◇彭文棟

中國稅收征管體制存在的問題及完善對策

◇彭文棟

稅收征管的法治化是依法治國在稅收征管領(lǐng)域的要求與體現(xiàn)，我國目前的稅收征管還存在著諸多不足。本文從法律體系、稅制結(jié)構(gòu)、納稅服務(wù)和稅源管理四個(gè)方面，分析我國稅收征管存在的問題，并且提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施。

稅收；征管模式；法治

10.13999/j.cnki.scyj.2017.04.002

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國，提出落實(shí)”稅收法定原則”，這也是“稅收法定原則”第一次寫入黨的重要綱領(lǐng)性文件中。就其實(shí)質(zhì)而言，“稅收法定原則”是依法治國在稅收領(lǐng)域中的具體表現(xiàn)，稅收法定原則的提出，為推進(jìn)我國稅收法治提供了一個(gè)良好的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)稅收法治也順應(yīng)了全面依法治國的潮流。目前，我國的稅收征管體系在納稅人的納稅意識(shí)、征稅機(jī)關(guān)的征稅成本與效率等方面還存在著一些問題和缺陷，成為推進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國稅收征管現(xiàn)代化的一大阻礙。稅收法治的提出為實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化提供了一個(gè)法律基礎(chǔ)與前提，為其提供制度化的保障，反之，稅收征管現(xiàn)代化的不斷完善也必將推進(jìn)我國的稅收法治道路。

一、中國稅收征管體制存在的問題

（一）稅收法律體系不夠完善

完備規(guī)范的稅法體系是實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的要義之一，同時(shí)也是促進(jìn)稅收征管現(xiàn)代化的重要前提之一。目前我國的稅收法律體系與這一目標(biāo)還存在一定的差距，稅收法定的原則沒有貫徹落實(shí)，稅收法律的級次較低，行政立法作為執(zhí)法依據(jù)情況較為突出。另外由于一些法律修訂時(shí)間較早，且修訂時(shí)缺乏前瞻性，隨著時(shí)間的推移，其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來越突出。在稅收程序法方面，當(dāng)前的稅收征管法與稅收征管實(shí)務(wù)工作要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r之間的矛盾越來越突出，稅收征管法的滯后給征管工作帶來了一定的阻礙。

（二）與稅制改革不相適應(yīng)

稅收制度的設(shè)計(jì)受制于征管能力，理論上設(shè)計(jì)得再好的稅制，如果沒有現(xiàn)實(shí)的征管能力相配套，往往不會(huì)取得好的效果，我國多次的稅制改革也說明了這一點(diǎn)。正如劉尚希所指出的，稅收征管能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)，如果稅收征管能力不強(qiáng)，相關(guān)稅收政策的目標(biāo)就難以達(dá)到，稅法稅制也難以得到貫徹實(shí)施，那么國家治理就會(huì)落空。然而，我國的現(xiàn)行稅收征管體制與稅收治理現(xiàn)代化的目標(biāo)還不相適應(yīng)。例如，從稅務(wù)管理的外部環(huán)境來看，必須看到，社會(huì)上對于政府課稅的合理性、稅收負(fù)擔(dān)的合適度的認(rèn)同感相對于過去大為降低。

（三）納稅服務(wù)體系有待健全

納稅服務(wù)為提高納稅人的納稅遵從度，幫助納稅人依法正確納稅，維護(hù)其合法權(quán)益而提供的服務(wù)，服務(wù)的主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)。納稅服務(wù)是一種公共服務(wù)，其目的是為了公共利益最大化，它有助于降低社會(huì)成本、節(jié)約社會(huì)資源、促進(jìn)社會(huì)公平。但是總的說來，我國納稅服務(wù)水平還停留在較低的層次。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是納稅服務(wù)理念的缺失。二是納稅服務(wù)質(zhì)量不高。三是納稅服務(wù)信息化水平低。

（四）稅源管理專業(yè)化程度不高

隨著社會(huì)分工與專業(yè)化程度的不斷提高，我國現(xiàn)有的稅收征管模式面臨著有限的征管資源與日益復(fù)雜的征管對象之間、落后的征管方法與不斷變化的社會(huì)環(huán)境之間的矛盾日益加深，而稅收征管的專業(yè)化成為解決這些問題的關(guān)鍵。當(dāng)前我在稅源專業(yè)化管理中主要存在以下問題：第一，稅收管理員制度配套缺乏，稅收管理員制度在加強(qiáng)稅源管理方面發(fā)揮了重要作用，但是由于缺乏具體可執(zhí)行的考核機(jī)制，使得該制度在執(zhí)行中出現(xiàn)了“疏于管理，淡化責(zé)任”的問題。第二，管理層級過多導(dǎo)致效率缺失。第三，資源配置不盡合理，大部分的管理員從事著占稅收收入很少一部分的稅源的管理工作，而較小部分的稅收管理員從事著重點(diǎn)稅源的管理工作。第四是日常管理問題過多，包括職責(zé)不明晰及職責(zé)交叉普遍存在。從事專業(yè)化管理的人員素質(zhì)參差不齊。

二、完善我國稅收征管體制的政策建議

（一）深化稅收法治理念，完善稅收法律體系

1.落實(shí)稅收法定原則。稅收法定原則表現(xiàn)為稅收主體的權(quán)利與義務(wù)必須由法律給予規(guī)定，稅法的各要素必須且只能由法律給予規(guī)定，征稅主體的權(quán)利與義務(wù)只能由法律給予規(guī)定，沒有法律規(guī)定，任何主體不得都征稅和減免稅。

2.完善稅收實(shí)體法律。完善稅收實(shí)體法律即要求我們在完善舊制度與創(chuàng)新新制度之間作出合理權(quán)衡。因此，健全我國稅收實(shí)體法律制度可以選擇兩條路并行，一方面健全與完善現(xiàn)有的稅收實(shí)體法律，另一方面，根據(jù)需要制定新的稅收法律。同時(shí)，稅收立法過程中，要充分尊重稅制結(jié)構(gòu)與稅收征管相協(xié)調(diào)的原則。首先，應(yīng)盡量簡化稅制設(shè)計(jì)，一般說來，一個(gè)稅種在設(shè)計(jì)時(shí)區(qū)別對待的特征越少，也越方便管理；其次，稅制設(shè)計(jì)要與稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅務(wù)管理能力相適應(yīng)。

3.完善稅收征管法。稅收征管法作為我國稅法體系中的稅收程序法，明確了稅收征納過程中納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利與義務(wù)問題，發(fā)揮了類似于稅收基本法的作用。因此在稅收征管法的完善中，需要將其作為具有基本法功能的稅收程序法來看待，在修改中加入一些具有稅收基本法性質(zhì)的內(nèi)容。具體包括稅法的基本原則、納稅義務(wù)變動(dòng)、納稅人權(quán)利等。另外還需要將稅收征管法從管理型、技術(shù)型法規(guī)向服務(wù)型、權(quán)利型法規(guī)轉(zhuǎn)變。

（二）適應(yīng)稅制改革目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)稅收征管機(jī)制的轉(zhuǎn)換

為與現(xiàn)代化的稅制體系改革方向與目標(biāo)相適應(yīng)，我國的現(xiàn)行稅收征管體制也必須向現(xiàn)代化的稅收征管體制轉(zhuǎn)換。其轉(zhuǎn)換的基本方向?yàn)椋浩湟唬愂照鞴荏w制應(yīng)當(dāng)由主征間接稅向主征間接稅與直接稅雙重稅種轉(zhuǎn)換，稅收征管機(jī)制要同時(shí)兼顧間接稅與直接稅。其二，稅收征管機(jī)制要由以企業(yè)法人為主的納稅人向以法人和自然人為主的納稅人轉(zhuǎn)換，稅收征管機(jī)制的建立要同時(shí)兼顧法人企業(yè)和自然人。其三，稅收征管機(jī)制要由主征現(xiàn)金流稅向主征流量稅與存量稅轉(zhuǎn)換，稅收征管機(jī)制的建立要同時(shí)兼顧流量稅與存量稅。

（三）轉(zhuǎn)變納稅服務(wù)理念，促進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化

1．實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的理念轉(zhuǎn)變。治理本身更強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、群眾之間的動(dòng)態(tài)合作與互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)法治、透明、責(zé)任、效率與回應(yīng)。治理運(yùn)用在稅收征管過程中，則突出表現(xiàn)在征納雙方平等的互動(dòng)關(guān)系，在新的治理觀念下，應(yīng)在稅收征管中表現(xiàn)出稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間對等的關(guān)系，將納稅人作為“服務(wù)”的對象，而不是“管理”的對象，充分尊重納稅人的權(quán)利，更新服務(wù)理念，從而形成一個(gè)善治、法治與共治的稅收征管新格局。

2．保護(hù)納稅人權(quán)利。從發(fā)達(dá)國家的稅收征管立法中可以看出，其稅收征管最突出的兩大理念便是保護(hù)納稅人權(quán)利和改進(jìn)納稅服務(wù)。對于我國納稅人權(quán)利的明晰，可以從以下方面著手：一是在稅收征管法中明確納稅人的權(quán)利與義務(wù)。二是明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)與義務(wù)，更好地維護(hù)納稅人權(quán)利。三是優(yōu)化行政復(fù)議和行政訴訟制度，保障納稅人權(quán)益受到侵犯時(shí)能得到切實(shí)有效的保護(hù)。

3．充分利用各種服務(wù)資源、積極推進(jìn)現(xiàn)代化。納稅人需求的多樣性與層次性決定了在對納稅人提供納稅服務(wù)時(shí)，必須根據(jù)納稅人需求分類滿足、區(qū)別對待。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)整合納稅服務(wù)流程、加強(qiáng)“四位一體”納稅服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，包括以辦稅服務(wù)廳為主的基礎(chǔ)平臺(tái)，以12366納稅服務(wù)熱線為主的公開平臺(tái)，以網(wǎng)上辦稅為主的信息平臺(tái)，以社會(huì)服務(wù)為主的特色平臺(tái)。

4.突出稅源專業(yè)化管理。為了實(shí)現(xiàn)稅源專業(yè)化管理的目標(biāo)，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：首先，根據(jù)專業(yè)化的要求重新設(shè)置機(jī)構(gòu)。在辦稅服務(wù)廳的基礎(chǔ)上設(shè)立綜合征收服務(wù)平臺(tái)。由于稅款征收是稅收征管環(huán)節(jié)最容易規(guī)范與考核的，可以交與第三方（如銀行等）進(jìn)行專業(yè)化的管理。根據(jù)扁平化的發(fā)展要求，不再按行政區(qū)劃設(shè)置稅源管理機(jī)構(gòu)，撤銷根據(jù)地域設(shè)置的基層分局，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為稅源管理的機(jī)構(gòu)。同時(shí)加大專業(yè)人才的培訓(xùn)與培養(yǎng)。第二，將風(fēng)險(xiǎn)管理滲透于稅源專業(yè)化管理過程中。有管理就存在風(fēng)險(xiǎn)，稅收風(fēng)險(xiǎn)存在于稅源管理的全過程。這就需要我們以風(fēng)險(xiǎn)管理為指向進(jìn)行稅源管理的制度設(shè)計(jì)與實(shí)際管理流程。第三，強(qiáng)化信息管稅的作用。信息化是專業(yè)化強(qiáng)有力的支撐，同時(shí)實(shí)施信息化也是進(jìn)行稅源專業(yè)化管理的重要平臺(tái)。因此，需要強(qiáng)化涉稅信息的收集與深度挖掘，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的應(yīng)用與質(zhì)量管理，做好數(shù)據(jù)管理與分析工作，為稅源專業(yè)化管理提供強(qiáng)有力保障。為了更好地做到信息管稅，應(yīng)切實(shí)強(qiáng)化涉稅信息共享，著力解決信息不對稱問題。首先，應(yīng)解決稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的信息溝通不善與信息壁壘，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間的稅務(wù)信息共享、實(shí)現(xiàn)國地稅涉稅信息共享。其次，要強(qiáng)化第三方涉稅信息的搜集，要與銀行、海關(guān)、工商、社保等部門加強(qiáng)合作，建立健全涉稅信息的交換共享機(jī)制。

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（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）