中共云南省昆明市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部主任、副教授

楊忠艷 中共云南省昆明市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部講師

云南省沿邊地區(qū)集邊疆、山區(qū)、民族、貧困為一體，是建設(shè)民族團結(jié)進步示范區(qū)的前沿，又是全國扶貧攻堅的主陣地，也是社會救助的邊緣區(qū)。云南沿邊地區(qū)社會救助兜底脫貧實踐，既與國家社會救助政策相一致又有自身的特殊性，其兜底脫貧成效事關(guān)國家扶貧開發(fā)大局、事關(guān)如期全面建成小康社會、事關(guān)邊疆穩(wěn)定。

社會救助兜底脫貧的實踐意義

發(fā)揮社會救助制度優(yōu)勢。堅持發(fā)揮社會救助制度保障公民的基本生存權(quán)，是我國的政治制度優(yōu)勢。結(jié)合云南沿邊民族貧困地區(qū)和深度貧困人口的實際，黨中央把保障和改善民生放在重要位置，站在經(jīng)濟社會發(fā)展和邊疆和諧穩(wěn)定的高度，重視社會救助體系建設(shè)，將社會救助工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，不斷制定和出臺有針對性的救助政策，保障了沿邊民族貧困地區(qū)和深度貧困人口的基本生活需求，為大規(guī)模脫貧奠定了基礎(chǔ)和條件。

兜底保障是脫貧的底線。保障和改善民生，兜穩(wěn)兜牢社會底線，是以人民為中心發(fā)展思想的具體落實，也是政府制定社會救助政策的著力點。兜底保障是社會救助體系建設(shè)的核心取向，體現(xiàn)了社會救助底線公平的本質(zhì)。黨中央把織密織牢社會保障兜底網(wǎng)作為沿邊民族深度貧困地區(qū)推動精準(zhǔn)扶貧、打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的重要措施來抓，為確保貧困兜底對象與全國同步實現(xiàn)全面建成小康社會奠定了堅實的基礎(chǔ)。沿邊民族地區(qū)社會救助制度兜底脫貧的實踐創(chuàng)新是精準(zhǔn)扶貧方略關(guān)于社會救助兜底保障的生動體現(xiàn)。

脫貧線與低保線合一。我國的扶貧開發(fā)事業(yè)進入了精準(zhǔn)扶貧階段，扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的兩個重要戰(zhàn)略支撐點。云南省以此為契機，開展了大規(guī)?；揪戎袆樱槍ρ剡吿囟ㄈ巳航M織實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，做好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，推進脫貧線與低保線“雙線合一”，進一步發(fā)揮農(nóng)村低保制度在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的兜底保障作用。

普惠型和發(fā)展型社會救助結(jié)合。從保障基本生活入手，穩(wěn)步提高低保標(biāo)準(zhǔn)，再從醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等方面進行救助和扶持，將推動低收入群眾改變救助觀念，增強自我發(fā)展能力。沿邊民族地區(qū)的社會救助實現(xiàn)了制度全覆蓋，確保每一個低收入群眾都能有尊嚴(yán)地、平等地享受改革開放成果，實現(xiàn)社會救助的全民普惠和社會救助服務(wù)的均等化，讓貧困群眾有更多的獲得感。

社會救助與民族政策銜接。擺脫貧困是各族人民世世代代的夢想，把少數(shù)民族群眾脫貧致富、穩(wěn)邊固邊擺在脫貧工作的優(yōu)先位置，制定實施一系列支持民族地區(qū)發(fā)展的專項規(guī)劃及興邊富民行動等促進政策，極大地促進了沿邊民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，改善了各族群眾的生活，確保全面小康路上“不讓一個民族掉隊、不讓一個民族地區(qū)落伍”，生動深刻地踐行了中國共產(chǎn)黨對脫貧事業(yè)的堅定信念和創(chuàng)新實踐。

社會救助兜底脫貧的政策措施

社會救助制度。云南分別于1998年、2007年建立并實施了城市最低生活保障和農(nóng)村低保制度。2015年初，云南省正式施行《云南省社會救助實施辦法》，統(tǒng)籌和規(guī)范了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等救助制度。同年，又先后出臺了《云南省城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟狀況核對辦法》《云南省人民政府關(guān)于全面建立臨時救助制度的實施意見》《云南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門關(guān)于進一步完善醫(yī)療救助制度加快推進重特大疾病醫(yī)療救助工作實施意見的通知》等系列政策文件，不斷完善社會救助制度體系。同時，省級層面加強了社會救助機制建設(shè)，建立了民政部門牽頭的社會救助聯(lián)席會議制度，將最低生活保障政策落實情況納入省委、省政府對各州（市）黨委、政府綜合考核指標(biāo)體系，還通過政府購買服務(wù)方式引入第三方，對全省城鄉(xiāng)低保工作進行績效評價。

社會救助制度與扶貧開發(fā)政策。按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》要求，到2015年，農(nóng)村低保制度、五保供養(yǎng)制度和臨時救助制度進一步完善，實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋；到2020年，農(nóng)村社會保障和服務(wù)水平進一步提升。2015年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出了“堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接”。2016年9月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見的通知》，明確要求通過兩項制度的有效銜接，形成政策合力，對符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。在此基礎(chǔ)上，云南省及時貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》精神，加快推進農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作。2016年11月，云南省政府辦公廳印發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施意見的通知》，強調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策合力，提高貧困人口生活水平和發(fā)展能力。到2018年，實現(xiàn)全省農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)和國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。對符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2019年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧。

社會救助制度與邊疆民族政策。“十一五”期間，云南省先后實施了兩輪（兩個三年）興邊富民工程，出臺了《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于<深入實施“十二五”興邊富民工程>的決定》《云南省興邊富民工程“十二五”規(guī)劃》，提出建設(shè)“十大工程”，完善“十項保障”。先后研究制定了《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于建設(shè)民族團結(jié)進步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)的意見》《云南省加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《云南省人民政府關(guān)于進一步加快人口較少民族發(fā)展的決定》《云南省建設(shè)我國民族團結(jié)進步示范區(qū)規(guī)劃(2016—2020年)》《云南省全面打贏“直過民族”脫貧攻堅戰(zhàn)行動計劃（2016—2020年）》等政策和規(guī)劃。

社會救助制度兜底脫貧的實施成效

社會救助的作用明顯。保障對象逐年增加，截至2015年，云南省共有城市低保對象98.11萬人，比上一年減少2.69萬人，實現(xiàn)了城市低保對象在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的“應(yīng)保盡?！?；有農(nóng)村低保對象455.28萬人，比上一年減少4.66萬人，實現(xiàn)了農(nóng)村低保對象在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的“應(yīng)保盡?！保挥修r(nóng)村五保供養(yǎng)對象20.71萬，比上一年減少0.43萬人，實現(xiàn)了農(nóng)村五保供養(yǎng)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”。保障資金投入增長較快。云南省城鄉(xiāng)低保人均補助水平年均增長15%，城鄉(xiāng)低保保障水平不斷提高。管理制度不斷完善。全省確定24個縣為“救急難”試點，通過急難救助讓突遇不測、因病因事故等陷入生存困境的居民得到及時救助。

低保兜底保障水平不斷提高。從農(nóng)村低保對象覆蓋的人數(shù)看，農(nóng)村低保脫貧的作用非常明顯。截至2015年底，云南25個邊境縣（市）有農(nóng)村低保對象140.15萬人，比2010年的138.19萬人增加1.96萬人。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)連年調(diào)高，“十二五”期間，農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)及補助水平年均提高15%，實現(xiàn)了“一年一調(diào)”。從受助人員結(jié)構(gòu)看，女性、老年人、未成年人、殘疾人四類受助人群得到了有效救助。

低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接。早在2010年，云南省就啟動了農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策銜接試點工作。到2016年，省民政廳加大統(tǒng)籌力度，穩(wěn)步提高農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)。到2018年，要求實現(xiàn)全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。

邊民基本生活得到進一步保障。云南省率先對邊境沿線1公里以內(nèi)的與邊境線相鄰的行政村守邊、固邊的沿邊農(nóng)村居民戶（以戶籍為準(zhǔn)）、邊境界務(wù)員和聯(lián)防隊員實施每年每戶1000元的沿邊群眾生活補助政策，從2011年起擴大到邊境所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。