我省正式出臺(tái)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案

8月19日，省政府以晉政辦發(fā)〔2017〕99號(hào)文件印發(fā)實(shí)施《山西省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)案》），標(biāo)志我省正式建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置、責(zé)任追究機(jī)制和政府性債務(wù)閉環(huán)管理的政策體系。

一、《預(yù)案》出臺(tái)的政策背景

實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，有利于提高地方政府動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警的能力，提前妥善做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，確保債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）和《山西省人民政府關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見》（晉政發(fā)〔2015〕18號(hào)）等法律法規(guī)均要求各級(jí)政府要制定防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置預(yù)案，健全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。2016年10月22日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號(hào)），明確要求“地方政府加快建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制”。2017年5月份，財(cái)政部連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），對(duì)規(guī)范政府舉債融資行為，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)提出明確要求；7月24日，中央政治局召開會(huì)議分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，會(huì)議要求“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。

近年來，我省著力深化政府債務(wù)管理改革，健全限額、預(yù)算、預(yù)警等全鏈條管理體系，積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施限額管理，我省政府債務(wù)限額嚴(yán)格控制在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，嚴(yán)格限定舉債程序和資金用途，將政府債務(wù)全部分類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，主動(dòng)接受人大監(jiān)督；開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，督促高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)切實(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)；發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)，有效緩解地方政府到期債務(wù)償還壓力，減輕地方政府利息負(fù)擔(dān)；加大專項(xiàng)檢查力度，堅(jiān)決制止違法違規(guī)擔(dān)保融資行為等，地方政府債務(wù)管理取得了積極成效，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但是，當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化，個(gè)別地區(qū)債務(wù)率超出警戒標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，需要引起重視。

建立我省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，是省委省政府2017年的重點(diǎn)工作之一，是樓陽生省長(zhǎng)親自抓的16項(xiàng)重大改革之一?！额A(yù)案》的出臺(tái)，不僅是貫徹落實(shí)《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，也是我省著力深化政府債務(wù)管理改革、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，形成限額管理、債券管理、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置和責(zé)任追究“全鏈條”閉環(huán)管理的政策體系，有助于切實(shí)堵住地方違法舉債渠道，提高各級(jí)政府債務(wù)管理水平。

二、《預(yù)案》的工作原則和目的

《預(yù)案》堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、預(yù)防為主、及時(shí)應(yīng)對(duì)、分類施策、依法處置的原則。

政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制主要遵循以下原則：

一是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)。省政府對(duì)全省政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，各市政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，各縣政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)；跨市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置由省政府領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)市縣協(xié)商辦理。

二是預(yù)防為主，及時(shí)應(yīng)對(duì)。縣以上各級(jí)政府要提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和預(yù)防，及時(shí)排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，一旦發(fā)生突發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，快速響應(yīng)，妥善處置。

三是分類施策，依法處置。在應(yīng)急事件處置過程中，相關(guān)政府及其職能部門要各司其職，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，按照風(fēng)險(xiǎn)事件的類別，分類施策；依法合規(guī)處置，尊重市場(chǎng)化原則，充分考慮并維護(hù)好各方合法權(quán)益。

三、《預(yù)案》的基本框架和主要內(nèi)容

《預(yù)案》包括總則、組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)警和預(yù)防機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、責(zé)任追究及附則等八個(gè)部分，主要內(nèi)容：

一是明確了適用范圍。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是各級(jí)政府因無法按期支付政府債務(wù)本金與利息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責(zé)任而產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；各級(jí)政府在處置政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)適用本《預(yù)案》。

二是建立了應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！额A(yù)案》提出在發(fā)生政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，省政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)事件處置工作。我省已于6月17日成立了山西省政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，樓陽生省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，高建民常務(wù)副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，成員為省委宣傳部、省發(fā)改委、省財(cái)政廳、省審計(jì)廳、省國資委、省金融辦、人行太原中心支行和山西銀監(jiān)局等部門主要負(fù)責(zé)人。

三是實(shí)施分類應(yīng)急處置?！额A(yù)案》依據(jù)《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《合同法》及其司法解釋，區(qū)分不同債務(wù)類型，分類提出債務(wù)違約處置措施，明確地方政府償債責(zé)任，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四是建立了分級(jí)響應(yīng)機(jī)制?！额A(yù)案》將風(fēng)險(xiǎn)事件按照性質(zhì)、影響范圍和危害程度，劃分為一般、較大、重大、特別重大四個(gè)等級(jí)；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)和應(yīng)對(duì)處置需要，相應(yīng)啟動(dòng)Ⅳ級(jí)、Ⅲ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅰ級(jí)響應(yīng)；對(duì)市縣區(qū)域內(nèi)發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，由市縣政府立足自身化解，對(duì)全省范圍內(nèi)發(fā)生的重大、特別重大風(fēng)險(xiǎn)事件，由省政府采取處置措施。

五是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究?！额A(yù)案》建立了責(zé)任追究機(jī)制，明確啟動(dòng)責(zé)任追究的時(shí)點(diǎn)、責(zé)任范圍和追究程序。通過責(zé)任追究，增強(qiáng)地方政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、政府債務(wù)的處置

《預(yù)案》依據(jù)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《合同法》及其司法解釋等法律和財(cái)政部《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型，堅(jiān)持依法穩(wěn)妥處置，實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是地方政府債券。各級(jí)政府依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。

二是非政府債券形式的存量政府債務(wù)。債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。債務(wù)人為企事業(yè)單位等的，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照合同法有關(guān)規(guī)定分類處理。

三是存量或有債務(wù)。1.存量擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，各級(jí)政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，各級(jí)政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。具體金額由政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔(dān)保金額、財(cái)政承受能力等協(xié)商確定。2.存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對(duì)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，各級(jí)政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對(duì)債務(wù)人的追償權(quán)。

四是新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)。對(duì)2015年新《預(yù)算法》施行以后各級(jí)政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照上述第三類情況中的存量擔(dān)保債務(wù)和財(cái)政部《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》依法處理。

五、嚴(yán)格責(zé)任追究

《預(yù)案》明確了違法違規(guī)行為、追究響應(yīng)機(jī)制和責(zé)任追究程序。

一是明確違法違規(guī)行為。包括違反《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的行為；違反國發(fā)〔2014〕43號(hào)、晉政發(fā)〔2015〕18號(hào)文件等國家和省有關(guān)政策規(guī)定的行為；其他違反財(cái)政部、省政府等相關(guān)制度規(guī)定的行為。

二是追究機(jī)制響應(yīng)。發(fā)生Ⅳ級(jí)以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，地方政府應(yīng)當(dāng)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問責(zé)；在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。

三是責(zé)任追究程序。有關(guān)任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)省級(jí)政府審定的有關(guān)責(zé)任認(rèn)定情況，依紀(jì)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行責(zé)任追究；對(duì)涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。省政府應(yīng)當(dāng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置納入政績(jī)考核范圍。對(duì)實(shí)施財(cái)政重整的市縣政府，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因和時(shí)間等情況，追究有關(guān)人員的責(zé)任。屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險(xiǎn)事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任。

六、切實(shí)增強(qiáng)法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和大局意識(shí)

一是增強(qiáng)法治意識(shí)。各級(jí)政府要高度重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，對(duì)癥下藥，綜合施策，力爭(zhēng)把各類風(fēng)險(xiǎn)化解在源頭，并依法加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)警示和提醒；要充分認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)管理與一般管理事務(wù)的差異性，依法穩(wěn)妥處置債權(quán)和債務(wù)關(guān)系，妥善應(yīng)對(duì)和處理各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事件，保護(hù)好債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益。

二是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控事關(guān)總體國家安全。要堅(jiān)持守土有責(zé)，妥善處理好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，處理好金融創(chuàng)新和國家安全的關(guān)系，把職責(zé)范圍內(nèi)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)防控好，不能把防風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任推給上面、留給后面或轉(zhuǎn)嫁他人。

三是增強(qiáng)大局意識(shí)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控涉及中央與