童 星

國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)保障

童 星

社會(huì)保障的發(fā)展離不開歷史背景和主流話語體系的變化。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，社會(huì)治理作為其實(shí)驗(yàn)與示范蓬勃展開，互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)和社會(huì)組織為國家治理與社會(huì)治理提供了技術(shù)平臺(tái)與組織平臺(tái)。所有這些都深刻影響著社會(huì)保障體系的建設(shè)。社會(huì)保障屬治國理政之基，承載著縮減與發(fā)達(dá)國家公民權(quán)利和福利之“差距壓力”的重任；社會(huì)保障與社會(huì)治理同為和諧社會(huì)構(gòu)建中密不可分、相輔相成的“兩翼”，該進(jìn)則進(jìn)，該退則退，該改則改；借助于發(fā)展迅猛的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，社會(huì)保障的信息化提升和服務(wù)體系完善迫在眉睫；借助于成長中的社區(qū)與社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)保障的各項(xiàng)服務(wù)可以有效面向生活在單位制外、社區(qū)制內(nèi)的普通民眾，使國家保障與改善民生的政策落地生根。

國家治理；社會(huì)保障；社會(huì)治理；互聯(lián)網(wǎng)；社區(qū)；社會(huì)組織

在中國特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”的總格局中，社會(huì)建設(shè)是其中的重要“一位”。如果把每一“位”都看成相對(duì)獨(dú)立的“體”，那么每個(gè)“體”又由建設(shè)（狹義的）和治理“兩翼”組成。落實(shí)到社會(huì)建設(shè)這個(gè)“體”，它的“兩翼”就是民生建設(shè)（即狹義的社會(huì)建設(shè)）和社會(huì)治理，二者相輔相成，缺一不可；社會(huì)保障既是民生建設(shè)的最重要基礎(chǔ)，又與同屬于民生建設(shè)的教育、就業(yè)、醫(yī)療等密切相連。同樣，從更宏觀上講，中國特色社會(huì)主義國家這個(gè)層面也有建設(shè)和治理這“兩翼”，國家建設(shè)離不開國家治理，國家治理也離不開國家建設(shè)。

基于系統(tǒng)論科學(xué)和大局意識(shí)，整體決定局部，局部服從整體。為了推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的改革與發(fā)展，必須“跳出社?？瓷绫！?，不僅需要處理好社會(huì)保障與教育、就業(yè)、醫(yī)療的關(guān)系，而且需要處理好社會(huì)保障與社會(huì)治理的關(guān)系、社會(huì)保障與國家建設(shè)和國家治理的關(guān)系。只有處理好這些關(guān)系，社會(huì)保障自身的發(fā)展才會(huì)順暢，社會(huì)保障水平的提升才有空間，社會(huì)保障事業(yè)的價(jià)值才能充分彰顯。

一、社會(huì)保障與歷史背景、話語體系

新中國成立以后，一直在探索如何建設(shè)社會(huì)主義的問題，其間既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，走過了一條曲折的道路。中國的社會(huì)保障體系之所以演進(jìn)到現(xiàn)在的狀況，離不開這個(gè)歷史背景，以及在這個(gè)背景下主流話語體系的變化。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的社會(huì)保障

一開始，中國社會(huì)主義建設(shè)選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，以及單位制的組織管理方式。在這一模式下，一切生產(chǎn)資料歸國家即政府所有，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由政府指揮，一切企事業(yè)單位和人民公社都?xì)w屬于政府，政企不分，政事不分，政社不分；在政府之外不再有任何經(jīng)濟(jì)實(shí)體存在，在計(jì)劃和行政指令之外不再有市場和價(jià)值規(guī)律起作用的空間。既如此，社會(huì)保障就順理成章地采用了國家—單位保障模式，將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員及其家屬的保障歸政府直接管理，企業(yè)人員及其家屬的保障歸政府的“附屬物”企業(yè)管理，農(nóng)民的保障則由政社合一的人民公社管理。于是，社會(huì)保障就因單位性質(zhì)、人員身份的區(qū)別而被“碎片化”，如醫(yī)療保障就被區(qū)分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的公費(fèi)醫(yī)療、企業(yè)職工的勞保醫(yī)療和農(nóng)民的合作醫(yī)療等三個(gè)相互分割、待遇相差懸殊的部分。

這一時(shí)期該領(lǐng)域的話語體系主要就是“正確處理國家利益、集體利益和個(gè)人利益三者關(guān)系”，即個(gè)人（及家庭）利益服從集體（單位）利益，集體（單位）利益服從國家利益；當(dāng)然與之相對(duì)應(yīng)，國家對(duì)于單位、單位對(duì)于個(gè)人（及家庭）也要充當(dāng)負(fù)責(zé)任的“家長”角色?；蛘哒f，個(gè)人依賴單位、單位依賴國家，國家保障單位、單位保障個(gè)人。這一時(shí)期的末尾盡管已經(jīng)開啟了改革開放的大門，但話語體系的改變相對(duì)滯后，如“個(gè)人奮斗”“自我設(shè)計(jì)”仍遭批判，人口控制仍被冠以“計(jì)劃生育”的名稱，并提出了“只生一個(gè)好，政府來養(yǎng)老”的宣傳口號(hào)。

國家—單位保障體系內(nèi)部并不存在終止其運(yùn)行的要素，保障方樂意當(dāng)“家長”，被保障方則習(xí)慣于依賴。除非外界環(huán)境發(fā)生根本性變化，使其不能繼續(xù)運(yùn)行下去。也可以說，即使國家—單位保障體系的制度安排再好，如果維系它賴以生存并發(fā)揮作用的歷史條件已不復(fù)存在，它也就不能繼續(xù)運(yùn)行。

（二）市場經(jīng)濟(jì)背景下的社會(huì)保障

中國以市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)模式的改革開放（盡管當(dāng)時(shí)尚未正式提出這一目標(biāo)模式）啟動(dòng)以后不久，國家—單位保障體系運(yùn)行之外界環(huán)境的根本性變化到來了。1984年發(fā)生了兩件大事：一是作為實(shí)施農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的必然結(jié)果，正式解散了人民公社，由此導(dǎo)致農(nóng)民僅有的一點(diǎn)低水平保障（如合作醫(yī)療、五保戶的救助、孤寡老人的養(yǎng)老院等）也失去了繼續(xù)存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是中共十二屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，將改革從農(nóng)村引入城市，不僅公有制企業(yè)開始逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的市場主體，而且出現(xiàn)了一系列非公有經(jīng)濟(jì)實(shí)體（包括外商投資企業(yè)、私營企業(yè)、工商個(gè)體戶等），以及失業(yè)下崗人員。原有的國家—單位保障制度無法繼續(xù)運(yùn)行，不得不向國家—社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型，其標(biāo)志就是發(fā)生在1986年的三件事情：一是4月12日全國人大六屆四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》不僅首次提出“社會(huì)保障”的概念，而且單獨(dú)設(shè)章闡述了社會(huì)保障的改革和社會(huì)化問題，社會(huì)保障社會(huì)化作為國家—單位保障制的對(duì)立物被正式載入國家發(fā)展計(jì)劃；二是7月12日國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，前者不僅明確規(guī)定國營企業(yè)用勞動(dòng)合同制取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“鐵飯碗”，而且規(guī)定了合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌并由企業(yè)與個(gè)人分擔(dān)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，后者雖然在當(dāng)時(shí)并未成為真正有效的失業(yè)保險(xiǎn)制度，但它確實(shí)是為了滿足企業(yè)破產(chǎn)和職工失去工作時(shí)對(duì)失業(yè)期間生活保障的需要；三是11月10日勞動(dòng)人事部頒發(fā)《關(guān)于外商投資企業(yè)用人自主權(quán)和職工工資、保險(xiǎn)福利費(fèi)用的規(guī)定》，這意味著國家在承認(rèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化的條件下對(duì)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的維護(hù)，并消除了社會(huì)保障單位化的烙印。a鄭功成：《中國社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第8頁。

萬事開頭難，此后歷經(jīng)多輪的改革完善，逐漸形成了由面向所有人、以繳費(fèi)為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)，面向低收入和困境人群的社會(huì)救助，以及面向殘疾人、兒童、高齡老人等特殊群體的社會(huì)福利所組成的現(xiàn)代社會(huì)保障體系。這個(gè)體系形成和完善的過程經(jīng)歷了由碎片到整體，由覆蓋城鄉(xiāng)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，由不公平到較為公平，至今還處在向更加公平更可持續(xù)的方向邁進(jìn)之中。

這時(shí)的主流話語體系則變成了責(zé)任分擔(dān)、成果共享。前者體現(xiàn)在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)改革中都聲稱要“自己掏一點(diǎn)，單位（雇主）繳一點(diǎn)，政府補(bǔ)一點(diǎn)”；后者則從“共享經(jīng)濟(jì)繁榮成果”，經(jīng)過在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域“共建共享”“包容性增長”“基本公共服務(wù)均等化”，直到提出“共享發(fā)展”的理念，將共享深深嵌入發(fā)展之中：不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，而且是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之中；不僅發(fā)展的成果由人民共享，而且發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民。b童星：《從“成果共享”到“共享發(fā)展”》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第1期。

當(dāng)前，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系運(yùn)行的外界條件盡管沒有發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)，但畢竟出現(xiàn)了不容忽視的重大變化。這些變化包括：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的定型，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深化，生態(tài)環(huán)境壓力的增大，貧富分化的加劇，社會(huì)矛盾的凸顯，新型風(fēng)險(xiǎn)（如大病、老人護(hù)理等）的激增，以及國際范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長乏力，經(jīng)濟(jì)全球化受阻，政治秩序的高度不確定性等等。在這種形勢下，國家治理包括社會(huì)治理的任務(wù)被提到了重要地位，這就為社會(huì)保障體系的改革調(diào)整提出了新要求。

二、國家治理背景下的社會(huì)保障

長期以來，我們一直說四項(xiàng)基本原則是立國之本，改革開放是強(qiáng)國之路。現(xiàn)在看來還要加上一句保障民生是治國理政之基。完整地表述，即“四項(xiàng)原則乃立國執(zhí)政之本，改革開放乃強(qiáng)國富民之路，保障民生乃治國理政之基”。

首先，堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬列主義毛澤東思想的指導(dǎo)，這四項(xiàng)基本原則是中華人民共和國立國之本、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之本。從歷史上看，這是中國近現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是中國人民的集體選擇；從現(xiàn)實(shí)來看，這是國家安全、社會(huì)穩(wěn)定、民心所向之所系，它為中華民族偉大復(fù)興規(guī)定了方向、提供了保證。

其次，改革開放是強(qiáng)國富民之路。中共十一屆三中全會(huì)確立改革開放近40年來，大大解放和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)總量的全球排名從十名開外飆升為第二，包括科技和國防在內(nèi)的綜合國力得到顯著增強(qiáng)，人民群眾的生活水平有了明顯的提高，國際社會(huì)對(duì)中國人原先那種“封閉、專制、落后、貧窮”的不良印象已被“開放、和諧、奮進(jìn)、富裕”所取代。強(qiáng)國富民之路既離不開、又鞏固了立國執(zhí)政之本，因?yàn)檎玎囆∑剿f，“姓‘資’還是姓‘社’的問題，判斷的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”。a《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第372頁。

再次，保障和改善民生是治國理政之基。b時(shí)任國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長、國家行政學(xué)院院長的華建敏主管社會(huì)保障工作，他曾在《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期發(fā)表《加快建設(shè)中國特色社會(huì)保障體系》，文中提及旨在保障和改善民生的社會(huì)保障是理政之基。一方面，國家安全的基礎(chǔ)在于社會(huì)安全。綜觀古今中外，有時(shí)引發(fā)國家安全的“導(dǎo)火索”可能小到執(zhí)政集團(tuán)中某個(gè)人物貪腐行為的曝光、輿情的失控，甚至是個(gè)別小人物的意外慘死，但究其實(shí)質(zhì)，總不外乎民生保障的缺失，甚至是民不聊生。所以說，國安必先社安，社安必先民安，民安既離不開眼前的維持生計(jì)，也離不開未來的安全預(yù)期，這些都需要社會(huì)保障體系來支撐，即幫助困難群體維持眼前生計(jì)的社會(huì)救助、社會(huì)福利和給各類人群帶來未來安全預(yù)期的社會(huì)保險(xiǎn)。另一方面，社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)目的就是為了滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，發(fā)展就是“以人民為中心的發(fā)展”，既然如此，這種發(fā)展就必然是共享發(fā)展。社會(huì)保障正是共享發(fā)展的重要組成部分。

立國執(zhí)政之本、強(qiáng)國富民之路、治國理政之基，三者有機(jī)統(tǒng)一，不可或缺。立國執(zhí)政在前，其后才談得上強(qiáng)國富民和治國理政；強(qiáng)國富民和治國理政做好了，國家和政權(quán)才能得到根本上的鞏固。強(qiáng)國富民和治國理政則是國家發(fā)展、社會(huì)安定、人民福祉的“兩翼”或“兩手”，不能“一手硬一手軟”，必須“兩手硬”“比翼齊飛”。

中共十八屆三中全會(huì)提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“創(chuàng)新社會(huì)治理”以來，國內(nèi)掀起了一股“治理熱”。其實(shí)通過對(duì)治理概念的梳理，我們發(fā)現(xiàn)有兩種不同的脈絡(luò)，相應(yīng)地也就有了兩種不同的理解。a童星：《從科層制管理走向網(wǎng)絡(luò)型治理——社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第10期。

一種是西方或國際上的學(xué)術(shù)脈絡(luò)：先是政治學(xué)出現(xiàn)了以治理代替統(tǒng)治，由單純依靠國家強(qiáng)制力來行政，轉(zhuǎn)向更多地以所謂共同目標(biāo)來引導(dǎo)民眾合作；緊接著經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)也以治理代替管理，由單純依靠制度技術(shù)、強(qiáng)調(diào)效率，轉(zhuǎn)向更多地以人為本、合作共贏。這樣做的結(jié)果，統(tǒng)治更加文明，管理更加有效率，于是治理的概念日趨流行，在越來越多的領(lǐng)域被廣泛使用，成了“各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的多種方式的總和”。bThe Commission on Global Governance,Our Global Neighborhood,Oxford University Press,1995,pp.2-3.按照這一脈絡(luò)來解讀，治理就是多主體、多手段（包括剛性的法和柔性的理、情），協(xié)商合作，各得其所。

另一種則是中國的傳統(tǒng)：在中文里，“治理”和“管理”相互釋義，內(nèi)涵基本一致；而從詞源上看，古代早就有“治理”的概念，而“管理”作為外來語，直到近代以后才出現(xiàn)，這個(gè)次序是與國際學(xué)術(shù)脈絡(luò)完全相反的。按照中國的傳統(tǒng)來解讀，治理則是治國理政之意。

這兩種解讀其實(shí)也殊途同歸：國際上的學(xué)術(shù)脈絡(luò)強(qiáng)調(diào)多元利益相關(guān)者之間的競爭、協(xié)商、合作，最終各得其所；中國的傳統(tǒng)則昭示開明的統(tǒng)治者要統(tǒng)籌兼顧，照顧好各方的利益，擺平各類矛盾，如此則可收“治大國，若烹小鮮”c參見老子：《道德經(jīng)》，第六十章。之效。創(chuàng)新社會(huì)治理可以多循國際學(xué)術(shù)脈絡(luò)來理解、闡發(fā)、實(shí)踐，自下而上，摸著石頭過河；而國家治理則可以按中國傳統(tǒng)來理解、闡發(fā)、實(shí)踐，自上而下，搞好頂層設(shè)計(jì)。社會(huì)治理既是國家治理的基礎(chǔ)，又是國家治理的實(shí)驗(yàn)、示范；國家治理既是社會(huì)治理的背景，又是社會(huì)治理的目標(biāo)。就社會(huì)保障而言，從國家治理即治國理政的高度看，社會(huì)保障運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、解決社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，意義極其重大，主要解決制度尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)與完善層面的問題；從社會(huì)治理即合作共贏的角度看，社會(huì)保障在制度設(shè)計(jì)和經(jīng)辦操作的層面，就需要貫徹落實(shí)國家、雇主（用人單位）、雇員（參保者）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，義務(wù)共盡，共建共享，特別是需要解決建立和完善社會(huì)保障服務(wù)體系層面的問題。

站在國家治理的高度看社會(huì)保障的重大意義，應(yīng)當(dāng)和過去有所不同。以前我們強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，社會(huì)穩(wěn)定為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的前提和良好的環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在這樣的視野中，社會(huì)保障解決困境人群的眼前基本生活需求、解除各類人群的后顧之憂，從而既有利于社會(huì)穩(wěn)定，又有利于激勵(lì)勞動(dòng)者的積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。站在國家治理的高度，社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，已擴(kuò)展為國家安全與中華復(fù)興的關(guān)系，從眼光向內(nèi)、集中力量做好自己的事情，轉(zhuǎn)為放眼世界、推進(jìn)并引領(lǐng)全球化浪潮。也就是說，我們的戰(zhàn)略目標(biāo)是：對(duì)外實(shí)現(xiàn)國家安全與中華民族偉大復(fù)興的統(tǒng)一，通過國家安全戰(zhàn)略的實(shí)施推動(dòng)和保障中華民族的偉大復(fù)興；對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)國家安全、社會(huì)安全與個(gè)體安全的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不以國家安全、社會(huì)安全減損個(gè)體安全，更不以個(gè)體安全損害社會(huì)安全與國家安全。

在這個(gè)偉大的戰(zhàn)略目標(biāo)下，社會(huì)保障體系的改革與完善有了新的重要意義。對(duì)于較為落后的國家而言，國家與國家之間的“差距壓力”既是揮之不去的“夢魘”，也是奮發(fā)圖強(qiáng)的動(dòng)力。如果說我國過去的“差距壓力”主要源于經(jīng)濟(jì)、科技、軍事的實(shí)力方面，經(jīng)過三四十年的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這些差距明顯縮小、壓力顯著減輕，在有些方面我國甚至已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了反超；那么現(xiàn)在的“差距壓力”則主要源于人民群眾的權(quán)利和福利水平。為了縮小和減輕人民群眾權(quán)利和福利水平方面的“差距壓力”，建立健全社會(huì)保障體系首當(dāng)其沖！在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障同就業(yè)、收入分配、教育、健康等民生建設(shè)、公共服務(wù)，都是公民的權(quán)利、政府的義務(wù)，而不是政府對(duì)公民的恩賜和施舍。現(xiàn)在國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、國防裝備、城市建設(shè)等方面常常出“大手筆”，在事關(guān)國家形象的活動(dòng)中常常表現(xiàn)得非常大氣甚至有些奢華，在對(duì)外援助方面也常常大把大把地撒錢。相比之下，政府在包括社會(huì)保障在內(nèi)的民生建設(shè)和公共服務(wù)方面，振奮人心的“大手筆”還不多，還有很大的提升空間。

此外，在國家改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，某些利益受損、未能共享繁榮成果的群體之權(quán)利保障和福利提升，也值得政府予以高度重視。如當(dāng)年國企改制，2千多萬職工被強(qiáng)行買斷工齡而離職下崗，所得補(bǔ)償少得可憐；征地拆遷一度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低，失地農(nóng)民和拆遷戶利益受損；某些年份的轉(zhuǎn)復(fù)軍人和越戰(zhàn)老兵的安置也不夠妥善。在所有這些歷史遺留問題中，常常有政府及其部門、工作人員（不乏領(lǐng)導(dǎo)干部）執(zhí)行政策不規(guī)范、工作程序有瑕疵，甚至還有違紀(jì)違法之處，相關(guān)當(dāng)事人現(xiàn)在也受到了黨紀(jì)國法的處罰。某些部門和工作人員（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）違紀(jì)違法所造成的損失，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)并為此埋單；工作瑕疵給相關(guān)群眾帶來的損失，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)并為此埋單；即使不存在違紀(jì)違法和工作瑕疵，給相關(guān)當(dāng)事人造成的損失，按照現(xiàn)在“共享發(fā)展”的理念和“以人民為中心的發(fā)展思想”，政府也應(yīng)當(dāng)予以必要的補(bǔ)償。這是還歷史的欠賬，政府應(yīng)當(dāng)有所擔(dān)當(dāng)！

三、社會(huì)治理背景下的社會(huì)保障

中共十八大報(bào)告在社會(huì)建設(shè)（廣義的）部分不僅重申了十七大提出的任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活”；而且提出了全新的要求，即“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。a參見胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》（2012年11月8日），人民出版社，2012年?！拔鍌€(gè)有所”就是保障和改善民生，其中絕大部分與社會(huì)保障相關(guān)；“四個(gè)加快形成”就是完善社會(huì)管理即現(xiàn)在所說的社會(huì)治理。這二者之間密不可分、相輔相成。一方面，“五個(gè)有所”是“四個(gè)加快形成”的目標(biāo)指向，社會(huì)治理的最終目的決不是控制社會(huì)、管住民眾，而是為人民群眾提供包括公共安全在內(nèi)的各種公共服務(wù)，努力讓人民過上更好生活；另一方面，“四個(gè)加快形成”則是“五個(gè)有所”得以實(shí)現(xiàn)的組織制度保證，如果沒有健全的社會(huì)治理的體制和機(jī)制，沒有完善的基本公共服務(wù)體系和現(xiàn)代社會(huì)組織體系，“五個(gè)有所”即人民的更好生活就難以實(shí)現(xiàn)。從本質(zhì)上說，這就是包括社會(huì)保障在內(nèi)的民生建設(shè)與社會(huì)治理二者之間的密不可分、相輔相成。民生建設(shè)與社會(huì)治理的內(nèi)在聯(lián)系不僅體現(xiàn)在“五個(gè)有所”與“四個(gè)加快形成”之間，而且滲透進(jìn)“四個(gè)加快形成”的內(nèi)部。在“四個(gè)加快形成”中，“基本公共服務(wù)體系”屬于社會(huì)治理的范疇，但該體系所承載的內(nèi)容“基本公共服務(wù)”則是民生建設(shè)即“五個(gè)有所”；而該體系的建設(shè)顯然離不開健全的社會(huì)治理體制和機(jī)制的約束，也離不開現(xiàn)代社會(huì)組織的幫襯，因?yàn)閮H僅依靠政府和現(xiàn)有企事業(yè)單位還不足以建成能夠承載基本公共服務(wù)的完整體系。

和諧社會(huì)的構(gòu)建既需要保障和改善民生狀況，也需要堅(jiān)持公平正義，化解社會(huì)矛盾，理順社會(huì)關(guān)系。如果只注重前者，忽視后者，那就無異于花錢買矛盾。這些年來，各級(jí)黨委政府對(duì)包括社會(huì)保障在內(nèi)的民生建設(shè)的重視程度不可謂不高，各級(jí)財(cái)政的投入力度也不可謂不大，但社會(huì)上不少的群體仍然意見不小，究其原因就是在社會(huì)保障制度的公平性上出了偏差。以機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老金“雙軌制”為例，其歷史悠久、懸殊過大，一步到位式的“并軌”不可能，長期拖下去亦非理性選擇。然而這決不是個(gè)無解的問題?？梢钥紤]參照“結(jié)構(gòu)工資”的辦法出臺(tái)“結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金”。在我國，養(yǎng)老金“多支柱”一直未能真正落到實(shí)處，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”“基本養(yǎng)老金”“養(yǎng)老金”的概念都有了，但誰能區(qū)分得清楚？不把這些區(qū)分清楚，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金的真正“并軌”就做不到，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌也做不到，各地方、各部門、各行業(yè)、各單位在提高自己的退休人員養(yǎng)老待遇水平方面的積極性都無法調(diào)動(dòng)。應(yīng)在把這些區(qū)分清楚的前提下，國家承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并實(shí)行全國統(tǒng)籌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)、各地各行業(yè)同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，各地的補(bǔ)充養(yǎng)老金、機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及特殊行業(yè)的職業(yè)年金、各企業(yè)的企業(yè)年金，甚至企業(yè)對(duì)某些有特殊貢獻(xiàn)的人員配給股權(quán)等等，也會(huì)在共享發(fā)展、人才競爭中紛紛出臺(tái)，各方的積極性得以調(diào)動(dòng)；而且最后個(gè)人養(yǎng)老金所得方面的差異可被歸因?yàn)橄嚓P(guān)各方，由中央、地方政府、雇主（用人單位與行業(yè)等）以及個(gè)人繳費(fèi)分扛，而不是像現(xiàn)在這樣矛頭全部對(duì)著中央政府。同樣，在醫(yī)療方面，區(qū)分清楚醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，既分工，又合作，促進(jìn)人民群眾共享健康，防止“因病致貧”現(xiàn)象大面積發(fā)生；在社會(huì)救助內(nèi)部，在老人、兒童、殘疾人福利內(nèi)部，同樣也可通過類似的區(qū)分，調(diào)動(dòng)各方積極性，實(shí)現(xiàn)“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”。

社會(huì)保障部門還應(yīng)當(dāng)本著合作共治的思路，與外部實(shí)行多項(xiàng)聯(lián)動(dòng)，如與就業(yè)分配改革，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，與慈善服務(wù)，與社會(huì)組織建設(shè)，與社會(huì)工作發(fā)展，與反腐敗，與住房建設(shè)等有機(jī)結(jié)合起來。在多項(xiàng)聯(lián)動(dòng)中，不僅需要政府各部門之間的合作，而且需要政府與政府以外的其他主體真誠地合作共贏，包括中央與地方，政府與市場，雇主與雇員，企業(yè)、社區(qū)與社會(huì)組織等。

此外，社會(huì)保障也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的新變化，思考在哪些領(lǐng)域要進(jìn)，哪些領(lǐng)域要退，哪些領(lǐng)域則要改。

先看“進(jìn)”：改革開放以來特別是20世紀(jì)90年代初以來，我國一直堅(jiān)持“發(fā)展才是硬道理”，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民群眾生活有了明顯提升，但也暴露了不少問題；其后提出科學(xué)發(fā)展觀，緩解了一些矛盾沖突，但沒有解決根本問題；現(xiàn)在中央提出了一系列治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，如“以人民為中心的發(fā)展思想”“共享發(fā)展”的理念、保障公共安全，以及“去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補(bǔ)短板”。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析，針對(duì)社會(huì)保障，從“以人民為中心”“共享”發(fā)展的角度，從保障公共安全的角度，從“補(bǔ)短板”的角度，我們有哪些“進(jìn)”的空間？如何利用“三去一降”的機(jī)會(huì)，借力發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)？筆者以為，精準(zhǔn)扶貧救助，發(fā)展適度普惠型福利，借力“去產(chǎn)能”發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，破題老年護(hù)理，以及解決精神病患者散落在社會(huì)上引發(fā)許多公共安全隱患的問題等，都是可以大有作為的。

再看“退”：社會(huì)保障既對(duì)外部溢出不可估量的正效應(yīng)，但其本身也受眾多因素的制約，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入分配格局、發(fā)展思路（例如梯度發(fā)展）、改革思路（例如增量改革）、老齡化程度，乃至醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步和成本急劇增長等，都會(huì)影響社會(huì)保障的發(fā)展。為了長遠(yuǎn)的“進(jìn)”，面對(duì)當(dāng)前這些因素的不利影響，可以考慮在某些方面適當(dāng)?shù)赜兴巴恕?，如適度降社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率；緩養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌步伐，暫時(shí)改為做實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌、做好全國調(diào)劑；在對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目內(nèi)容做分析與剝離的基礎(chǔ)上，刪減一些影響面不大、實(shí)際保障效果不明顯甚至有負(fù)激勵(lì)、群眾意見比較大的項(xiàng)目內(nèi)容等。

最后看“改”：如適應(yīng)非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的趨勢，如何改變社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（降數(shù)量、延年限、實(shí)現(xiàn)新平衡）與方式；適應(yīng)老齡化趨勢，改變養(yǎng)老金、老年護(hù)理、老人福利、高齡補(bǔ)貼之間的構(gòu)成等。

四、基于國際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)上的社會(huì)保障

同其他眾多社會(huì)領(lǐng)域一樣，社會(huì)保障領(lǐng)域也存在著理念、制度與技術(shù)三者之間的互動(dòng)。在這三者互動(dòng)中，制度是最穩(wěn)定的，往往是理念先行即解放思想，然后技術(shù)倒逼或者是奠基，在二者的夾擊下，制度才會(huì)發(fā)生變革。如果說上述的國家治理和社會(huì)治理的提出屬于理念先行的話，那么能將多元主體合作治理變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、落地生根的技術(shù)基礎(chǔ)則是國際互聯(lián)網(wǎng)，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)所特有的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)可以從決策主體多元、去中心，信息網(wǎng)路四通八達(dá)、實(shí)現(xiàn)共享，動(dòng)態(tài)的自組織、自適應(yīng)、自協(xié)調(diào)等多方面滿足治理的要求；而且目前互聯(lián)網(wǎng)在各行各業(yè)的廣泛運(yùn)用，也倒逼著政府要適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”，包括在政府所主導(dǎo)的社會(huì)保障領(lǐng)域的制度改革和體系建設(shè)。

自互聯(lián)網(wǎng)問世以來，其鏈接信息、人員、金融、物資、服務(wù)的范圍不斷擴(kuò)張，功能不斷拓展。大體上經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：一是計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，形成國際互聯(lián)網(wǎng)。當(dāng)時(shí)除了直接服務(wù)于研究機(jī)構(gòu)、高等院校、政府部門和某些特殊行業(yè)（如銀行等），其他的商業(yè)行為不被允許。二是國際互聯(lián)網(wǎng)與移動(dòng)通信網(wǎng)、現(xiàn)代傳媒網(wǎng)合一，形成移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，并呈井噴式發(fā)展，很快進(jìn)入億萬人群的日常生活。三是以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為依托，形成物聯(lián)網(wǎng)，締造出將移動(dòng)終端特別是手機(jī)與電子商務(wù)相結(jié)合的市場模式?，F(xiàn)正在進(jìn)入第四個(gè)階段，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)/物聯(lián)網(wǎng)為依托，再加上各類服務(wù)，形成服聯(lián)網(wǎng)，前景更為美好。

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我國社會(huì)保障信息化也在有序推進(jìn)，“金?！币黄诠こ虄H覆蓋勞動(dòng)和社會(huì)保障業(yè)務(wù)，二期工程擴(kuò)展到所有人力資源和社會(huì)保障業(yè)務(wù)，以“一卡多用，全國通用”為目標(biāo)的社會(huì)保障卡，已發(fā)放10億張，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人手一卡。從理論上講，一張社會(huì)保障卡甚至手機(jī)上的一款A(yù)PP，就可以包含持卡人的就業(yè)、收入、參保、醫(yī)療及受救助等信息，可以貫通社會(huì)保障的各項(xiàng)內(nèi)容和服務(wù)。要把理論上的可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還有賴于充分發(fā)揮移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，推進(jìn)“金保”工程升級(jí)增能，由主要為社保管理經(jīng)辦部門服務(wù)轉(zhuǎn)向主要為參保人員使用服務(wù)。即利用先進(jìn)的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以中央、省、市三級(jí)網(wǎng)絡(luò)為依托，涵蓋縣、鄉(xiāng)等基層機(jī)構(gòu)，支持社會(huì)保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦、公共服務(wù)、基金監(jiān)管和宏觀決策等核心應(yīng)用，覆蓋全國政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的統(tǒng)一的社會(huì)保障電子信息系統(tǒng)。依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和人手一張的社會(huì)保障卡，使相關(guān)數(shù)據(jù)向社會(huì)開放，實(shí)現(xiàn)政府、用人單位、參保人都能對(duì)履行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納義務(wù)、基金運(yùn)營、個(gè)人賬戶款額存留、保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇給付，以及異地就醫(yī)結(jié)算等情況心中有數(shù)、安排有序、管理有據(jù)、監(jiān)督有力。通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，連接基層社區(qū)、家庭及個(gè)人的手機(jī)和各類新型傳送設(shè)備，整合政府、社區(qū)和家庭信息網(wǎng)絡(luò)，讓政府、社區(qū)實(shí)時(shí)把握社會(huì)保障服務(wù)對(duì)象的情況，準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地提供相關(guān)服務(wù)。

長期以來，我國社會(huì)保障體系建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)一直集中在經(jīng)濟(jì)保障即社會(huì)保險(xiǎn)上，忽視了服務(wù)保障。這在由貧窮走向溫飽、由溫飽走向小康的歷史階段，既可以理解，也情有可原。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)服務(wù)作為社會(huì)保障的重要組成部分地位日益凸顯。在這方面，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更是大有用武之地。社會(huì)保障服務(wù)的對(duì)象一般是失能半失能老人、殘疾人、急難者、留守兒童、救助對(duì)象等各種特殊困難人群，他們大部分散居于家中，不宜集中供養(yǎng)，因此對(duì)他們的服務(wù)主要就落腳到了社區(qū)，實(shí)施社區(qū)居家服務(wù)。然而社區(qū)所擁有的服務(wù)資源畢竟十分有限，依靠物聯(lián)網(wǎng)和服聯(lián)網(wǎng)，社區(qū)就可以引入社區(qū)外資源為社區(qū)內(nèi)居家老人、殘疾人、急難者、留守兒童、救助對(duì)象等進(jìn)行有效的服務(wù)。比如社區(qū)借助于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)服務(wù)需求與供給信息資料庫建設(shè)，內(nèi)聯(lián)社區(qū)相關(guān)人員的實(shí)時(shí)需求，外引駐區(qū)單位資源、機(jī)構(gòu)照料技術(shù)和志愿者服務(wù)，提供中介服務(wù)；政府從政策扶持、技術(shù)開發(fā)、設(shè)施改造、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)管保障等方面予以鼓勵(lì)。

五、基于社區(qū)和社會(huì)組織平臺(tái)上的社會(huì)保障

現(xiàn)代治理與管理的最大區(qū)別就在于治理主體的多元性，除了黨委政府和現(xiàn)有的企事業(yè)單位以外，也就是現(xiàn)有體制外人員只要是利益相關(guān)者，也同樣應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)治理的主體。但分散的“原子化”般的個(gè)體是難以進(jìn)入治理體系的，他們必須進(jìn)入社區(qū)和社會(huì)組織，或曰社區(qū)和社會(huì)組織將這些分散的“原子化”般的個(gè)體組織起來，才能和黨委政府、企事業(yè)單位一起成為治理的主體，代表各自的利益相關(guān)者表達(dá)訴求、爭取權(quán)益，在治理中參與利益的協(xié)調(diào)和矛盾的調(diào)處。

同樣，公共服務(wù)也需要多元主體的提供即供給的多元化，即使是公共服務(wù)中最基本的部分，僅僅依靠黨委政府也是難以得到滿足的。正像市場失靈有兩種情況一樣，政府失靈也有兩種情況。a陳劍：《第三部門與市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展》，《新視野》2005年第5期。第一種市場失靈和第一種政府失靈是指一般性的失靈，即市場在私人物品（服務(wù)）的提供方面大顯其能，而在公共物品（服務(wù)）的提供方面則失靈；政府擅長于公共物品（服務(wù)）的提供，但在私人物品（服務(wù)）的提供方面也會(huì)失靈。第二種市場失靈和政府失靈則是指特殊性的失靈，即市場在其所擅長的私人物品（服務(wù)）提供領(lǐng)域也會(huì)失靈，如由于市場交換信息的不對(duì)稱，消費(fèi)者無法有效識(shí)別商品的性能和品質(zhì)，由于勞動(dòng)力市場供需雙方地位的不平等，勞動(dòng)者無法保護(hù)自身的利益；政府在其所擅長的公共物品（服務(wù)）提供領(lǐng)域也會(huì)失靈，如政策制定與公共服務(wù)往往具有“趨中性”，難以照顧到一些特殊的邊緣群體，即使照顧到了也往往只考慮他們的一般性需求，而難以顧及到他們的某些特殊需求。b嚴(yán)新明、童星：《市場失靈和政府失靈的兩種表現(xiàn)及民間組織應(yīng)對(duì)的研究》，《中國行政管理》2010年第11期。第一種市場失靈可以靠政府干預(yù)來解決，第一種政府失靈也可以靠引入市場機(jī)制來解決；但第二種市場失靈依靠政府干預(yù)難以解決，因?yàn)樗饺宋锲罚ǚ?wù)）提供領(lǐng)域本來就是政府的“軟肋”，第二種政府失靈依靠發(fā)揮市場作用也難以解決，因?yàn)楣参锲罚ǚ?wù)）提供領(lǐng)域本來就是市場的“軟肋”。于是，社會(huì)組織即第三部門，或曰有別于政府的非政府組織、有別于企業(yè)的非營利機(jī)構(gòu)就可以大有作為。

毋庸諱言，長期以來社會(huì)組織的存在及發(fā)展始終是一個(gè)敏感話題，作為社會(huì)系統(tǒng)“塊塊”的城鄉(xiāng)社區(qū)，成了街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬物，無職無權(quán)無資源；作為社會(huì)系統(tǒng)“條條”的社會(huì)組織，一直受到嚴(yán)格管控乃至封殺，必須掛靠在某個(gè)政府部門之下，命運(yùn)多舛，何談發(fā)展？！也就是說，普遍存在著“社會(huì)恐懼癥”。其實(shí)30多年前，我國開始改革經(jīng)濟(jì)體制、培育和發(fā)展市場之際，也存在著類似的“市場恐懼癥”。想象一下當(dāng)年培育和扶持工商個(gè)體戶、私營企業(yè)和引進(jìn)外資企業(yè)所遭遇到的來自意識(shí)形態(tài)方面的嚴(yán)重責(zé)難，也就不難理解當(dāng)前在發(fā)展社會(huì)組織的問題上許多人心有余悸，擔(dān)心這些“既非政府又非營利”的組織其實(shí)是“反政府”“真營利”，甚至擔(dān)心由此出現(xiàn)黑社會(huì)性質(zhì)的組織。社會(huì)組織中當(dāng)然會(huì)有少數(shù)類似“黑社會(huì)”，但更多的則是自我服務(wù)、自我管理、公益性、慈善性的組織；正像市場上當(dāng)然會(huì)有奸商，但更多的則是合法經(jīng)營、勤勞致富的良商；政府里當(dāng)然會(huì)有貪官，但更多的則是勤政廉政、為民服務(wù)的好干部。我們不能因?yàn)橛屑樯叹完P(guān)閉市場，不能因?yàn)橛胸澒倬徒馍⒄瑯右膊荒芤驗(yàn)橛小昂谏鐣?huì)”就不允許發(fā)展民間的社會(huì)組織。不過也不能性急，許多事情不可能一步到位，當(dāng)年對(duì)于非公有經(jīng)濟(jì)的評(píng)價(jià)，就曾經(jīng)歷過“補(bǔ)充”“有益補(bǔ)充”“組成部分”“并存”“并存競爭發(fā)展”等階段而逐步認(rèn)識(shí)到位，所以發(fā)展社會(huì)組織還有很長很艱辛的路要走。但也不能消極等待，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制的步伐。

十八大以來，中央多次強(qiáng)調(diào)要建立健全“群眾訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)機(jī)制”，但至今難以落地生根。其癥結(jié)就在于政府與原子般存在的民眾之間缺乏原有單位那樣的中介。我們可以設(shè)身處地想一想，生活在單位制以外、社區(qū)制當(dāng)中的普通人，如果碰到了困難、受到了冤屈、遭到了不公正對(duì)待，那么除了向社保部門求助、找信訪部門上訪和去法院訴訟以外，又能有什么其他渠道去求助、去伸冤、去評(píng)理呢？因此，在單位制消失了的地方和領(lǐng)域，原有的單位向其成員提供的服務(wù)功能、保護(hù)功能、調(diào)解功能、疏導(dǎo)功能等，應(yīng)當(dāng)有其他的組織機(jī)構(gòu)來行使，即實(shí)現(xiàn)“功能替代”，而不是什么事都由政府來“兜底”。這樣的功能替代物就是社區(qū)和社會(huì)組織，它們猶如行政系統(tǒng)的“條”和“塊”一樣，社區(qū)相當(dāng)于社會(huì)中的“塊”，社會(huì)組織則相當(dāng)于社會(huì)中的“條”。依靠條塊結(jié)合的實(shí)體般的社會(huì)，方能真正落實(shí)群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處以及黨政主導(dǎo)群眾維權(quán)等一系列機(jī)制。

如何大力發(fā)展社會(huì)組織以提供包括社會(huì)保障在內(nèi)的公共服務(wù)呢？30多年前經(jīng)濟(jì)體制改革中的做法可以借鑒。那時(shí)一方面，原有的國企通過改革，由政府機(jī)關(guān)的附屬物轉(zhuǎn)變成社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的主體和主導(dǎo)；另一方面，扶持一大批工商個(gè)體戶、私營企業(yè)，還引進(jìn)大量的外資企業(yè)。雙管齊下，搞活了經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前的社會(huì)組織發(fā)展也應(yīng)當(dāng)雙管齊下：一方面，已有的以工青婦為代表的人民團(tuán)體、由政府部門改制而來的各類行業(yè)協(xié)會(huì)、基層社區(qū)組織，以及公益類事業(yè)單位，通過去行政化去市場化改革，真正接地氣；另一方面，大力發(fā)展新的社會(huì)組織，尤其是社區(qū)服務(wù)類、福利類、公益類、慈善類的社會(huì)組織。經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是激活企業(yè)活力，社會(huì)體制改革的方向則是激活社區(qū)和社會(huì)組織的活力，讓它們有權(quán)力、有資源、有能力提供公共服務(wù)、參與社會(huì)治理。

Abstract:The development of social security is closely linked with changes in the historical background and the mainstream discourse.Currently,as an experiment and demonstration in promoting the modernization of state governance,social governance is booming.The Internet,community and social organizations provide a technical and organizational platform for state governance and social management.All these have a deep influence on the construction of the social security system.Social security,which takes the great responsibility of bridging the gap between China and developed countries in terms of citizens' rights and welfare,serves as the basis of governing the country.Social security and social governance,which are inseparable and complementary "two wings" in the construction of a harmonious society,need to adapt to specific contexts.The rapid development of the Internet contributes to the upgrade of information and service system.With the aid of the thriving community and social network,social security and relevant services could be delivered effectively to the individuals living in the communities instead of within the work unit settings,thus the policy aiming at improving people's livelihood can play its due role.

Key words:state governance;social security;social governance;internet;community;social organization

（責(zé)任編輯：鄭功成）

Social Security during Modernization of State Governance

Tong Xing
(School of Government,Nanjing University,Nanjing 210023,China)

童星，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。主要研究方向：社會(huì)保障理論與政策。