蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院，重慶 402260)

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【司法實務】

檢察機關外部監(jiān)督轉化為內(nèi)部監(jiān)督的路徑

蔣 毅

(重慶市江津區(qū)人民檢察院，重慶 402260)

接受外部監(jiān)督和強化內(nèi)部監(jiān)督是檢察機關加強自身監(jiān)督的兩種途徑，是促進公正司法，提高司法公信力的重要舉措。外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督雖然有監(jiān)督方式、手段的差異，但維護司法公正的目的是一致的。因此，把外部監(jiān)督意見轉化為內(nèi)部監(jiān)督，必須規(guī)范和完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。

檢察機關；外部監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督；公信力

接受外部監(jiān)督和強化內(nèi)部監(jiān)督是檢察機關加強自身監(jiān)督的兩種途徑，所謂外部監(jiān)督是指由來自于檢察機關以外的監(jiān)督主體，為保證檢察工作的合法性、正確性以及社會效益而對檢察機關及其人員實施的監(jiān)督，主要是通過公眾積極參與檢察活動從而保證檢察權的正確行使，防止檢察權的濫用。內(nèi)部監(jiān)督是指檢察機關據(jù)以執(zhí)行或制定的關于我國各級檢察機關及其工作人員相互監(jiān)督制約的法律、法規(guī)、規(guī)章的制度體系，也是檢察機關自律機制。內(nèi)部監(jiān)督相對于外部監(jiān)督而言，具有更直接、更具體、更有針對性，更容易實現(xiàn)的特性。為此，檢察機關要完善意見收集機制，探索建立社會監(jiān)督轉化為內(nèi)部監(jiān)督的工作機制。這也是促進公正司法，提高司法公信力的重要舉措。

一、外部監(jiān)督的主體

要樹立監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的權力觀，檢察機關就必須接受國家機關、社會組織和公民的監(jiān)督。檢察機關在依法監(jiān)督的同時，必須加強自身建設，健全內(nèi)控機制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權力受到嚴格約束。國家機關的權力制約和公民的權利監(jiān)督構成了檢察機關的外部監(jiān)督體系。

(一)國家機關的監(jiān)督

國家機關的監(jiān)督，是根據(jù)憲法和法律規(guī)定，依照一定的法定程序，以國家名義進行的，具有法的效力的監(jiān)督。對檢察機關而言，外部監(jiān)督包括國家權力機關、行政機關和司法機關的監(jiān)督。

1．人大監(jiān)督。在我國，人大是最高權力機關，其他國家機關都由它產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。按照憲法和相關法律的規(guī)定，人大通過聽取和審議檢察工作報告和各種專題報告、督促議案辦理、開展執(zhí)法檢查及人事任免等方式對檢察機關進行監(jiān)督。

2.人事財政監(jiān)督。依據(jù)公務員法和檢察官法的規(guī)定，組織人事部門采取定編、定員、定崗等措施，加強對檢察人員考試錄用、職務任免、教育培訓、考察考核等的人事管理和監(jiān)督；財政部門主要是通過對檢察機關辦公辦案經(jīng)費核算、劃撥，監(jiān)督經(jīng)費管理使用。司法體制改革后，雖然省級以下基層檢察院實行垂直管理，但省級及其以上檢察院依然受同級人事財政部門的人事任免、經(jīng)費保障等的管理。

3.審計監(jiān)督。審計機關依據(jù)審計法規(guī)定，對檢察機關各種財政收支活動進行審計監(jiān)督。

4. 紀檢監(jiān)察監(jiān)督。紀檢監(jiān)察監(jiān)督是依據(jù)黨的紀律檢查條例和行政監(jiān)察法規(guī)定，對黨員領導干部和國家公務員的紀律監(jiān)督和法制監(jiān)督。黨的十八屆六中全會就提出設立與人大、政府、司法機關并行的監(jiān)察委員會，并在京晉浙開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。2016年12月25日，全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議決定：在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會。試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權限，對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)察；對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

5.公安、審判機關的監(jiān)督。我國憲法規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。很多人認為，刑事訴訟中，制約是雙向的，監(jiān)督是單向的，人民檢察院作為監(jiān)督主體居于決定性地位。而民主政體下，所有國家機關、政黨、社會團體、社會組織、大眾傳媒和公民既是監(jiān)督的主體，也是監(jiān)督的客體。

(二)社會監(jiān)督

社會監(jiān)督，即非國家機關監(jiān)督，指由各政黨、各社會組織和公民依照憲法和有關法律，對各種法律活動的合法性所進行的監(jiān)督。

1.中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。在我國，中國共產(chǎn)黨處于領導地位，通過各級黨委、政法委和黨組等黨的組織形式，保障黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行。黨的各級組織、全體黨員特別是高級干部都要向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執(zhí)行、黨中央禁止的堅決不做。

2.政協(xié)的民主監(jiān)督。政協(xié)機關是我國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，各民主黨派和社會各界通過政協(xié)參政議政，對檢察機關的監(jiān)督主要體現(xiàn)在聽取、審議檢察工作報告和政協(xié)委員提出相關的提案。

3.人民監(jiān)督員的監(jiān)督。依據(jù)最高檢和司法部的文件規(guī)定，人民監(jiān)督員有權對人民檢察院直接辦理的職務犯罪案件的偵查活動實施監(jiān)督。重點監(jiān)督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。

4.訴訟代理人及辯護人的監(jiān)督。訴訟代理人及辯護人主要是在為犯罪嫌疑人、被告人提供法律服務和幫助，代理參與訴訟，出庭辯護和辦理其他法律事務過程中，監(jiān)督和制約檢察機關的檢察權的行使。

5.新聞輿論的監(jiān)督。新聞媒介具有反應速度快、傳播范圍廣的特點，因而有相當大的道義影響和震撼力，通過對檢察機關所辦案件、檢察工作和檢察人物的報道和評論，監(jiān)督檢察機關和檢察人員。

6.公民監(jiān)督。監(jiān)督權是公民監(jiān)督國家機關及其工作人員活動的權利。包括批評、建議權，控告、檢舉權和申訴權。

二、內(nèi)部監(jiān)督主體

內(nèi)部監(jiān)督分為兩個層面：一個是體系內(nèi)的監(jiān)督，即上級人民檢察院對下級人民檢察院的監(jiān)督；二是機關內(nèi)的監(jiān)督，即部門與部門之間的監(jiān)督制約。

(一)上級人民檢察院對下級人民檢察院的監(jiān)督

主要是加強對黨的路線方針政策和上級檢察院重大決策部署，決議決定、規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督。加強對中央、高檢院重大決策部署和制度執(zhí)行情況的監(jiān)督；加強對高檢院和上級院決議決定、命令指示貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督。加大問責力度，堅決杜絕有令不行有禁不止的現(xiàn)象。從相關規(guī)定來看：一是干部人事監(jiān)督。依據(jù)《人民檢察院組織法》和《檢察官法》規(guī)定，下級人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請同級人民代表大會常務委員會批準；對于不具備檢察官法規(guī)定條件或者違反法定程序被選舉為人民檢察院檢察長的，上一級人民檢察院檢察長有權提請同級人民代表大會常務委員會不批準；上級人民檢察院發(fā)現(xiàn)下級人民檢察院檢察官的任命有違反檢察官法規(guī)定的條件的，應當責令下級人民檢察院依法撤銷該項任命，或者要求下級人民檢察院依法提請同級人民代表大會常務委員會撤銷該項任命。二是檢察業(yè)務監(jiān)督。依據(jù)訴訟法和相關司法解釋規(guī)定，上級人民檢察院對下級人民檢察院起訴、不起訴決定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，應當予以撤銷或指令下級人民檢察院糾正；對檢察機關直接辦理案件的逮捕、特別重大賄賂案件的指定居所監(jiān)視居住、撤案或不訴，都要報上一級人民檢察院批準等。三是檢察紀律的監(jiān)督。上一級人民檢察院通過開展檢察巡視和檢務督察工作，對下級人民檢察院的檢察業(yè)務工作、檢察隊伍建設和各項檢察管理工作進行監(jiān)督。

(二)檢察機關的內(nèi)部監(jiān)督

1.案件管理部門的監(jiān)督。案件管理部門主要是通過統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的執(zhí)法辦案集中管理模式對各業(yè)務部門所辦案件進行監(jiān)督控制，促進案件質量的提升。

2.紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門通過開展執(zhí)法檢查、案件復查和重點案件回訪等方式和采取“一案三卡”、流程監(jiān)督、網(wǎng)上監(jiān)督等監(jiān)督措施，加強對“案前、案中”執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督，預防和減少執(zhí)法辦案中的違紀違法問題。司法體制改革中，檢察機關的紀檢監(jiān)察部門已經(jīng)由內(nèi)部監(jiān)督逐步變成外部監(jiān)督，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：紀委派駐紀檢組對派出機關負責，加強對被監(jiān)督單位領導班子及其成員、其他領導干部的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題應當及時向派出機關和被監(jiān)督單位黨組織報告，認真負責調查處置，對需要問責的提出建議。

3.其他業(yè)務部門的相互監(jiān)督。案件線索受理與立案，偵查與批捕、起訴，扣押款物執(zhí)行與管理相分離制度，實行公訴部門提前介入重大職務犯罪案件偵查機制，公訴和偵監(jiān)對職偵部門辦理案件的監(jiān)督，加強刑事執(zhí)行檢察部門對檢察環(huán)節(jié)羈押犯罪嫌疑人情況的監(jiān)督，強化刑事申訴檢察部門的糾錯職能，各司其職、互相制約。

三、外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的區(qū)別和聯(lián)系

外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督由于主體不同，所以監(jiān)督的對象、依據(jù)、程序和效果都有差異。

1.監(jiān)督對象不同。外部監(jiān)督對象主要是檢察機關；內(nèi)部監(jiān)督對象是從事具體檢察活動的檢察官。監(jiān)督內(nèi)容不同。外部監(jiān)督側重于宏觀、整體的監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督是具體的個案監(jiān)督。

2.監(jiān)督效果不同。外部監(jiān)督是間接監(jiān)督，它要通過內(nèi)部監(jiān)督程序轉化才能發(fā)揮出監(jiān)督的效果，內(nèi)部監(jiān)督是直接監(jiān)督，它可以直接啟動執(zhí)法辦案程序追究承辦人的責任。

3.監(jiān)督依據(jù)不同。外部監(jiān)督，包括上一級檢察院對下級檢察院的監(jiān)督，體現(xiàn)的是國家權力的制約，既包括公民權利對國家權力的制約，也包括國家權力對國家權力的制約。其依據(jù)是憲法和法律的規(guī)定，具有剛性和穩(wěn)定性；內(nèi)部監(jiān)督依據(jù)是檢察工作制度和政策，既會因社會的發(fā)展而調整、改變，也要受到領導的看法或變動等人為因素的影響和干擾，這也是導致內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)法辦案效果不佳的原因之一。

4.監(jiān)督的程序不同。外部監(jiān)督的程序簡單、直接；內(nèi)部監(jiān)督程序復雜，如啟動追責程序不僅有嚴格的條件，還要輔之以調查、核實、取證等行為，直至查證屬實才定案。

5.監(jiān)督的公開程度不同。外部監(jiān)督以公開為原則，不公開為例外；內(nèi)部監(jiān)督以不公開為原則，公開為例外，這是內(nèi)部監(jiān)督多受到群眾質疑的原因，有的事情大事化小、小事化了就是由于處理過程不透明，存在暗箱操作的空間。

外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督雖然存在著差異，但聯(lián)系緊密。二者的目的是一致的，接受外部監(jiān)督和強化內(nèi)部監(jiān)督都是為了確保檢察權的公正行使，提高司法公信力。外部監(jiān)督是啟動內(nèi)部監(jiān)督程序的重要因素，檢察機關自查自糾的內(nèi)部監(jiān)督，不可避免的有監(jiān)督的盲點，而外部監(jiān)督站在旁觀者的立場，對事物的了解更客觀、更真實、更全面，借助外部監(jiān)督的視角，才能更好地有的放矢，解決自身的問題。加強內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的互動聯(lián)系，一方面可以促進內(nèi)部監(jiān)督制約機制的完善，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效，促進公正執(zhí)法;另一方面，可以提升檢察機關的公信度和滿意度。

四、外部監(jiān)督轉化為內(nèi)部監(jiān)督的路徑

目前，檢察機關接受外部監(jiān)督，分別由不同的部門承擔和處理。

1.控告申訴檢察部門。其職責是承辦受理、接待報案、控告和舉報，接受犯罪人的自首；受理不服人民檢察院不批準逮捕、不起訴、撤銷案件及其他處理決定的申訴；受理不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴；受理人民檢察院負有賠償義務的刑事賠償案件等工作?？厣瓴块T收到來信來訪，提出初步處理意見，按首辦責任制規(guī)定報院領導審批，移交相關部門處理，辦結后答復舉報人。

2.人民監(jiān)督部門。其職責是承辦受理人民監(jiān)督員對檢察機關直接辦理案件的監(jiān)督；接受和辦理人大代表、政協(xié)委員和社會各界提出的意見、建議；人民監(jiān)督辦在開展對外聯(lián)絡工作或“檢察開放日”等檢務公開活動收集到的各種意見、建議，如需回復或辦理的議案、建議，報檢察長或分管檢察長審批，移送相關部門辦理，辦理結果由人民監(jiān)督辦反饋給當事人。

3.紀檢監(jiān)察部門。其職責是承辦受理群眾和社會各界對檢察人員利用職權進行違法辦案、越權辦案、刑訊逼供、吃請受賄等違法違紀行為的舉報和控告，并進行查處等工作。如紀檢監(jiān)察部門在開展工作中收集到檢風檢紀、執(zhí)法過錯等違法違紀線索或電話投訴，報院領導審批，直接啟動問責機制，并將查處結果反饋當事人。

4.宣傳部門。其職責是收集、監(jiān)控、管理媒體、網(wǎng)絡等涉檢輿情，并進行研判和處置。宣傳工作人員根據(jù)收集到的網(wǎng)絡輿情，交由院領導審核，然后轉交相關部門處理，由宣傳部門負責將處理結果反饋給當事人。

從上述部門職責和啟動程序可以看出，各部門收集到的信息可能有相同的部分，如控申的來信來訪，人民監(jiān)督辦的意見、建議，宣傳的涉檢輿情，這里面都可能涉及檢察人員的違法違紀線索，需要轉交紀檢監(jiān)察部門查處，也有區(qū)別和差異，如控申的來信來訪多涉及具體案件的處理，人民監(jiān)督辦的意見、建議側重于宏觀的工作問題，紀檢監(jiān)察的線索聚焦在個人的作風紀律方面。

五、完善內(nèi)部監(jiān)督制約，提升執(zhí)法公信力

檢察機關要將外部監(jiān)督意見和建議，通過體系內(nèi)的自我糾錯制的運行，實現(xiàn)懲前毖后，自我凈化、自我更新，必須進一步規(guī)范和完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制。

1.統(tǒng)一對外聯(lián)系部門，規(guī)范處理監(jiān)督意見。目前，由于檢察機關對于各方面的監(jiān)督意見，分別由各個相關職能部門受理，一般沒有相應的制度和確定的部門對處理情況進行監(jiān)督檢查，以致出現(xiàn)同一監(jiān)督意見因辦理的結果不同，導致意見答復不統(tǒng)一、不嚴謹?shù)那闆r或是反復地辦理，從而增加運行成本，降低工作效率。如果統(tǒng)一設定對外聯(lián)系部門，對收集的各種監(jiān)督信息統(tǒng)一進行分類、分流、評估、反饋等處理，就有利于對監(jiān)督意見的辦理和回復。聯(lián)系部門經(jīng)分管領導審核，把監(jiān)督意見分流相關部門辦理，要求其提出書面意見，最后交聯(lián)系部門登記備案并由聯(lián)系部門統(tǒng)一回復。這樣保證檢察機關收到監(jiān)督線索能及時啟動督查程序，并對處理結果及時反饋相關部門和人員，提升工作實效，更好地為院領導決策服務。

2.進一步理順機制，規(guī)范執(zhí)法行為。一是要強化檢務督察和紀檢監(jiān)察力度，監(jiān)督各業(yè)務科室執(zhí)法執(zhí)紀。如建立對檢察人員民主評議的機制，設置評議項目，規(guī)定評議結果的公示和辦理程序等。涉及作風投訴的、檢察人員違法違紀的、案件質量的、涉案款物的、辦案程序的、工作建議等的投訴和意見的受理、辦理部門和程序，以及回復的方式都有相應的制度。二是完善體制內(nèi)的糾正機制和追責機制，強化內(nèi)部監(jiān)督機制的執(zhí)行力，督促監(jiān)督意見的落實；否則對外部監(jiān)督意見的辦理可能就會推諉、延遲，或敷衍了事。紀檢監(jiān)察部門就要對沒按規(guī)定時限進行回復的，監(jiān)督意見不辦理、不落實的或延遲辦理、敷衍塞責的部門和人員，要追究紀律責任。三是要完善應急處置機制?，F(xiàn)在是微博、微信、網(wǎng)絡飛速發(fā)展的時代，網(wǎng)絡輿情表達方式更加快捷、信息更加多元化，呈現(xiàn)更加復雜性、直接性、互動性、突發(fā)性的特點，一個涉檢的微不足道的事，都可能在沒有任何征兆的情況下，卻在短時間內(nèi)形成巨大輿論力量，引發(fā)網(wǎng)絡輿情。所以必須建立應急處置機制，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時跟進、及時處理、及時回復。

3.進一步提升執(zhí)法透明度，確保群眾的知情權。陽光是最好的防腐劑，要積極拓展檢務公開渠道，突出檢務公開重點，豐富檢務公開載體，健全檢務公開機制，全面營造“公開、公正、公信”的陽光檢察氛圍。把各科室內(nèi)部執(zhí)法的規(guī)范和流程通過電視、報紙和網(wǎng)絡公之于眾，讓群眾知曉、了解檢察機關內(nèi)部監(jiān)督的過程，如紀檢監(jiān)察部門在收到群眾的投訴后，要及時公告處理情況和過程，把每一個環(huán)節(jié)都要置于群眾的監(jiān)督之下，只有認真接受群眾監(jiān)督，才能增強司法公信力。

4.進一步提升群眾參與度。讓公眾有序的參與司法，是建設現(xiàn)代法治社會的客觀需要，是深化檢務公開，接受群眾監(jiān)督的重要舉措。讓人大代表、政協(xié)委員和社會各界群眾參與案件公開答復、說理、聽證，民事執(zhí)行案件和解，社區(qū)矯正活動監(jiān)督，賠償案件辦理和司法救助等各項檢察工作，強化對職務犯罪大要案和有重大社會影響的案件定期回訪和個案檢查。這樣外部監(jiān)督更為有力，落實更為到位。促進檢察機關執(zhí)法辦案理性、平和、文明、規(guī)范。

5.進一步暢通接受外部監(jiān)督渠道。檢察機關要不斷創(chuàng)新外部監(jiān)督途徑和渠道，適應社會發(fā)展需求。一是拓展外部監(jiān)督知情、反饋渠道。通過人大代表聯(lián)系網(wǎng)絡、短信平臺、創(chuàng)辦專門的代表委員聯(lián)絡?？m時匯報、通報檢察工作的新進展和新成效；充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員、人民監(jiān)督員的優(yōu)勢和特點，及時了解和掌握社情民意、發(fā)現(xiàn)法律監(jiān)督工作中的薄弱環(huán)節(jié)，為檢察機關應對熱點難點問題，提供參謀咨詢作用。二是拓展接受監(jiān)督方式。借助互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視、報刊、短信平臺等，全方位、多措施加強與人大代表、政協(xié)委員和社會各界人士的聯(lián)絡和溝通，促進聯(lián)絡工作的常態(tài)化、機制化、長效化。三是完善“陽光檢務”的措施。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點企業(yè)設立作風投訴信箱，公開投訴、舉報內(nèi)部監(jiān)督電話，使對干警的監(jiān)督在時空上得到延伸，從而將許多外部監(jiān)督環(huán)節(jié)揭露、顯示的問題，及時注意吸收、轉化為內(nèi)部監(jiān)督的信息來源。

把外部監(jiān)督轉化成內(nèi)部監(jiān)督工作機制，是一項長期的、系統(tǒng)的工程，不可能一蹴而就，檢察機關必須立足實際，不斷探索、總結，循序漸進，方能推動檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。

(責任編輯：張建萍)

2017-06-27

蔣 毅(1971-)，男，重慶梁平人，重慶市江津區(qū)人民檢察院檢察員。

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1672-1500(2017)03-0096-04