□ 魏笑甜

財政事權與支出責任劃分問題研究

□ 魏笑甜

改革開放以來，中央和地方財政事權和支出責任劃分逐漸明確，尤其1994年的分稅制改革，初步構建了中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。從分稅制改革20多年的實踐來看，成效顯著，但一些新問題日益凸顯，財政事權與支出責任劃分成為財稅改革中“最難啃的骨頭”。2016年8月，國務院發(fā)布《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對中央與地方劃分財政事權、支出責任給出了原則性意見，改革時間表、路線圖等也進一步明確，其中明確指出“先在財政事權和支出責任劃分上突破，為建立科學規(guī)范的政府間關系創(chuàng)造基礎性條件”，財政事權是政府事權的重要組成部分，《意見》確定了以財政事權為抓手推進事權與支出責任改革的路徑，充分發(fā)揮“牽財政動全身”的效果，這也是自94年分稅制以來，中央與地方財政事權和支出責任劃分最大的改革。

一、市場經(jīng)濟下中央、省、市（縣）財政事權與支出責任的劃分演變路徑

（一）1994年財政分稅制改革以來中央與地方財政事權與支出責任的劃分

從1994年1月起，根據(jù)中共“十四大”提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，財政體制實行了分稅制改革，即從財政收入的源頭——稅收收入下手，將各級稅收收入分為中央稅，地方稅，中央地方共享稅。這個階段的改革主要內容有三個方面：一是劃分中央與地方的事權和支出范圍。二是按稅種劃分收入，明確中央與地方的收入范圍。三是確立中央財政對地方稅收返還和轉移支付制度。1994年，山西省人民政府頒布了《關于實行分稅制財政管理體制的通知》，并依照中央對省的辦法，規(guī)定了對地市的稅收返還辦法。

1.改革的成效。一是改變了中央財政和地方政府分配不公的現(xiàn)象。1994年以前，我國31個省、直轄市和自治區(qū)的財政體制實行了多種不同的包干制，地方政府向中央財政上繳不同收入比例，山西省是12.5%，出現(xiàn)了中央財政和地方政府分配不公的現(xiàn)象。分稅制財政體制的改革，通過劃分稅種明確中央與地方的分配關系，改變了以前財政包干制各省財政分配不公平現(xiàn)象。二是改變了中央財政收入比重過低的狀況。在分稅制財政體制改革前，我國中央財政收入比率呈現(xiàn)明顯的下降。1993年中央財政收入比率已下降到22.02%。分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入比重基本穩(wěn)定在50%以上。近年來，中央財政收入占全國財政收入比重基本上保持53%左右。分稅制財政體制的改革改變了中央財政收入比重過低的狀況。

2.存在的問題。一是由于分稅制雙軌運行，按舊體制對地方進行稅收返還，地方財政分配不公的現(xiàn)象并沒有實質性改變。二是中央財政收入比重雖然名義上有了大的提高，但由于返還地方政府較多，我國稅收返還部分在抵消掉地方對中央每年的上解收入之后，中央財政每年實際可支配財政收入要比名義財政收入減少幾千億元，因此中央財政實際可支配收入比率要比名義中央財政收入比率低。中央財政占財政收入的比重沒有顯著的提高。與其他國家比較，我國中央財政收入占全國財政收入的比重并不高。根據(jù)國際經(jīng)驗，市場經(jīng)濟國家的政府管理權限逐步向地方下放，支出責任也同時交給地方，但財政收入并沒有相應分散，集中仍然是主流，大部分國家中央政府仍然控制著財政收入的主要部分。據(jù)資料介紹，從中央財政收入占全國財政收入的比重看，大部分國家保持在60%以上，英國、法國、西班牙2007年分別為91.1%、84.9%、69.1%，澳大利亞、德國、美國，這一比重依次為73.9%、65.3%、56.7%，在俄羅斯和南非，這一比重分別為65.9%、86.5%。三是省對市、市與縣同樣實行稅收增量部分分成收入，省里集中了部分地市增量分成收入，市對縣分稅集中了縣財政增量分成部分收入，造成縣級財政困難。

（二）1998年構建公共財政框架體制下中央與地方財政事權與支出責任的劃分

1998年開始，根據(jù)中央精神，提出了構建公共財政框架的目標：一是合理確定省以下財政體制，使各級政府的財權與事權的匹配，解決縣鄉(xiāng)財政困難；二是促進基本公共服務均等化，使公共衛(wèi)生、基礎教育、社會保障等公共服務均等化；三是進一步完善中央與省級、省與市縣間的財政轉移支付制度，為基本公共服務均等化提供財力基礎。

1.改革的成效。一是提出了合理確定省以下財政體制，解決縣鄉(xiāng)財政困難的改革目標。使各級政府的財權與事權的匹配，在一定程度上明確了教育、公共衛(wèi)生、社會保障和基礎設施建設中的中央、省、市、縣的保障責任和支持比例。如2002年，按照財政部、教育部“中央專項資金省級需要1:1配套”的要求，中央財政與省財政廳安排了中小學危房改造和二期義務教育工程配套資金，并在年度執(zhí)行中將專項資金全部撥入各地市開設的危房改造專戶。2007年，免除學雜費補助資金由中央、省、市、縣（區(qū)）按照《山西省農村義務教育經(jīng)費保障機制改革實施方案》規(guī)定的分擔比例共同承擔，即中央、省、市、縣四級的分擔比例為60%、20%、8%、12%，其中國家扶貧工作重點縣的分擔比例為60%、28%、8%、4%。二是采取了促進基本公共服務均等化財政支持政策，中央政府加大了對中西部地區(qū)公共衛(wèi)生、基礎教育、社會保障等公共服務的財政資金支持力度，實行了義務教育階段全免費，校舍改造，農村公共衛(wèi)生院建設和配置醫(yī)療設備，使中西部地區(qū)公共衛(wèi)生、基礎教育、社會保障等公共服務均等化。三是進一步完善中央與省級，省與市縣間的財政轉移支付制度，為基本公共服務均等化提供財力基礎。

2.存在的問題。一是由于中央財政占財政收入的比率名義上提高到50%以上，由于按舊體制對地方政府進行稅收返還，實際中央財政掌握的財力還很不夠，拿不出較多的財政資金進行地區(qū)間的轉移支付，對中西部不發(fā)達省區(qū)的支持也很有限，縣級財政困難狀況和縣級公共服務水平不公的現(xiàn)狀，未得到根本改變，轉移支付量不夠。中央財政支出只占全國的20%多一點，而且這個20%是中央財政有赤字情況之下實現(xiàn)的，低于世界發(fā)達國家的水平。日本中央財政支出占42%。美國、歐洲和一些發(fā)展中國家的中央支出均高于42%的比例。二是縣級財力被地市財政分割的現(xiàn)狀仍存在。雖然中央和省級政府財政加大了中西部落后地區(qū)的財政轉移支付額度，縣級財政困難有所減少，中西部落后地區(qū)的縣級公共服務水平有所改善和獲得保障，但由于中央財政和省財政的轉移支付資金通過市級財政這一級來進行分配，轉移支付、稅收返還、所得稅返還等款項，由省核定并補助到市，市再核定并補助到縣，市級財政往往會載留部分資金來解決市級財政困難，縣級財政公共服務水平受到影響。三是存在縣級事權膨脹化與縣級財權債務化問題。沒有處理好財權與事權的關系。具體表現(xiàn)為不顧自已財力，舉債進行城市改造、市政建設，南方一些縣政府債務高達本級財政收入的三倍以上，形成了巨大的財政風險。

（三）2002年以來省管縣體制下地方政府間財政事權與支出責任的劃分

縣域經(jīng)濟是我國區(qū)域經(jīng)濟的基本單元。目前我國共有2070個縣域經(jīng)濟體，占國土面積的95%、人口的74%、地區(qū)生產總值的60%。因此，縣域經(jīng)濟的發(fā)展狀況如何，直接關系到中國經(jīng)濟、社會的整體發(fā)展狀況。2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經(jīng)出現(xiàn)了在財政上省直管縣的試點，也是行政省直管縣的先行一步，浙江甚至已經(jīng)在一些社會管理事務上進行省直管縣的試點。2002年以來，全國26個省份中984個縣（占全國同類型縣數(shù)1467個的67.1%）實施了省直管縣財政體制改革。

2005年，國家“十一五”規(guī)劃中提出“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。2009年，財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》要求“推進省直接管理縣（市）財政體制改革”。2012年11月，黨的十八大報告明確提出“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”。2013年11月，十八屆三中全會《決定》中提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革?！笔≈惫芸h財政改革的主要內容是，在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯(lián)系，開展相關業(yè)務工作。

以山西省省直管縣為例，從2007年開始實施省直管縣財政改革試點后，2007年至2013年，山西省先后將35個國家級貧困縣、中央和省定的24個產糧大縣、13個擴權試點縣、1個省級轉型綜改試點縣以及比照貧困縣政策的大同縣等74個縣納入省直管縣財政改革范圍，占全省96個縣的77.1%。同時，省財政廳也相應制定了“省直管縣”財政體制改革的具體操作細則：“六個直接到縣”（預算編制、體制核定、預算下達、資金調度、財政決算直接到縣、債務管理直接到縣）、“兩個不變”（市對省直管縣財政支持責任不變、市對省直管縣的其他財政管理工作不變）。

2017年7月，山西省政府印發(fā)《山西省人民政府關于在部分縣（市）開展深化省直管縣財政管理體制改革試點的通知》，決定從2018年1月1日起對長治襄垣縣、忻州原平市、晉中介休市、臨汾侯馬市、呂梁孝義市、運城永濟市等六個經(jīng)濟實力較強的縣（市）深化省直管縣財政管理體制改革。自此，省直管縣改革試點由74個擴大到80個，占全省96個縣的83.3%。2017年試點縣改革在基數(shù)劃轉和管理方式上有重要變化?；鶖?shù)劃轉方面，以2016年為基期，對改革前試點縣與所在市的各類收入劃分、補助（上解）基數(shù)，由省財政統(tǒng)一辦理劃轉，即市級不再直接對縣級進行收入分享，而是由縣級直接上解省級財政，省級財政按照“直接到縣”原則，向縣級下達。管理方式方面，除了之前的“六到縣兩不變”，此次改革試點主要增加了“一個到縣”，即省國稅、地稅等收入征管部門將收入計劃直接下達到試點縣（市）。

二、省、市、縣財政事權與支出責任劃分改革現(xiàn)狀與成效

一是提高了財政運行效率?！笆≈惫芸h”財政改革后，省直接和市、縣進行財政收支劃分，減少了市級中間環(huán)節(jié)?？s短了時間跨度，資金運作更加及時快捷。在具體的財政改革措施中，省直接確定縣級的資金解留比例、省直接向縣調度撥發(fā)專項資金、省財政直接測算、分配并下達到縣包括稅收返還、所得稅基數(shù)返還、均衡性轉移支付等轉移支付補助，這些措施，加強了轉移支付的力度，真正做到財力直接到縣。一方面提高了財政收支劃分的效率，轉移支付、稅收返還、所得稅返還等款項，由省直接核定并補助到市、縣；另一方面避免了市財政對縣財政的分割，省與縣的財政資金流轉渠道實現(xiàn)互通，避免了財政轉移支付過程中市級財政由于周轉、截留、盤剝等可能性造成的效率損失，提高了財政轉移支付效率，使財政轉移直接支付到位。省財政每月?lián)芨对圏c縣的資金到賬時間一般為3至5天，比原先提早了10天左右。

二是縣級財力明顯增強。山西省2007年35個試點縣財政總收入達到82.05億元，剔除“兩權”收入后同口徑增長33.47%，高于全省財政總收入增幅3.03個百分點；人均可用財力為3.05萬元，比2006年增長23%。2007、2008年省財政對試點縣的財力性轉移支付資金分別為55.24億元、64.94億元，與改革前的2006年相比分別增長32.2%和55.6%。2007-2014年間，山西省35個試點縣專項轉移支付收入年均增長19%，高于全省專項轉移支付年均增長規(guī)模9個百分點?！皩？顚Ｓ谩钡幕拘再|使貧困縣在基礎設施、天然林保護工程、退耕還林還草工程、貧困地區(qū)義務教育工程、社會保障制度建設、公共衛(wèi)生體系建設等經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展項目的效率和質量上都得到了較大提升。

三是增加了省級統(tǒng)籌規(guī)劃的調控能力，有利于促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2011年財政轉移支付力度進一步加大，對市縣均衡性轉移支付資金增長20.2%，對縣級基本財力保障獎補資金增長53.2%；省對縣級財政獎勵政策進一步完善，安排資金7.26億元，對財政總收入3億元以下的縣給予增值稅和所得稅增量返還優(yōu)惠，對一般預算收入中稅收增收的縣給予獎勵；2012年省財政對財政總收入3億元以下的縣工業(yè)企業(yè)每年新增增值稅、企業(yè)所得稅省集中部分實行返還，對縣級稅收收入每年新增部分，按省集中增加額的20%獎勵給縣；對擴權強縣試點縣，省、市財政按上繳省、市級收入增加額的50%實施獎勵；同時加大了對革命老區(qū)的轉移支付力度。

四是理財能力增強，增收節(jié)支效果明顯。在省直管縣財政改革中，除具體的財政改革措施以外，很多配套措施也發(fā)揮了積極作用，其中財政激勵政策就對縣級政府促進經(jīng)濟發(fā)展、增強地方財源起到了有效的激勵作用。比如，從2007年1月起，山西省在第一批省直管縣財政改革試點的實施中，針對縣市的財政經(jīng)濟實力，采取了“縣級平衡和消化赤字獎勵”、“三獎一補”等補助和獎勵政策，緩解了縣級財政壓力，減少了縣級財政赤字，并調動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟、培養(yǎng)財源、做大政府財政的積極性。臨汾市的隰縣、吉縣，2007年以前，縣級財政一直存在赤字情況，2005年、2006年赤字規(guī)模分別為1654萬元、1026萬元，自2007年開始被納入省直管縣改革試點后，財政赤字消失，2007-2014年，財政總收入不斷上升，7年間兩縣財政總收入的年平均增長率分別達到18.4%、34.6%，兩縣的財力不斷增速。

三、存在的問題

一是財權事權不對等，管理體制不順。就我省而言，實行省管縣體制后，政府間財政關系有所調整，但行政管理體制并未隨之改變，產生了省管縣的財政體制與市管縣的行政體制上的矛盾、事權與財權不對等。例如，改革中要求市對直管縣財政支持責任不變，包括：市對直管縣補助繼續(xù)安排，并逐步增加；按照國家有關配套政策要求，市對直管縣配套資金要及時足額落實。從實際情況看，這些辦法雖然增加了縣級財力，但也對省級、市級財政形成了一定的壓力；同時，加劇了市級財權與事權不對等的問題，縣級財政是省直管體制改革的最大受益者，其財力和財權得到了擴張，但事權并沒有大的變化，顯然不合理。

二是工作機制運轉不順暢，缺乏常態(tài)性協(xié)調溝通。如省財政專項指標下達后市財政和試點縣收文時間不同步，試點縣在年終財政決算時要耗費較大的時間和精力與省、市財政進行指標對賬。項目申報環(huán)節(jié)繁瑣，受行政管理體制改革滯后因素影響，試點縣申請省級項目補助仍執(zhí)行先向市級申報，市級統(tǒng)一平衡后報省的程序。這一環(huán)節(jié)和程序的限制造成一些試點縣工作的被動。

三是是市財政積極性不高，在“省直管縣”財政管理體制改革試點運行過程中，市級少數(shù)干部認為“省直管縣”財政管理體制改革大大減少了本級財力，市級履行經(jīng)濟調節(jié)的能力削弱，支持縣級財政經(jīng)濟發(fā)展的責任也相應減輕。市里認為一些市級承擔的區(qū)域性公共基礎設施和公共服務項目是資金負擔問題，市里對縣級的支持弱化。推行省直管縣財政改革后，市級收入主要來源于市級企業(yè)和市轄區(qū)收入，市級政府工作重心會向培植本級財源和發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟轉移，可能將更多的財源放在市轄區(qū)，扶持縣域發(fā)展的積極性明顯減弱，影響縣、區(qū)之間城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的進程。

四是增加了省財政的工作量。其一，原來對11個市現(xiàn)在增加到80個縣，省市間的收入劃分、項目報批、補助審請、轉移支付、收入分配原來通過11個市級財政，現(xiàn)在是直接對接80個縣，大大增加了工作量。其二，由于財政工作涉及面廣，省直其他部門包括人民銀行管理范圍也會相應擴大，工作量成倍增加，人手不足矛盾加?。ㄕ憬?1個市、56個縣；湖北12個市、64個縣；吉林8個市、39個縣）。在各直管縣經(jīng)濟社會、財力狀況、資源稟賦等存在諸多差異的情況下，如何準確把握各縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策訴求，做出科學合理的政策反應，以及做好項目計劃審核、報表審核匯總、資金監(jiān)督檢查等大量日常工作，這將對省級部門管理能力提出更高要求。因此省級部門管理成本、管理手段以及管理能力等問題需要進一步加強。

四、完善中央、地方財權與事權支出責任的建議

（一）逐步解決分稅制雙軌運行問題

應逐步解決分稅制雙軌運行問題，提高中央財政的比重，增加對中西部地區(qū)的轉移支付量，考慮到完全取消雙軌制，會對一些地方政府財政造成大的沖擊，容易產生巨大的阻力和改革的難度，應采取減少一定比例的舊體制稅收返還數(shù)額的辦法，經(jīng)過若干年后過渡，逐步取消雙軌制。優(yōu)化轉移支付結構，進一步提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，清理歸并部分專項轉移支付項目，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度。

（二）防止事權膨脹化和財權債務化

事權要以財力為依據(jù)，防止事權膨脹化和財權債務化。土地收入占財政收入的比重過高，以土地作抵押從銀行貸款，造成地方財權虛高和債務化，導致政府賣地、推高地價、推高房價、老百姓抱怨等情況。如果降低地價，房價會跌落，會使政府土地收入降低，銀行償債資金缺乏，形成了不良循環(huán)。因此，應參照世界上發(fā)達國家的做法，通過論證在適當?shù)臅r間，把通過賣地籌集地方政府公共設施建設資金的做法，改為采用征收房產稅的辦法，籌集地方政府公共設施建設資金。既可以有效控制部分人多占房產，屯積房產投機獲利。也可以有效保護有限的耕地，重要的是為政府公共設施投資提供了穩(wěn)定的建設資金，實現(xiàn)公共設施建設財權和事權的統(tǒng)一。

（三）“營改增”后要處理好中央與地方的財權分配關系

根據(jù)國務院決定，“營改增”試點從2013年8月在全國全面推開?！盃I改增”試點范圍為交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)，簡稱營改增“1+7”。2016年5月1日起，我國全面推開了“營改增”試點，將建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)等全部營業(yè)稅納入試點范圍，由交納“營業(yè)稅”改為“增值稅”?！盃I改增”后，有利于減少營業(yè)稅重復征稅，為企業(yè)帶來實惠；有利于完善和延伸二三產業(yè)增值稅抵扣鏈條，促進二三產業(yè)融合發(fā)展。但是，營改增后對地方財政收入造成了一定的影響。營業(yè)稅是地方稅，是地方一大稅種，稅收收入不上繳中央財政。而增值稅則是地方和中央按25：75的比例進行分成。“營改增”后，原有的營業(yè)稅改由國稅征收，稅收歸屬暫時仍全部歸地方。據(jù)了解，按照上海、江蘇省等試點范圍估算，減少的地方營業(yè)稅額約占全部營業(yè)稅比重的25%左右，會產生減少財權而增加了事權的現(xiàn)象。雖然現(xiàn)行改革方案中，“收入分配關系不變”，“營改增”部分的稅收收入仍然按原來的比例分成，暫時緩減了中央與地方財權和事權的新矛盾，但是從長期講，中央和地方財政財權和事權的新矛盾仍需妥善解決。

（四）均衡省以下財力分配

一是優(yōu)化轉移支付結構，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，清理歸并部分專項轉移支付項目，加大專項資金清理力度，擴大一般性轉移支付規(guī)模，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度。二是進一步鞏固省直管縣改革試點成果，做好省直管縣財政管理體制改革工作。均衡省以下財力分配，鞏固擴大縣級基本財力保障機制建設成果，明確縣以下政府支出責任范圍，加大對縣級政府轉移支付力度，使財力與支出責任基本匹配，進一步增強其提供基本公共服務的能力，不斷增強縣級政府提供基本公共服務的保障能力。

（五）協(xié)調市縣關系，簡化操作流程

屬于中央和省里安排部署的工作，由省財政統(tǒng)一安排即可，市財政不必再重新部署；中央和省里下?lián)艿耐还P資金，省財政下達后市財政只需備案，不必再重新發(fā)文。對于市里在市區(qū)域內安排的項目和資金，由市級上報省財政，市和省協(xié)調解決，不必增加縣級負擔。在省及市區(qū)域內的公共服務和基礎設施建設，省里在資金安排上，項目實施上和資金監(jiān)督方面給以協(xié)調。對試點縣申報的項目，可以直接上報省財政及省直有關部門，并報市級備案，市級不再統(tǒng)一審核平衡。

（六）加強省市縣財政網(wǎng)絡的建設

省廳應加強計算機應用軟件的開發(fā)和人員培訓，以及省市縣財政網(wǎng)絡的建設，提高計算機制表、編報、審批、資金下劃的應用。通過內部局域網(wǎng)絡直接完成預算指標文件接收、決算指標對賬等日常工作；同時解決省管縣后省里工作量加大、人員不夠的困難。

（七）引深各項財政改革

一是精準劃分中央和地方財政事權和支出責任劃分。首先要界定政府邊界，明確政府和市場、政府和社會關系之后，再來劃分央地間財政事權，進而再確定中央和地方收入劃分、健全地方主體稅體系。二是深化預算管理制度改革。這兩年，預算管理制度的大框架已經(jīng)搭起來，但要繼續(xù)深入推進改革。比如，完善政府預算體系，將政府的收入、支出和債務，全部納入預算管理；加大各預算之間的財力統(tǒng)籌，將政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算資金，更多地調入一般公共預算；對省直部門預算執(zhí)行進度實施量化考核，對省級單位與單位之間的轉賬與現(xiàn)金提取實行動態(tài)監(jiān)控，進一步加強財政結余資金特別是省級政府采購結余資金管理等。三是深化國庫集中收付制度改革。在全省11個市本級和131個縣區(qū)（含開發(fā)區(qū)）完善或啟動國庫集中收付制度改革，對11個市本級和107個縣（市、區(qū)）非稅收入收繳管理進行改革試點，進一步提高政府采購監(jiān)管水平和效率；通過深化國庫集中支付改革，打通財政資金支付的“最后一公里”，將所有財政資金都納入國庫單一賬戶體系管理，確保財政資金安全、高效、透明運行。

作者單位：山西省財政科學研究所

責任編輯：趙 姝