陶振

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

大都市管理綜合執(zhí)法的體制變遷與治理邏輯*
——以上海為例

陶振

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

城市管理綜合執(zhí)法是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，執(zhí)法權(quán)的集中和執(zhí)法重心的下沉是大都市管理綜合執(zhí)法改革的兩條主線。執(zhí)法權(quán)的集中體現(xiàn)在從分散執(zhí)法向綜合集中執(zhí)法轉(zhuǎn)變；執(zhí)法重心下沉強(qiáng)調(diào)執(zhí)法重心開(kāi)始從市、區(qū)兩級(jí)向街鎮(zhèn)延伸，解決基層執(zhí)法中的權(quán)責(zé)不對(duì)稱、管理力量短缺等問(wèn)題。綜合執(zhí)法改革的推進(jìn)有利于破解執(zhí)法力量分散所導(dǎo)致的管理碎片化、多頭交叉執(zhí)法等問(wèn)題，是整體性治理理念在城市管理領(lǐng)域的延伸、技術(shù)上的升級(jí)和功能上的拓展。但也應(yīng)看到，其本質(zhì)仍是一種以事后管制為中心的強(qiáng)政府思維的延續(xù)，在治理一些需要短期內(nèi)集中整治的問(wèn)題上具有較大優(yōu)勢(shì)，但在源頭防范和長(zhǎng)效機(jī)制形成方面則存在明顯的不足，仍需更為關(guān)注城市管理中“上游”的防控。

綜合執(zhí)法；大都市；上海；體制變遷；治理邏輯

大都市管理綜合執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及市政、公安、城管、工商、環(huán)境等幾乎所有具有行政執(zhí)法權(quán)的職能部門(mén)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市管理執(zhí)法體制主要采用“分兵把守、各管一攤”的條塊式做法，即以職能劃分為中心，在縱向與橫向上形成多個(gè)條塊部門(mén)，分別遵循垂直或?qū)俚氐墓芾碓瓌t進(jìn)行條塊分割式管理。其優(yōu)勢(shì)在于分工明確，有助于提升執(zhí)法專業(yè)化和精細(xì)化水平，劣勢(shì)在于縱向和橫向間的部門(mén)聯(lián)動(dòng)不足，普遍存在執(zhí)法力量分散，多頭交叉執(zhí)法現(xiàn)象，很多管理事項(xiàng)責(zé)任主體在塊上，而執(zhí)法權(quán)限卻在條線，當(dāng)問(wèn)題涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，往往不能明確問(wèn)題的首要責(zé)任人或最終責(zé)任承擔(dān)者，陷入“誰(shuí)都有權(quán)管，誰(shuí)都可以不管”的怪圈。由于條塊間執(zhí)法分散，缺乏聯(lián)動(dòng)，在對(duì)一些亂點(diǎn)、頑癥執(zhí)法時(shí)，往往因單一的行政行為缺乏足夠的法律支撐，無(wú)法管理到位，導(dǎo)致法律效果和社會(huì)效果都不盡如人意，陷入“整治-回潮-再整治-再回潮”的循環(huán)。如何破解城市管理中執(zhí)法縱向?qū)蛹?jí)多、資源分散、各自為政的弊端，推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革，是近年來(lái)諸多城市探索城市管理創(chuàng)新的重要方向。本文以上海城市管理綜合執(zhí)法體制變遷為例，梳理城市管理綜合執(zhí)法改革的由來(lái)與變革、實(shí)踐形態(tài)及其背后的治理邏輯。

一、綜合執(zhí)法：由來(lái)及其合法化

城市管理綜合執(zhí)法是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的產(chǎn)物，其主要是通過(guò)在組織內(nèi)組建臨時(shí)性或協(xié)調(diào)性的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者通過(guò)委托授權(quán)的方式，將分散在若干行政機(jī)關(guān)內(nèi)有關(guān)城市管理方面的行政職權(quán)部分或全部集中起來(lái)，以統(tǒng)一執(zhí)法主體的名義對(duì)外進(jìn)行執(zhí)法，從而解決執(zhí)法權(quán)分散、執(zhí)法機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的難題。[1]1996年3月17日，全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，為推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革提供了法律依據(jù)?！缎姓幜P法》第16、17條明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”、“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”。這是我國(guó)第一次以法律形式明確了綜合執(zhí)法的合法性依據(jù)，標(biāo)志了新一輪行政執(zhí)法體制創(chuàng)新的開(kāi)始。隨即，國(guó)務(wù)院在同年4月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)[1996]13號(hào)文件），要求各省級(jí)政府積極開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作。

1997年初，北京市宣武區(qū)向國(guó)務(wù)院遞交了《關(guān)于開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的請(qǐng)示》及工作方案，率先成立了城市管理監(jiān)察大隊(duì)，綜合行使市容、園林、市政等行政機(jī)關(guān)的部分行政處罰權(quán)，成為國(guó)內(nèi)最早開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)區(qū)域。1999年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)［1999］23號(hào)），明確要求依照行政處罰法的規(guī)定，實(shí)行“罰繳分離”制度，繼續(xù)積極推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，從源頭上、制度上解決“依法打架”的問(wèn)題。2000年9月，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]63號(hào)），明確多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域是實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域。同時(shí)，將城市管理中適用集中行使行政處罰權(quán)的范圍拓展至市容環(huán)境衛(wèi)生、規(guī)劃、市政、工商、交通管理等領(lǐng)域。[2]

2002年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002] 17號(hào)），充分肯定了自1997年以來(lái)，23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市開(kāi)展的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，并提出將開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作與繼續(xù)深化行政管理體制改革有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，要求按照權(quán)力和利益徹底脫鉤、權(quán)力和責(zé)任密切掛鉤的原則，調(diào)整市、區(qū)有關(guān)執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，探索同一系統(tǒng)上下級(jí)部門(mén)之間合理分工、協(xié)調(diào)運(yùn)作的新機(jī)制，著重解決行政執(zhí)法中同一件事多頭管理和各級(jí)執(zhí)法部門(mén)職權(quán)大體相同，多層執(zhí)法、重復(fù)管理問(wèn)題。[3]

同時(shí)，國(guó)務(wù)院正式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作正式結(jié)束，綜合執(zhí)法改革開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展。

行政處罰權(quán)作為一種制裁手段，很難獨(dú)立于其他執(zhí)法手段而單獨(dú)存在，需要有相應(yīng)的調(diào)查取證以及行政強(qiáng)制作為補(bǔ)充才能發(fā)揮效用。2011年6月30號(hào)第十一屆全國(guó)人大審議并通過(guò)了《行政強(qiáng)制法》，其中第17條第2款規(guī)定，“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”。法理依據(jù)的完善為城市管理綜合執(zhí)法提供了必要的行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)等相關(guān)的執(zhí)行條件保障。

2015年8月新修訂的 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條明確授權(quán)地方各級(jí)人民政府可根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)，為綜合執(zhí)法改革中的機(jī)構(gòu)設(shè)立、合并調(diào)整提供了依據(jù)。至此，城市管理綜合執(zhí)法的合法性在法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、地方規(guī)范性文件等多層面得到了確認(rèn)。

黨的十八屆三中進(jìn)一步明確了綜合執(zhí)法改革的重點(diǎn)并提出了“要從體制機(jī)制上創(chuàng)新，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，全面推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的建設(shè)目標(biāo)[4]。

二、綜合執(zhí)法：上海的實(shí)踐與變遷

上海較早開(kāi)展了城市管理綜合執(zhí)法方面的探索，以解決城市管理力量過(guò)度分散所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，大體上經(jīng)歷了從松散型的集中整治、區(qū)縣集中型的綜合執(zhí)法、權(quán)力下放型的綜合執(zhí)法的發(fā)展過(guò)程。

（一）松散型的集中整治（1978-1986）

這一時(shí)期尚未形成真正意義上的綜合執(zhí)法，主要是以交通、市容、衛(wèi)生領(lǐng)域的集中整治為主要目標(biāo)，尚未組建正式的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而是成立了一個(gè)松散、臨時(shí)性的“三整頓辦公室”，成為當(dāng)時(shí)城市管理綜合執(zhí)法的象征。市層面成立了市整頓交通、市容、衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，各區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)成立相應(yīng)的工作辦公室，各級(jí)公安、城建、工商、衛(wèi)生等部門(mén)派員合署辦公，以“三整頓辦公室”名義對(duì)外進(jìn)行執(zhí)法，但所有執(zhí)法人員的人財(cái)物關(guān)系仍保留在各派出單位。這種由若干職能部門(mén)參與的集中整治，只是部分實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法行為的聯(lián)動(dòng)，執(zhí)法主體尚未統(tǒng)一，對(duì)違法現(xiàn)象的處罰仍由所屬執(zhí)法主體決定，其它機(jī)構(gòu)只是協(xié)調(diào)。執(zhí)法過(guò)程多以集中整治為目標(biāo)，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為主要特點(diǎn)，尚未形成長(zhǎng)效化、規(guī)范化的管理機(jī)制。這一階段的綜合執(zhí)法往往被片面理解為處罰或強(qiáng)制等不利處分，容易出現(xiàn)以“綜合執(zhí)法”之名突破部門(mén)權(quán)限來(lái)謀求部門(mén)利益，越權(quán)而違法執(zhí)法行為時(shí)有發(fā)生。

（二）相對(duì)集中型的綜合執(zhí)法（1986-1993）

1986年上海市委市政府決定撤銷“三整頓辦公室”，成立市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）三級(jí)“交通市容管理委員會(huì)”，下設(shè)辦公室。同時(shí)，成立具有行政監(jiān)督職能的上海市市容監(jiān)察大隊(duì)，依據(jù)國(guó)家和市人大、市政府頒布的有關(guān)法規(guī)、規(guī)定行使職權(quán)。[5]

1988年12月，市人大常委會(huì)頒布《上海市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，明確了上海市環(huán)境衛(wèi)生管理局是本市環(huán)境衛(wèi)生工作的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)各區(qū)、縣的環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)實(shí)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)劃、環(huán)保、建筑、房產(chǎn)、市政、園林、公安、財(cái)政、工商、教育等管理部門(mén)應(yīng)協(xié)同環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)做好環(huán)境衛(wèi)生管理工作。

這一時(shí)期綜合執(zhí)法初步成型，執(zhí)法領(lǐng)域從原先的交通、市容、衛(wèi)生壓縮為市容市貌和交通管理，執(zhí)法依據(jù)從政府的若干規(guī)范性文件上升為地方性行政法規(guī)；執(zhí)法隊(duì)伍從過(guò)去隸屬于各派出單位的松散式管理變?yōu)橛沙墙ㄏ到y(tǒng)環(huán)衛(wèi)局的集中統(tǒng)一管理。

這一階段城市管理綜合執(zhí)法很重要的另一舉措是組建公安巡警這一新的警種。1993年7月7日上海市人大常委會(huì)頒布了《上海市人民警察巡察條例》，授權(quán)公安巡警除履行公安交通、治安等行政執(zhí)法權(quán)外，還綜合行使市容、環(huán)衛(wèi)、市政、環(huán)保、園林以及工商部分行政執(zhí)法權(quán)限，成為跨行業(yè)跨系統(tǒng)綜合執(zhí)法的一支重要力量。

（三）區(qū)縣集中型的綜合執(zhí)法（1993-2006）

這一時(shí)期的綜合執(zhí)法結(jié)合上?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理戰(zhàn)略，開(kāi)始逐步推進(jìn)街道－區(qū)－市“三步走”改革試點(diǎn)。第一步在街道組建城管執(zhí)法隊(duì)伍。1997年1月15日，上海市人大常委會(huì)通過(guò)《上海市街道辦事處條例》，授權(quán)街道辦事處設(shè)立街道監(jiān)察隊(duì)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的違反市容、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、市政、綠化管理法律法規(guī)等行為，實(shí)行簡(jiǎn)易程序的綜合執(zhí)法。第二步在區(qū)一級(jí)開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。2000年7月13號(hào)，上海市第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于同意在本市進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的決定》。2000年9月18日，市政府第73次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，決定進(jìn)一步加大綜合執(zhí)法的推進(jìn)力度，市人大授權(quán)在區(qū)級(jí)層面組建城市管理執(zhí)法大隊(duì)，以加強(qiáng)市容市貌管理為主要內(nèi)容。

自2000年12月起，黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、浦東新區(qū)（2000.12）、盧灣區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)、閘北區(qū)（2001.5）、楊浦區(qū)、虹口區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)（2002.1）十個(gè)中心城區(qū)先后組建了城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，圍繞涉及市容、綠化、市政、環(huán)保、水務(wù)、公安交通等10個(gè)行政機(jī)關(guān)8大方面集中行使全部或部分行政處罰權(quán)。

2004年2月，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕13號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）的規(guī)定要求，城市管理綜合執(zhí)法開(kāi)始由中心城區(qū)向全市逐步推進(jìn)。2005年8月，市委、市政府在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和借鑒外省市成功做法的基礎(chǔ)上，撤銷了上海市市容監(jiān)察總隊(duì)、上海市園林綠化監(jiān)察大隊(duì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，正式成立了上海市城市管理行政執(zhí)法局（簡(jiǎn)稱市城管執(zhí)法局），建立了統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的機(jī)制，標(biāo)志著“三步走”工作方針全面實(shí)現(xiàn)。

上海市城市管理行政執(zhí)法局與上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局實(shí)行“兩塊牌子，一套班子”的管理體制，是市政府直屬的行政執(zhí)法部門(mén)，主管全市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，下設(shè)市城市管理執(zhí)法總隊(duì)，承擔(dān)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的具體事務(wù)。

在區(qū)一級(jí)，成立區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)，命名為XX區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的綜合執(zhí)法工作，是各區(qū)城市管理綜合執(zhí)法的唯一主體，區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)向各街道派駐區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)XX街道分隊(duì)，以區(qū)大隊(duì)名義行使處罰權(quán)，并負(fù)責(zé)對(duì)派駐街道的分隊(duì)統(tǒng)一指揮和調(diào)度。各區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)管理體制沒(méi)有采用一刀切的統(tǒng)一管理，有的采取直屬區(qū)政府管理的體制，如徐匯、閘北、普陀等區(qū)；有的掛靠在區(qū)行政管理部門(mén)下（主要是市容環(huán)衛(wèi)），但在人、財(cái)、物等方面相對(duì)獨(dú)立，如浦東、長(zhǎng)寧、楊浦、靜安、虹口等區(qū)；也有直接歸屬區(qū)行政管理部門(mén)管理，人、財(cái)、物等方面統(tǒng)一集中調(diào)配，如黃浦區(qū)。區(qū)級(jí)城管大隊(duì)管理體制雖有差異，但總體上是以屬地管理為主，各區(qū)縣城管執(zhí)法部門(mén)按照各區(qū)實(shí)際開(kāi)展工作，業(yè)務(wù)上接受市城管執(zhí)法局的統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)。

這一階段的綜合執(zhí)法以市容市貌管理為主，涉及市容和環(huán)境衛(wèi)生、市政、水務(wù)、公安巡察、工商、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域9個(gè)行政部門(mén)的全部或部分行政處罰權(quán)。

權(quán)力上收是這一時(shí)期城市管理綜合執(zhí)法改革的典型特征，市、區(qū)兩級(jí)成立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合集中執(zhí)法，街鎮(zhèn)沒(méi)有獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)限，采用區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)派駐的方式進(jìn)行執(zhí)法。執(zhí)法權(quán)向市、區(qū)級(jí)集中的做法與這一時(shí)期的執(zhí)法力量分布狀況有關(guān)。改革前，全市城市建設(shè)和管理系統(tǒng)中市級(jí)執(zhí)法部門(mén)有6個(gè)、區(qū)級(jí)執(zhí)法部門(mén)19個(gè)、約100個(gè)街道監(jiān)察隊(duì)、3個(gè)特定地區(qū)監(jiān)察隊(duì)，還有高度分散在衛(wèi)生、工商、公安巡警等相關(guān)職能部門(mén)的執(zhí)法力量，執(zhí)法隊(duì)伍不統(tǒng)一、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍。[6]

體制調(diào)整后，城市管理領(lǐng)域的規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、市政、環(huán)衛(wèi)等全部執(zhí)法事項(xiàng)，以及綠化、交通、建管、房管領(lǐng)域的部分執(zhí)法事項(xiàng)都逐步集中由區(qū)城管執(zhí)法局承擔(dān)。通過(guò)相對(duì)集中行使城市管理行政處罰權(quán)，將分散在不同部門(mén)、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一上收到區(qū)級(jí)城市管理監(jiān)察大隊(duì)，改變了以往區(qū)或街道執(zhí)法隊(duì)伍分兵作戰(zhàn)的狀況，有利于從源頭上減少執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。

（四）權(quán)力下放型綜合執(zhí)法（2006- ）

隨著城市規(guī)模的迅猛擴(kuò)張和外來(lái)人口的快速導(dǎo)入，城市管理執(zhí)法重心逐漸由市、區(qū)向街鎮(zhèn)下沉。作為“三級(jí)管理”的末端層級(jí)，區(qū)、縣職能部門(mén)的大量事務(wù)性工作最終轉(zhuǎn)嫁下沉至街鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)承擔(dān)的各類任務(wù)多達(dá)400多項(xiàng)，匯集了近七成的城管執(zhí)法任務(wù)，但街鎮(zhèn)缺乏完整獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)限，有執(zhí)法需求時(shí)必須通過(guò)區(qū)城管部門(mén)調(diào)遣相關(guān)城管力量，不僅效率低而且行政成本也高。垂直管理的城管執(zhí)法體制使得街鎮(zhèn)對(duì)城管執(zhí)法力量缺乏指揮協(xié)調(diào)能力，出現(xiàn)“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的尷尬現(xiàn)象。

此外，基層城管執(zhí)法力量也嚴(yán)重短缺，很多街鎮(zhèn)的城管執(zhí)法力量“三班倒”后往往每班只有三四名城管執(zhí)法人員，而一些轄區(qū)面積大、外來(lái)人口多、管理任務(wù)重的街鎮(zhèn)，執(zhí)法力量不足的問(wèn)題更加突出。全市城管執(zhí)法人員實(shí)際配置比例約為萬(wàn)分之二點(diǎn)七，其中中心城區(qū)約萬(wàn)分之四點(diǎn)一，郊區(qū)縣僅為萬(wàn)分之一點(diǎn)八。以原郊縣松江區(qū)為例，按照相關(guān)規(guī)定，郊區(qū)縣城管執(zhí)法人員應(yīng)按常住人口萬(wàn)分之三來(lái)配比，并可酌情適度上調(diào)至萬(wàn)分之三點(diǎn)三。即便按180萬(wàn)常住人口計(jì)算，松江區(qū)城管力量配置至少要達(dá)到540人，而區(qū)城管執(zhí)法局的編制數(shù)僅為473人，全區(qū)范圍內(nèi)每平方公里還不到1人。[7]集中型的區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制已難以適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)需要，需要著力破解體制不順、權(quán)責(zé)不匹配的問(wèn)題，切實(shí)解決街鎮(zhèn)執(zhí)法“小馬拉大車(chē)”的困境。

2014年上海市委一號(hào)課題聚焦“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”，并形成《上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》和6個(gè)配套文件（簡(jiǎn)稱“1+6”文件），明確了“重心下移”、“權(quán)力下沉”、“權(quán)責(zé)一致”、“賦權(quán)到位”是創(chuàng)新基層治理的主要方向。2014年初，市委、市府辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善本市城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（滬委辦發(fā)〔2014〕36號(hào)），提出構(gòu)建“一條熱線、一個(gè)平臺(tái)、一支隊(duì)伍、X個(gè)行政管理部門(mén)”的“1+1+1+X”的區(qū)縣城市綜合管理工作體系。2015年12月，市府頒發(fā)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例實(shí)施辦法》（滬府令37號(hào)），明確賦予鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依法相對(duì)集中行使有關(guān)行政管理部門(mén)在城市管理領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，從制度上明確了城管執(zhí)法重心下沉到街鎮(zhèn)的合法依據(jù)。這一輪城市管理綜合執(zhí)法改革的變化主要有：

1.機(jī)構(gòu)單列。原先的區(qū)縣城管執(zhí)法局大多是在區(qū)綠化與市容管理局名下增掛一塊牌子，機(jī)構(gòu)沒(méi)有真正實(shí)體化。區(qū)縣城管執(zhí)法局與城管執(zhí)法大隊(duì)之間，區(qū)、縣城管執(zhí)法部門(mén)與街鎮(zhèn)派駐城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)間以及與綠化市容、水務(wù)、環(huán)保、工商、規(guī)劃等城市管理職能部門(mén)普遍存在管理交叉、職責(zé)不清、關(guān)系不順等問(wèn)題。此輪改革在區(qū)層面單獨(dú)設(shè)立區(qū)城管執(zhí)法局，不再隸屬區(qū)綠化與市容管理局管理，把分散在環(huán)保市容局、建交委、規(guī)土局、發(fā)改委等部門(mén)的相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)，集中劃入新成立的城管執(zhí)法局，正式實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法部門(mén)與職能管理部門(mén)的適度分離。

區(qū)城管執(zhí)法局作為獨(dú)立執(zhí)法主體，執(zhí)法大隊(duì)為其所屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，區(qū)縣城管執(zhí)法局局長(zhǎng)兼任執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)。區(qū)縣城管執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全區(qū)城市管理綜合執(zhí)法工作，并對(duì)各街鎮(zhèn)執(zhí)法開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督等工作。在開(kāi)展重大跨區(qū)域執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，區(qū)縣城管執(zhí)法局對(duì)各街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍享有跨區(qū)域的調(diào)動(dòng)指揮權(quán)。

同時(shí)，區(qū)縣城管執(zhí)法局仍保留一支少而精的機(jī)動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍，主要用于加強(qiáng)對(duì)街鎮(zhèn)的執(zhí)法監(jiān)督和重大執(zhí)法案件的查處。全市首家區(qū)城管執(zhí)法局，閘北區(qū)城管執(zhí)法局于2015年1月23日正式成立，隨后，浦東新區(qū)等區(qū)也相繼成立了區(qū)級(jí)城管執(zhí)法局。區(qū)縣城管執(zhí)法局的單列有利于強(qiáng)化其發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)、對(duì)重大執(zhí)法活動(dòng)的協(xié)調(diào)作用，避免機(jī)構(gòu)和職能虛化。

2.權(quán)力下放。此次行政執(zhí)法權(quán)的下放主要有委托、調(diào)整、授權(quán)等方式。權(quán)力下放不是簡(jiǎn)單地將不同行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)集中到街鎮(zhèn)統(tǒng)一行使，而是賦予街道辦綜合執(zhí)法的行政執(zhí)法主體資格，賦予街道城市綜合管理方面的全部行政處罰權(quán)，以及水務(wù)、環(huán)保、勞動(dòng)保障、殯葬、房屋安全、公安消防、衛(wèi)生、商務(wù)、文廣、民政等部門(mén)的部分行政處罰權(quán)。賦予街道黨工委“四項(xiàng)權(quán)力”：對(duì)區(qū)職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)；對(duì)區(qū)域建設(shè)規(guī)劃和公共設(shè)施布局的規(guī)劃參與權(quán)；對(duì)區(qū)域綜合性事務(wù)的綜合管理權(quán)；對(duì)事關(guān)社區(qū)民生重大決策項(xiàng)目的建議權(quán)。[8]

同時(shí)，明確職能部門(mén)職責(zé)下沉須由區(qū)委、區(qū)政府嚴(yán)格審核把關(guān)，做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，杜絕區(qū)、縣職能部門(mén)隨意向街鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。

針對(duì)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制差異，實(shí)行兩類管理辦法。一是“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式。即將區(qū)縣城管執(zhí)法局派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊(duì)調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，人、財(cái)、物全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，鎮(zhèn)屬中隊(duì)更名為“xx區(qū)xx鎮(zhèn)城市管理行政執(zhí)法中隊(duì)”。二是“區(qū)屬、街管、街用”的街道模式。由于街道辦事處是區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，不具備行使相對(duì)集中的行政處罰權(quán)限。因此，街道城管中隊(duì)仍以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法，隊(duì)伍由區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一派駐，但人、財(cái)、物管理上全由街道負(fù)責(zé)，街道中隊(duì)更名為“xx區(qū)城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊(duì)xx街道中隊(duì)”。

3.聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)?！奥?lián)勤聯(lián)動(dòng)”是要實(shí)現(xiàn)“一條熱線、一個(gè)平臺(tái)、一支隊(duì)伍、X個(gè)行政管理部門(mén)”的“1+1+ 1+X”的區(qū)縣城市綜合管理體系目標(biāo)。一條熱線即“12345”市民服務(wù)熱線，接受市民關(guān)于城市管理領(lǐng)域的投訴和建議；“一個(gè)平臺(tái)”即依托市、區(qū)城市網(wǎng)格化管理平臺(tái)，單獨(dú)設(shè)立并做實(shí)做強(qiáng)街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心，各街鎮(zhèn)建立以城管為骨干、公安為保障，工商、衛(wèi)生、食藥等相關(guān)行政管理部門(mén)共同參與的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，增強(qiáng)城市管理頑癥的快速發(fā)現(xiàn)和處置能力?！耙恢ш?duì)伍”即城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)對(duì)面上綜合性城市管理問(wèn)題進(jìn)行綜合執(zhí)法，由市－區(qū)（縣）－街鎮(zhèn)三支城管綜合執(zhí)法力量構(gòu)成；“X個(gè)行政管理部門(mén)”即城市管理綜合執(zhí)法所涉及到的專業(yè)條線的專業(yè)執(zhí)法部門(mén)，如質(zhì)檢、工商、水務(wù)等部門(mén)組成。[9]同時(shí)，實(shí)行公安保障城管執(zhí)法制度化，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與城管執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，明確由區(qū)縣公安分局分管治安的副局長(zhǎng)兼任區(qū)縣城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)，區(qū)縣公安機(jī)關(guān)明確專門(mén)的力量，配合城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展工作，大大提高了城管執(zhí)法的權(quán)威性。

4.力量配置。體制調(diào)整后，區(qū)縣、街鎮(zhèn)城管力量的配置將綜合考慮區(qū)域面積、常住人口、管理需求、執(zhí)法任務(wù)等因素進(jìn)行配置，補(bǔ)足空編，重點(diǎn)向郊區(qū)縣特別是向城鄉(xiāng)接合部街鎮(zhèn)傾斜，優(yōu)化一線執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)。同時(shí)，堅(jiān)持編隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)的管理原則，相關(guān)行政管理部門(mén)將新的行政執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)至城管綜合執(zhí)法部門(mén)的，其所屬的行政執(zhí)法人員編制也應(yīng)同步劃轉(zhuǎn)至城管執(zhí)法部門(mén)。

區(qū)縣、街鎮(zhèn)城管隊(duì)伍建設(shè)堅(jiān)持“職業(yè)化”“專業(yè)化”“準(zhǔn)軍事化”標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)調(diào)“輕型化”“扁平化”的管理原則，將大量人員充實(shí)到基層一線執(zhí)法隊(duì)伍中，實(shí)現(xiàn)“重心下移”“權(quán)限下放”。

這一輪綜合執(zhí)法改革的重心是解決基層街鎮(zhèn)執(zhí)法力量短缺、執(zhí)法權(quán)限不足的問(wèn)題，同時(shí)，把城市管理中服務(wù)熱線、網(wǎng)格化中心的“發(fā)現(xiàn)與派發(fā)職能”和城管部門(mén)的處置與執(zhí)法職能分開(kāi)，克服了以往“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的弊端。實(shí)行綜合執(zhí)法改革的職能部門(mén)，仍保留其監(jiān)督管理職責(zé)，實(shí)行“管”“罰”分離，在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管理、審批與監(jiān)督、處罰的分離，有利于強(qiáng)化不同權(quán)力主體間的監(jiān)督制約。

縱觀上海城市管理綜合執(zhí)法體制的變遷，執(zhí)法權(quán)的集中和執(zhí)法重心的下沉是兩條主線。執(zhí)法權(quán)的集中體現(xiàn)在執(zhí)法權(quán)從分散的諸多職能部門(mén)向統(tǒng)一的城市管理部門(mén)集中、由分散執(zhí)法向綜合集中執(zhí)法轉(zhuǎn)變，以解決分散執(zhí)法帶來(lái)的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法不一的問(wèn)題。執(zhí)法重心下沉是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的重點(diǎn)開(kāi)始從市、區(qū)兩級(jí)向街鎮(zhèn)延伸，通過(guò)組織賦權(quán)、權(quán)力下放、力量配置、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)等方式解決基層街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中的權(quán)責(zé)不對(duì)稱、人手短缺的問(wèn)題。執(zhí)法權(quán)的集中和執(zhí)法重心的下沉與城市管理的特定階段、特定任務(wù)有關(guān)，綜合執(zhí)法體制并非一成不變，總體呈現(xiàn)出執(zhí)法權(quán)從分散到集中；權(quán)限從不完整到完整；執(zhí)法重心從市、區(qū)到街鎮(zhèn)；執(zhí)法過(guò)程從管罰不分到管罰分離的特征。

三、綜合執(zhí)法：從條塊治理到整體性治理

條塊治理是現(xiàn)代政府治理架構(gòu)的重要特征，公共部門(mén)通過(guò)縱向直線制和橫向職能制的組織設(shè)計(jì)分別由縱向和橫向不同部門(mén)來(lái)履行相應(yīng)的組織職能?？v向部門(mén)負(fù)責(zé)專業(yè)管理并依據(jù)組織層級(jí)的不同遵循垂直或垂直與屬地雙向管理，自上而下構(gòu)成條線系統(tǒng)；橫向部門(mén)按業(yè)務(wù)功能劃分，堅(jiān)持上下對(duì)口設(shè)置的原則，同時(shí)接受上級(jí)主管部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和本級(jí)政府屬地管理的雙重領(lǐng)導(dǎo)。條塊治理強(qiáng)調(diào)組織間的層級(jí)節(jié)制與權(quán)力的分散集中，在不同權(quán)力主體間形成監(jiān)督和制約，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與管理的適度分離。但雙重領(lǐng)導(dǎo)和條塊交叉運(yùn)行的方式使得管理過(guò)程必須要多部門(mén)上下協(xié)同才能完成，直線部門(mén)（條條）與職能部門(mén)（塊塊）之間因管理隸屬的差異導(dǎo)致管理目標(biāo)難以統(tǒng)一，容易陷入條與塊多頭指揮、雙重領(lǐng)導(dǎo)的困境。此外，條塊治理的架構(gòu)在執(zhí)法權(quán)限、人事管理、項(xiàng)目審批、財(cái)務(wù)管理等諸多方面破壞了屬地政府管理權(quán)限和職能的完整性，使得屬地政府在協(xié)調(diào)相關(guān)力量，實(shí)現(xiàn)資源整合上缺乏足夠的統(tǒng)籌管理能力。條塊沖突時(shí)，條線部門(mén)往往憑借自身在管理、人事、權(quán)限等方面的優(yōu)勢(shì)而凌駕于屬地管理部門(mén)之上，形成“條”強(qiáng)“塊”弱的非均衡局面。

條塊治理的組織分工使得政府業(yè)務(wù)流程的處理碎片化，條塊部門(mén)按照各自職責(zé)來(lái)分頭負(fù)責(zé)權(quán)限內(nèi)的事項(xiàng)，對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化并不關(guān)心，部門(mén)間橫向溝通不足容易出現(xiàn)部門(mén)主義、管理碎片化、供需脫節(jié)等問(wèn)題。

從組織間信息溝通來(lái)看，條塊治理下的組織間信息傳遞通常按照條與塊兩個(gè)方向自上而下或自下而上進(jìn)行逐級(jí)信息傳遞，越級(jí)和跨條塊間信息傳遞在常態(tài)下一般不被允許?？v向與橫向的雙向信息傳遞使得條塊間缺乏有效的橫向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，這種信息傳遞方式路線較長(zhǎng)，既延緩了信息傳遞的速度，又給中間層對(duì)信息進(jìn)行過(guò)濾、篩選、封鎖提供了機(jī)會(huì)，信息在傳遞過(guò)程中容易變異，增加了條與塊對(duì)目標(biāo)共識(shí)達(dá)成的難度。此外，同樣的信息往往在不同的條塊部門(mén)都要進(jìn)行重復(fù)收集和管理，且管理標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于條塊間的信息整合和利用效率最大化，組織間重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)較普遍。

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，人口流動(dòng)的加劇，社會(huì)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性增強(qiáng)，城市管理日益呈現(xiàn)出明顯的跨界性，跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)的交叉疊加成為城市管理的常態(tài)。城市管理綜合執(zhí)法越來(lái)越強(qiáng)調(diào)跨層級(jí)、跨部門(mén)的合作性、參與性和整體性。條塊分散治理對(duì)部門(mén)分工、權(quán)力劃分的過(guò)度強(qiáng)調(diào)所衍生的碎片化、服務(wù)和信息的不對(duì)稱等管理弊端使得條塊治理向整體性治理轉(zhuǎn)型顯得尤為必要。

“整體性治理”理論興起于20世紀(jì)90年代中后期，是繼新公共管理運(yùn)動(dòng)之后政府治理模式的重要理論變革。整體性治理主要是針對(duì)實(shí)行嚴(yán)格等級(jí)、權(quán)力劃分的條塊治理所導(dǎo)致部門(mén)主義、管理碎片化等管理弊端而提出來(lái)的，旨在進(jìn)行管理層級(jí)整合、功能整合和公私合作伙伴關(guān)系的整合，以達(dá)到跨部門(mén)、跨邊界的整體性治理目標(biāo)。整體性治理的內(nèi)涵和外延非常廣泛，它既包括橫向不同組織部門(mén)的溝通與合作、縱向不同組織層級(jí)間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，也包括公私部門(mén)間合作伙伴關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合。整體性治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)“不是通過(guò)現(xiàn)存組織的分裂活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，也不是通過(guò)建立一個(gè)超級(jí)管理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是在不消除組織邊界的條件下進(jìn)行跨組織邊界的協(xié)同聯(lián)合工作?！盵10]

整體性治理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)包括“內(nèi)、外、上、下”四個(gè)緯度：“內(nèi)”是指公共組織內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)，它的“聯(lián)動(dòng)”方式包括新的組織文化、價(jià)值理念、管理流程、人員培訓(xùn)等；“外”是指公共組織之間的合作，是一種跨公共組織的工作方式，它的“聯(lián)動(dòng)”途徑包括分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、共同預(yù)算、融合性結(jié)構(gòu)、聯(lián)合團(tuán)隊(duì)等；“上”是指自上而下設(shè)定公共組織的目標(biāo)，建立一種新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制，它的“聯(lián)動(dòng)”途徑包括以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)考核、績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)協(xié)議等；“下”是指以滿足公眾多元需求為宗旨的公共服務(wù)供給過(guò)程，意味著一種全新的公共服務(wù)理念和供給方式，它的“聯(lián)動(dòng)”途徑包括聯(lián)合磋商／參與、共享顧客關(guān)注點(diǎn)、共享顧客界面等。[11]

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，整體性治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)公共部門(mén)內(nèi)部的組織、流程、技術(shù)和機(jī)制等方面的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)管理力量和社會(huì)資源的整合，為探索城市管理綜合執(zhí)法創(chuàng)新提供了一種有效的治理工具。

城市管理綜合執(zhí)法體制從分散到相對(duì)集中的執(zhí)法變革背后，在結(jié)構(gòu)、信息、社會(huì)等三個(gè)緯度上順應(yīng)了整體性治理的內(nèi)在要求。

（一）結(jié)構(gòu)緯度。整體性治理強(qiáng)調(diào)治理層級(jí)間縱向與橫向上的整合，實(shí)行大部門(mén)式治理，將一些功能相近或相同的機(jī)構(gòu)、部門(mén)和組織進(jìn)行功能重新整合，明確管理職責(zé)，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)。上海城市管理綜合執(zhí)法從“三整頓辦公室”——市環(huán)境衛(wèi)生管理局、公安巡警——市城市管理行政執(zhí)法局、區(qū)城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)——市城市管理行政執(zhí)法局、區(qū)城管執(zhí)法局的管理體制的變遷，正是不斷地通過(guò)組織授權(quán)、權(quán)力下放、委托執(zhí)法、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方式，將分散在不同部門(mén)、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一上收到市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)的相應(yīng)職能部門(mén)來(lái)相對(duì)集中行使城市管理行政處罰權(quán)，以改變執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。城市管理綜合執(zhí)法中聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的建立保證了跨部門(mén)、跨層級(jí)的執(zhí)法力量和執(zhí)法資源整合的實(shí)現(xiàn)。這種通過(guò)前端隊(duì)伍整合、機(jī)構(gòu)優(yōu)化、職能融合、管理聯(lián)動(dòng)的扁平化綜合執(zhí)法模式改變了傳統(tǒng)以職能部門(mén)層級(jí)式條塊管理的執(zhí)法方式，減少了執(zhí)法環(huán)節(jié)，提升了執(zhí)法效率，契合了整體性治理對(duì)組織整合與部門(mén)聯(lián)動(dòng)的內(nèi)在要求。

（二）信息緯度。整體性治理強(qiáng)調(diào)以信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理手段，將不同的信息技術(shù)進(jìn)行整合，建立一套統(tǒng)一的管理數(shù)據(jù)庫(kù)，簡(jiǎn)化基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)程序和步驟，以跨越層級(jí)間和部門(mén)間的信息鴻溝，實(shí)現(xiàn)“在線治理”。上海城市管理綜合執(zhí)法體制的變遷尤為重視信息溝通在跨層級(jí)、跨部門(mén)間的無(wú)縫銜接，提出“一條熱線、一個(gè)平臺(tái)、一支隊(duì)伍、X個(gè)行政管理部門(mén)”的“1+1+1+X”的區(qū)縣城市綜合管理體系目標(biāo)。以市民熱線管理服務(wù)系統(tǒng)為鏈接，建立了市－區(qū)（縣）－街鎮(zhèn)三級(jí)網(wǎng)格化管理為平臺(tái)的信息集中采集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的固定運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)不同層級(jí)行政執(zhí)法力量的信息集中采集與共享。信息的跨層級(jí)與跨部門(mén)整合將綜合執(zhí)法成員單位歸置在同一目標(biāo)指向中，實(shí)現(xiàn)了工作的常態(tài)化聯(lián)動(dòng)。

（三）社會(huì)緯度。整體性治理不僅強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)內(nèi)部縱向、橫向不同部門(mén)間的職能整合、流程優(yōu)化，而且還重視公私部門(mén)之間合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)治理過(guò)程中社會(huì)資源和社會(huì)力量參與的重要性，按照信任、溝通、合作的原則，積極構(gòu)建政府-企業(yè)-社會(huì)三者的公私合作伙伴關(guān)系。城市管理綜合執(zhí)法過(guò)程的復(fù)雜性往往超越了公共部門(mén)的職能范圍，單靠公共部門(mén)來(lái)管理往往陷入 “治亂循環(huán)”的困境，需要從傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的條塊治理向政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多方主體共同參與的整體性治理轉(zhuǎn)變。

上海城市管理綜合執(zhí)法體制的變革注重通過(guò)體制內(nèi)力量和社會(huì)力量的整合，在強(qiáng)化體制內(nèi)條塊聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，積極推進(jìn)整體性治理，在更大的范圍內(nèi)配置管理力量。在社區(qū)，積極整合房屋協(xié)管、社區(qū)保安、小區(qū)物業(yè)、樓組長(zhǎng)、平安志愿者等隊(duì)伍，形成社區(qū)網(wǎng)格巡管隊(duì)，開(kāi)展違法違規(guī)基礎(chǔ)信息采集、隱患排查和信息上報(bào)等工作。在街面，整合派出所、城管、城管協(xié)管、治安輔警、網(wǎng)格監(jiān)督員、物業(yè)保安等隊(duì)伍，形成街面網(wǎng)格巡管隊(duì)，開(kāi)展城市公共設(shè)施管理、市容環(huán)境管理和治安巡邏等工作，基本實(shí)現(xiàn)了街面和社區(qū)管理空間的無(wú)縫銜接，市容城管和治安防控管理的無(wú)縫銜接。

上海城市管理綜合執(zhí)法體制的變革是整體性治理理論在城市管理領(lǐng)域逐步延伸、功能上不斷拓展的過(guò)程。它通過(guò)機(jī)構(gòu)整合、權(quán)力下放、委托執(zhí)法等方式將分散在各條線的執(zhí)法事項(xiàng)、權(quán)限范圍相對(duì)集中地統(tǒng)一在市、區(qū)縣和街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門(mén)，最大程度發(fā)揮了集中執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，堅(jiān)持重心下移，夯實(shí)基層的改革思路，依托市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級(jí)網(wǎng)格化管理平臺(tái)，積極運(yùn)用社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化資源，增強(qiáng)了城市管理頑癥的快速發(fā)現(xiàn)和處置能力，使得城市管理綜合執(zhí)法方式變被動(dòng)型為主動(dòng)型、變粗放型為精細(xì)型、變突擊型為長(zhǎng)效型，提升了執(zhí)法效能。

四、余 論

城市管理綜合執(zhí)法不是局部化、單方面的改革，而是涉及政府職能轉(zhuǎn)變、條塊權(quán)限劃分，人財(cái)物關(guān)系再分配等諸多方面的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。長(zhǎng)期來(lái)看，城市綜合執(zhí)法體制改革需處理好以下幾對(duì)關(guān)系：

（一）合法性與可行性關(guān)系。目前，城市管理綜合執(zhí)法主要的合法性依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強(qiáng)制法》第17條第2款以及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條的若干授權(quán)性條款的規(guī)定。這些條款僅從法理角度明確了綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律地位，而實(shí)踐中直接賦予綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法主體資格的卻是不同層級(jí)的行政規(guī)范性文件，且規(guī)定分散，條目眾多，各地綜合執(zhí)法的領(lǐng)域、范圍、賦權(quán)的程度均有差異。地方層面對(duì)于如何劃分城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與職能部門(mén)的職責(zé)邊界，行政執(zhí)法權(quán)該不該集中、哪些應(yīng)該集中、集中后如何運(yùn)用等問(wèn)題并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證，具有較大的隨意性。如有的職能部門(mén)僅通過(guò)簽訂行政執(zhí)法委托書(shū)的方式，便授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全監(jiān)管的部分監(jiān)管權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。街鎮(zhèn)層面被大量賦權(quán)后開(kāi)展的很多執(zhí)法行為并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，有的甚至與現(xiàn)有政策法律相違背，普遍存在執(zhí)法主體混亂、以罰代改的現(xiàn)象。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)也因此經(jīng)常被質(zhì)疑違背職權(quán)法定原則，自身的執(zhí)法依據(jù)和法律地位均存在合法性不足的問(wèn)題。[12]

城市管理綜合執(zhí)法涉及面很廣，《行政處罰法》第16條僅規(guī)定的是相對(duì)集中行政處罰權(quán)而非其他行政職權(quán)的集中，地方改革不能僅通過(guò)《行政處罰法》就隨意擴(kuò)展綜合執(zhí)法的范圍，相對(duì)集中行政處罰權(quán)之外其他職權(quán)的行使，必須得到相關(guān)法律的明確授權(quán)，以消除合法性爭(zhēng)議。這些執(zhí)法亂象產(chǎn)生的根源在于國(guó)家層面缺少關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的專門(mén)立法，需要盡快就綜合執(zhí)法的執(zhí)法主體、范圍、程序、權(quán)限、監(jiān)督等方面制定統(tǒng)一的專門(mén)性法規(guī)來(lái)解決綜合執(zhí)法合法性與可行性的困境。

（二）權(quán)力下放與對(duì)接關(guān)系。新一輪的綜合執(zhí)法改革強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放，重心下沉，很多與城市管理相關(guān)的職能部門(mén)將自身的管理事項(xiàng)“能放則放，一放到底”，忽視放權(quán)是否匹配的問(wèn)題。城市管理綜合執(zhí)法重點(diǎn)是要將分散在諸多職能部門(mén)的涉及城市管理監(jiān)督處罰的職能剝離出來(lái)，交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)集中行使。但有的部門(mén)往往趁機(jī)將那些執(zhí)法難的事項(xiàng)，當(dāng)作包袱甩給綜合執(zhí)法部門(mén)，以執(zhí)法解決管理問(wèn)題，模糊了問(wèn)題的性質(zhì)，出現(xiàn)管理職能與執(zhí)法職能劃分的錯(cuò)位。權(quán)力下放中的“錯(cuò)放”、“空放”、“亂放”現(xiàn)象不同程度地存在，人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的下放原則在實(shí)踐中往往被扭曲執(zhí)行，基層人手不足和財(cái)力與事權(quán)不匹配現(xiàn)象不同程度地存在。大量行政執(zhí)法權(quán)下放到基層后，執(zhí)法行為涉及環(huán)保、水務(wù)、勞動(dòng)執(zhí)法、安全監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域?qū)I(yè)性都很強(qiáng)，基層執(zhí)法的專業(yè)能力往往難以對(duì)接得上，出現(xiàn)上級(jí)部門(mén)不再管了，基層又管不住的“權(quán)力真空”和“管理真空”的新問(wèn)題。

因此，城市管理綜合執(zhí)法需要處理好專業(yè)執(zhí)法和屬地管理的邊界，不是簡(jiǎn)單的一放了之，需要充分評(píng)估下放后基層的實(shí)際執(zhí)法能力，職能部門(mén)職責(zé)下沉須由上級(jí)政府嚴(yán)格審核把關(guān)，將條線部門(mén)的專業(yè)、技術(shù)和人員優(yōu)勢(shì)以及屬地管理部門(mén)的信息、管理優(yōu)勢(shì)最大程度地結(jié)合起來(lái)。此外，需加強(qiáng)對(duì)承接部門(mén)的法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范統(tǒng)一執(zhí)法程序、執(zhí)法文書(shū)、處罰標(biāo)準(zhǔn)，防止因管理體制調(diào)整影響城管執(zhí)法的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則，確保費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，基層城管執(zhí)法人員經(jīng)費(fèi)、車(chē)輛日常運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)、行政辦公費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)等應(yīng)納入市、區(qū)城管執(zhí)法局進(jìn)行統(tǒng)一預(yù)算管理。

（三）體制內(nèi)與體制外的關(guān)系。城市管理綜合執(zhí)法改革通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能優(yōu)化和管理技術(shù)的升級(jí)使得城市管理體制內(nèi)的條塊力量在縱向和橫向上均得到最大程度的擴(kuò)張，綜合執(zhí)法雖然在組織形式和管理模式上實(shí)現(xiàn)了一定的創(chuàng)新，但其履行職能的本質(zhì)仍是一種以“管”為中心的強(qiáng)政府模式，是對(duì)違法行為的一種事后管制。過(guò)于倚重單一的體制內(nèi)力量和科層化治理思維使得綜合執(zhí)法在一些需要短期內(nèi)集中整治的問(wèn)題上具有較大優(yōu)勢(shì)，但在源頭防范和長(zhǎng)效機(jī)制形成方面則存在明顯的不足，城市管理容易陷入“治理-反彈-再治理-再反彈”的慣性循環(huán)。城市管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，執(zhí)法應(yīng)是“下游”，是最后一環(huán)，重視“下游”的管控，但更應(yīng)關(guān)注“上游”的防控。

因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，逐步改變以罰代治以及單純追求行政管控的傳統(tǒng)執(zhí)法理念，走向多元主體合作共治的整體性治理應(yīng)當(dāng)是深化城市管理綜合執(zhí)法改革的重要方向。城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)逐漸摒棄過(guò)于倚重體制內(nèi)力量和資源的管控思維，積極整合社會(huì)資源，充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在城市管理中的行業(yè)自律功能以及基層村居干部、小區(qū)物業(yè)、各類志愿者組織等基層社會(huì)自治力量的自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的作用，實(shí)現(xiàn)行政力量與社會(huì)自治力量的有效銜接與互動(dòng)，提升源頭防范治理的水平。

[1]應(yīng)松年、袁曙宏.走向法治政府[M].法律出版社2001:428.

[2]國(guó)務(wù)院.《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]63號(hào)）.

[3]國(guó)務(wù)院.《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）.

[4]黨的十八屆三中全會(huì).《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013.11.12）

[5]李正想.上海城市管理綜合執(zhí)法體制改革研究[D].華東師范大學(xué)碩士論文，2006.

[6]陳奇星、曾峻.上海城市管理綜合執(zhí)法體制改革及進(jìn)一步改進(jìn)的對(duì)策[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(1).

[7]本刊評(píng)論員.街鎮(zhèn)將享有更大執(zhí)法權(quán)--解讀城管體制機(jī)制改革[N].解放日?qǐng)?bào)，2015-08-05（4）.

[8]《上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》，（2014.12）.

[9]本刊評(píng)論員.上海構(gòu)建城市綜合管理新模式：“1+1+1+X”[N].解放日?qǐng)?bào)，2015-05-08(2).

[10]曾凡軍.由競(jìng)爭(zhēng)治理邁向整體性治理[J].學(xué)術(shù)論壇，2009（9）.

[11]Tom Ling.Delivering joined-up government in the UK dimensions,issues and problems[J].Public Administraion,2002(4):625-642.

[12]賀榮.北京市綜合行政執(zhí)法有關(guān)問(wèn)題的探索和思考[J].法學(xué)雜志，2010（10）.

Institutional Change and Governance Logic of Urban Management Comprehensive Law Enforcement——The Case of Shanghai

Tao Zhen

Comprehensive law enforcement of urban management is the product of the relative concentration of administrative punishment.The concentration of law enforcement and Law enforcement down is the two main lines of the comprehensive law enforcement reform in metropolitan management.The concentration of law enforcement power is reflected in the change from decentralized law enforcement to comprehensive centralized law enforcement；down of law enforcement began to focus extend from the city,district to the town,to solve the problem of power shortage in grassroots law enforcement authority,and the lack of power management.Comprehensive law enforcement reform is conducive to the decentralization of law enforcement power to break the fragmented,multi cross law enforcement and other issues.It's an extension of the concept of Holistic Governance in the field of urban management,technical upgrading and functional expansion.But it should also be seen that the essence is still a continuation of the strong government thinking in the center of post control.It has a greater advantage in managing some of the issues that need to be concentrated in a short period of time.It's difficult to form a long-term management mechanism and still needs to pay more attention to urban management in the upper reaches of the prevention and control.

Comprehensive Law Enforcement;Metropolis;Shanghai;Institutional Change;Governance Logic

（責(zé)任編輯 方卿）

D927.51

A

1009-3176（2017）01-034-（10）

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“提升基層政權(quán)組織公信力研究”（12CZZ043）階段性成果。

2016-9-22

陶 振 男（1983-）上海行政學(xué)院公共管理教研部副教授 博士