技推廣服務體系在技術(shù)推廣上創(chuàng)新?？萍纪茝V部門應積極開展節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品的評估和推廣工作，及時制定國家鼓勵和淘汰的節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備目錄。三是促進節(jié)水服務企業(yè)在優(yōu)質(zhì)服務上創(chuàng)新，通過政府積極為符合條件的節(jié)水服務企業(yè)提供融資支持，提高節(jié)水服務企業(yè)的市場競爭能力，并鼓勵節(jié)水服務企業(yè)通過創(chuàng)新提供最優(yōu)的節(jié)水診斷、改造服務，最大幅度地提高水資源利用效率，進而促進自身競爭力不斷提高。

4 結(jié)語

推行合同節(jié)水管理是我國國情、水情的客觀要求。推行合同節(jié)水管理，有利于激發(fā)市場活力，充分調(diào)動全社會參與節(jié)水的積極性；有利于促進節(jié)水服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟增長點；有利于促進節(jié)水減排，提高用水效率，推動綠色發(fā)展，是落實節(jié)水優(yōu)先、兩手發(fā)力的重要舉措。

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F407.9

A

1003-9511(2017)05-0032-04

2017-06-28 編輯：陳玉國)

國家發(fā)展和改革委員會“資源節(jié)約綜合利用”專項經(jīng)費項目(環(huán)資16-45)

劉云杰(1966—)，男，高級會計師，主要從事財務和資產(chǎn)管理研究。 E-mail:liuyj@zhsyj.org.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.05.007