袁 劍

斷裂政治下的邊疆治理①
——民國時期邊疆政策實踐的語境與維度

袁 劍

本文通過對民國時期地緣政治環(huán)境的分析，對影響民國邊疆治理的幾大重要因素進行了有針對性的分析和梳理，認為民國時期的斷裂政治、內外部幾大力量的周期性影響以及戰(zhàn)后五大國格局，在某種程度上影響和決定了民國邊疆治理的執(zhí)行力度。

斷裂政治；邊疆治理；民國時期；語境

一、時代感與中國語境

19世紀后期和20世紀上半葉，是世界格局深刻變動與調整的時代，同時也是中國經歷近代波折與動蕩時代。在這一時期，一度看似無比穩(wěn)固的歐洲大國權力均衡局面，隨著德國的統一和崛起而逐漸走向崩解，而各大國在海外的殖民地擴張，也開始受到來自東方的日本以及大西洋對岸的美國的制約；19世紀后期英俄在中亞的政治軍事博弈最終奠定了當地后一個世紀的地緣政治生態(tài)，而1904～1905年的日俄戰(zhàn)爭則改變了東北亞的權力格局，從而在西部和東部兩個方向塑造了當時中國的邊疆格局。

隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，原有的歐洲大國格局最終瓦解，奧匈帝國徹底崩潰，二月革命、十月革命相繼在俄國爆發(fā)，曾經一度崛起的德意志帝國遭受重創(chuàng)，只有英、法兩國苦苦維持局面，但其整體的殖民地格局已經岌岌可危。蘇聯的重新崛起以及日、美對一戰(zhàn)后世界格局的深入介入開啟了歐亞大陸尤其是東亞的新變局。從19世紀后期開始的以英、俄、法為核心的圍繞中國邊疆而形成的殖民秩序，逐漸轉變?yōu)橐蕴K、日、英—法—美為主軸的新的中國邊疆外部力量格局。第二次世界大戰(zhàn)根本性地改變了世界戰(zhàn)略格局，并沖垮了世界殖民體系，經此一役，中國得以擺脫半殖民地地位，邊疆危機基本消除，曾經長期承受的“國難”壓力逐漸轉變?yōu)閼?zhàn)后大國體系下的定位與發(fā)展問題，原有的影響國家存亡的邊疆危機也隨之逐漸轉型為與周邊國家的不再具有全局性影響的邊疆爭議，其所蘊含的時代主題也從國家存亡問題轉向區(qū)域發(fā)展問題。

民國政治也正是在這一世界性的轉變格局中呈現出其自身的特征。在這個時期，在內外因素的交織影響下，中國經歷了從傳統王朝體制向民族國家體制的轉變，新建立的中華民國在繼承清朝疆域版圖的基礎上進入當時的世界舞臺及其競爭格局當中，并力圖在新的國家體制基礎上進行國內建設與治理，正如陳旭麓先生在比較晚清民國的興替時所指出的：“‘芳林新葉催陳葉，流水前波讓后波?！裰鞲锩膭倮駠〈说蹏?，使王朝的‘國歌’很快變成了王朝的挽歌?！久雷窔W，舊邦新造’壓倒了‘帝國蒼穹?！@示了此時新聲勝舊聲。在這兩種旋律的背后，是王朝時代的逝去和民主共和時代的到來?！雹訇愋衤矗骸督袊鐣男玛惔x》，上海：上海人民出版社，1992，第312頁。

這種“舊邦新造”的使命感，在兩個方面形塑了民國在邊疆認識與實踐層面的總體語境，并在很大程度上成為民國處理和認知當時所面臨的邊疆危機以及更大的外部威脅時所憑依的基本理念。其一，“舊邦新造”所展現出的試圖體現國家轉型與政治重塑的道義感，在當時面對的以實力為主要原則的世界叢林秩序下，這種在國體轉變中所凝聚的共同認同成為當時中國國家建設及其邊疆治理層面的重要基礎，也成為后來面對日本侵略而激發(fā)起全民族抗戰(zhàn)熱情以及推進邊疆開發(fā)熱潮的思想基礎。其二，盡管限于當時的行政治理水平以及內部紛爭，民國時期對于邊疆地區(qū)的控制較為薄弱，但從大一統王朝向民族國家的轉變，從根本上塑造了一個新的共同體認知，那就是一個不再與“大清”相糾纏的“中國”認知，而這種認知的形成并不是一蹴而就的，它既繼承了之前包括清朝在內的中國歷代王朝的傳統與歷史話語，同時也在某種程度上仰賴20世紀的行政與技術資源，進而構成了20世紀中國認同與中國邊疆認同的底色。在國家控制技術層面上，正如吉登斯所指出的：“作為‘政府’權力的監(jiān)控的集中化過程，很大程度上仍只是（如果不全是的話）一種現代國家現象。只有現代國家，才能準確地使其行政管轄范圍同具有明確邊界的領土對應起來。凡是國家就都有地域范圍的一面。然而，在民族—國家產生以前，國家機構的行政力量很少能與業(yè)已劃定的疆界保持一致。而在民族—國家占統治地位的年代，這種情況現實上已變得極為普遍?！雹赱英]安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998，第59頁。從時間軸來看，可以說，清代從整體上奠定了當代中國的疆域版圖基礎，而民國則勾勒和塑造了中國的民族國家屬性與認同。

總體而言，隨著近代中國在“邊疆”概念與意識方面所出現的巨大轉變，并與思想意識空間的擴展形成某種共鳴，進而在幾個方面體現出來。首先，我們對于中國自身范疇的認識更加具體化了，開始清晰地意識到中國這一政治地理范疇是由實實在在的邊疆所限定的，而不再是無邊的“天下”。其次，對“邊疆”的重新體認逐漸超越了純粹的政治與地理意義，而開始以更為多元、多維的視角加以認知，并整體性地放棄了傳統王朝朝貢體系的對外關系理念，而確立起更為現實的對外關系策略，并在此基礎上形成對于邊疆區(qū)域及其治理的決策基礎。③袁劍：《時局與話語：對近代以來國內關于“邊疆”概念研究的分析與解讀》，《中央民族大學學報》（哲學社會科學版），2016（3）。因此，以民族國家的新身份繼承原有的疆域版圖，并在此基礎上意識到國家的有限性與邊疆的局部性，這是我們在20世紀的地緣背景下全面理解民國邊疆治理的關鍵所在。

二、民國邊疆治理的整體特征

邊疆治理作為國家治理的一部分，它具有國家治理的一般性特征，而與此同時，由于邊疆區(qū)域在國家結構內部所具有的特殊性，因此邊疆治理本身在具體操作方面也具有自身的特色，與一般意義上的地方治理有所差異。正如馬大正、劉逖先生所指出的：“中國邊疆是中國統一多民族國家長期發(fā)展的產物，其不但有著較明顯的自然特征，更有著源遠流長的歷史特點?！雹亳R大正、劉逖：《二十世紀的中國邊疆研究：一門發(fā)展中的邊緣學科的演進歷程》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1997，第28頁。歷史、民族、區(qū)域以及政策的多層維度形塑了中國各個時期的邊疆樣態(tài)，到了近代，又進一步融入了外部帝國主義勢力、地緣影響以及現實政治的諸多因素，從而呈現出民國邊疆與邊疆社會的獨特樣態(tài)。

不管是與之前的清朝，還是與之后的當代中國相比，民國的總體政治控制力偏弱，再加之周邊地緣環(huán)境復雜，期間還面臨日本入侵，因此，其國家治理本身出現階段性和破碎化的特征，即便是所謂的“黃金十年”，也無法掩蓋國家治理無法有效實施的困境，進而也無法在此基礎上全面提升國家實力。國家治理本身的疲弱，反映到邊疆區(qū)域的具體治理層面，往往就更多地帶有權宜性和地方性色彩，即便是確立了相關的邊疆政策，也由于內部地方實力派的制約，始終未能在全國范圍內整體性鋪開?？梢哉f，民國時期內部統合能力的薄弱直接影響到其政策執(zhí)行的強度、廣度與力度，進而弱化了其邊疆治理層面的效能。

此外，我們也要注意到，民國時期的學術話語與當代存在著相當大的差異。在整個民國階段，不管是北洋政府時期，還是南京政府時期，邊疆議題并不是政府治理體系中的核心內容，資源配置也沒有專門向邊疆傾斜，而這種狀況反映到當時的國家治理話語與結構中，就表現為民國時期的邊疆話語及其在政治層面體現的邊疆政策都屬于民國政治系統與決策體系的末端，除了國民政府內遷時期之外，在整個民國的政治動員與物資資源獲取方面始終處在邊緣性地位，這也直接影響到邊疆地區(qū)在央—地關系下、以資源獲取為基礎的結構性調整與改革的具體成效。

當然，還有一點需要明確的是，與清朝康雍乾時期有足夠的時間和空間建立制度性的、行之有效的帝國邊疆治理秩序不同，民國從建立之初就面臨著巨大的內外部壓力，各類戰(zhàn)爭頻仍，尤其是外部帝國主義威脅侵略與內部地方軍閥勢力坐大，直接導致民國中央政府缺乏足夠的長時段甚至中時段對繼承自清朝的邊疆區(qū)域進行有效治理，邊疆區(qū)域往往處于地方勢力的控制之下，在某種意義上形成了國家治理政策與邊疆治理政策之間的斷裂性危機。

三、理解民國邊疆治理的幾個維度

（一）一個國家

1911年的辛亥革命，結束了中國漫長的封建帝制，隨著清帝的退位，“總期人民安堵，海宇 安，仍合滿、蒙、漢、回、藏五族完全領土，為一大中華民國”。②《清帝退位授袁世凱全權組織臨時共和政府諭》（俗稱《清帝退位詔書》），載中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第一輯《辛亥革命》，南京：江蘇古籍出版社，1991，第217頁。清朝的疆域版圖被后續(xù)的中華民國所繼承。這種繼承不僅標志著傳統的王朝政權結構向近代意義上的民族國家結構轉變，同時也意味傳統的王朝邊地治理逐步向民族國家的邊疆治理轉變，當然，由于這種轉型前所未有，又受到當時國內外政治軍事因素制約，因此其間也多有頓挫。但對于“中華民國”的連續(xù)性與統一性認知，在外敵入侵的緊要關頭，既成為當時國內各界的基本共識，也成為我們認識和面對這一時期邊疆危機和邊疆治理過程時所確立的基本時空定位。

清末的邊疆領土淪喪，令民國初年的學者心痛不已，他們力圖對遺留的邊疆遺產加以保全：“吾人處于今世，深感外侮之凌逼，國力之衰弱，不惟漢、唐盛業(yè)難期再現，即先民遺土亦岌岌莫保，衷心忡忡，無任憂懼！竊不自量，思欲檢討歷代疆域之盈虧，使知先民擴土不易，雖一寸山河，亦不當輕輕付諸敵人?！雹兕欘R剛、史念海：《中國疆域沿革史》，緒論部分。北京：商務印書館，2009，第3頁。原書出版于1938年。這種意識的塑造，標志著作為民國當時國家認同的共同基礎已經確立，并力圖以此號召國人奮發(fā)努力以振國威。

當然，在塑造保全邊疆領土的意識過程中，學界也對清末之前的歷代邊疆狀況有所認知，并以此為基礎提出相應的建設性意見：“中國歷代對于邊疆地方，大抵均采恩威兼施辦法。秦皇漢武勤遠略，舉凡南越北胡，無不臣服；然而武力往往只能用于一時，不能收一勞永逸之效。漢代大患為匈奴，唐代大患為回紇，宋有西夏、遼金之亂，明有韃靼、滿清之禍，歷史轉變，均以外患為起因，及至清代康乾年間，對于邊疆地方，亦曾立顯著功績，頗有海內一統氣象……吾人不敏，敢以今后邊疆政策之原則數點，貢獻于后，聊作本文之結論：一，確立民族平等政策，對邊疆民族應力謀其教育之普及，民生之發(fā)展，政治之穩(wěn)定；二，過去之懷柔政策應即拋棄，嗣后宜采取民族協和聯合政策；三，各民族之青年優(yōu)秀分子，宜盡量吸收，毋使若輩屈服在封建勢力之下，而無從發(fā)展，更宜循循善誘，毋使走入反民族協和聯合之路線；四，邊境外交統一，由外交當局從速辦理，以謀問題之根本解決?！雹谥卟幻鳎骸遁浾撨x輯：確立邊疆政策》，載《開發(fā)西北》，1934，第2卷，第1期，第79～80頁。在當時的現實環(huán)境下，這些建議確實有其針對性，也有相當的可行性。而其論述的前提，則依然緊緊圍繞民國本身這一共同認同基礎展開。

到了20世紀30～40年代，隨著日本侵略日甚，當時的中國學人更是從歷史和現實的角度對邊疆史進行了反思，并將中國歷代王朝的邊地治理與民國時期的邊疆研究與開發(fā)實踐放到同一條時間線中加以敘述，從而凸顯出民國在保衛(wèi)邊疆方面理應負擔的責任。例如，顧頡剛先生就曾指出：“我們的邊疆是我國土地的一部分，我們的邊疆民眾是我國人民的一部分，一切統一，本來無所謂邊疆問題。不幸帝國主義者壓迫我國是先從邊疆下手的，在這一二百年之內，他們使盡了威脅利誘的手段以求達到土崩瓦解的目的，實已形成極度嚴重的局勢。當這魔手初伸進時，一般知識分子目睹危機，奔走駭告，想促起國人的注意。所以清代道光咸豐年間，雖值漢學極盛之后，士大夫的中心學問是研經考史，和實際社會脫了節(jié)，然而究有一班漢學家跳出了傳統的學風，在古學之外更注意到當前的邊疆情況，像張穆著《蒙古游牧記》、祁韻士著《藩部要略》、何秋濤著《朔方備乘》、魏源著《圣武記》、龔自珍著《蒙古圖志》和《西域置行省議》，這就證明了他們感覺的敏捷和對于時代的正視。當時有了這一點研究基礎，論理早該激發(fā)朝野的同情加以開發(fā)和防范，把我們的邊疆問題掃除凈盡。無如我國積習太深，這少數的知識分子的呼喊，總驚不醒多數人民的濃睡，到了光緒年間外患更酤烈的時候，研究邊疆的空氣，反而沉寂下來了。一望近數十年來帝國主義者的調查工作和出版物，好像水銀瀉地無孔不入的，真使得我們又痛恨又慚愧，痛恨的是這般反客為主，其結果必然是盜憎主人，慚愧的是我國太沒有人，只有靜待著他們的欺侮而已?！诒緯闪⑿灾?，指明我們的工作共有五項：一是促進民族的團結，二是考察邊疆的情形，三是研究建設的方案，再有兩件是關于出版的，第一項是編纂邊疆叢書，第二項是發(fā)行邊疆期刊?！覀円挂盐促n稿的同志都乘著這個宗旨而奮斗，我們要從邊疆的學術文化里造起廣博的建國基礎來。我們絕不愿使道咸間的先進專美于前，也必不肯讓帝國主義的御用學者懷著惡意在我們的旁邊越分包辦，我們要挺起脊梁，鼓起勇氣，用了自己的一點一滴的血汗來盡瘁于這方面的工作，為后來人辟出一條大道。我們知道，學術工作不動則已，只要動了總是會前進的，后人是一定勝過前人的，我們鵠望后起的人們把他們的精神感召而把現在號為荒塞的邊疆建設得美麗輝煌。但我們處在這時代也不該妄自菲薄，我們要盡力抓住了這時代的公同的新向而完成一個啟蒙運動，不辜負這時代，把我們工作的成就貢獻國人，作他們認識邊疆和建設邊疆的必要的初步參考資料?！雹兕欘R剛：《中國邊疆學會叢書總序》，《中國邊疆》，1943，第2卷，第1～3期，第2～4頁。

總體而言，民國邊疆問題的凸顯本身，不管其內外部環(huán)境如何，依然緊緊圍繞著民國這一國家基本結構展開，如果不承認這一國家結構及其現實，則無法全面理解當時的中國邊疆及其邊疆問題。這是我們探究民國邊疆及其治理問題的基本前提。

（二）兩個政權體系

民國政治存在一個非常明顯的時段性，那就是按照中央政府的存續(xù)時間順序，先后存在著位于北京的北洋政府與位于南京的國民政府。這兩個政權體系，基于各自不同的定位與地緣環(huán)境，在邊疆治理思維方面，既存在著相同之處，也有很大的不同。

在北洋政府時期，所秉持的是以在事實上延續(xù)清朝邊疆結構及秩序為主導的邊疆治理思維。這種邊疆治理思維的形成與維系，既跟北洋政府的執(zhí)政者自身政治背景有關，同時也必須跟從清末一直延續(xù)到當時的對于地方主義（聯邦主義）的爭論有關。如杜贊奇所言：“20世紀最初的10年，隨著被改造為現代化的‘他者’，‘封建’一詞基本失去意義。但至少到1927年促成國民黨人上臺執(zhí)政的（國民）革命為止，聯邦主義勢力一直都可以找到歷來支持封建制對中央集權的批評的政治文化空間。在帝制后期，此種空間就是鄉(xiāng)土、地方，它包括了從故鄉(xiāng)到省籍之間的范圍。聯邦主義者的話語圍繞著所繼承的以強化地方來建國的主題展開，試圖即使不把省確立為主權政府，至少也要確立為自治政府，并以此作為建設一個現代化的聯邦政體的國家的基礎。”②[美]杜贊奇：《從民族國家拯救歷史：民族主義話語與中國現代史研究》，王憲明等譯，南京：江蘇人民出版社，2009，第170頁。在這種背景下，北洋政府在國家治理層面上實際上就面臨著地方治理與邊疆治理兩方面的挑戰(zhàn)，而為了控御當時內地各省的地方主義勢力，也不得不在邊疆治理方面更多地采取無為而治的方針，在事實上延續(xù)了清末以來邊疆區(qū)域的內部政治與社會結構態(tài)勢。

隨著南京國民政府的建立，通過以北伐為核心的軍事活動，并借由權力政治的運作，使國民黨所秉持的中央集權話語替代了北洋時期籠罩在內地各省的聯邦主義話語。這種替代與轉化，從話語的層面消除了北洋政府在國家治理層面所面臨的地方性危機，在地方治理層面已經沒有有力的挑戰(zhàn)性話語，使其有可能確立起以重建民族國家新秩序為主導的邊疆治理思維，但同時，由于國民黨內部地方實力派的存在，在具體的操作層面，南京國民政府在地方治理層面的推進依然步履維艱，而這也附帶影響到其邊疆治理能力及其力度。這在東北、新疆、云貴等地表現得非常明顯。

在南京國民政府成立后的第三年即1929年，國民黨三大召開，在其三大政治決議案中，曾有這樣的表述：“本黨致力于國民革命，既以實現三民主義為唯一目的，則吾人對于蒙古、西藏及新疆邊省，舍實行三民主義實無第二要求。雖此數地人民之方言習俗與他省不同，在國家行政上稍呈特殊之形式，然在歷史上、地理上及國民經濟上，則固同為中華民族之一部。”③榮孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》，北京：光明日報出版社，1985，第646頁。這一表述，實際上就體現了由國民黨所控制的南京國民政府在國家治理層面的基本主張：以三民主義作為國家治理的最高理念，并在此指導下推進邊疆治理，而這種邊疆治理，除了在國家行政結構上有一定的特殊性之外，在歷史、地理和國民經濟層面，都強調了在整個民國治理框架下的同一性。

值得注意的是，與北洋政府時期在地方主義壓力下不得不側重于“內政”措施不同，在南京國民政府時期，形成了關注邊疆地區(qū)相關議題的“邊政學”。20世紀30年代以前，中國只有邊政的策論文章，而無研究邊政的專門學問。1942年吳文藻先生在《邊政公論》第1卷中發(fā)表《邊政學發(fā)凡》一文，構筑了邊政學的基本理論框架。在顧頡剛先生撰寫《亟應廢棄的幾個名詞》一文中，認為有必要在研究和敘述中廢棄幾個名稱，其中就包括“中國本部”，并認為有必要重新認識“華中”、“華南”、“華北”和“華西”的區(qū)域界限問題。他在文中認為“我們必須廢棄了這些習用的名詞始能保衛(wèi)我們的邊疆，保衛(wèi)了我們的邊疆始能保衛(wèi)我們的心臟；我們也必須廢棄了這些習用的名詞始能開發(fā)我們的邊疆，開發(fā)了我們的邊疆始能達到全國的統一?！雹兕欘R剛：《亟應廢棄的幾個名詞》，《戰(zhàn)時中學生》，1939，第1卷，第2期，第52頁。其中既包含著對于中國內部區(qū)域認知的期許，同時也展現出在南京國民政府理念指導下，開發(fā)邊疆進而實現全國實質性統一的期待。

（三）三大外部力量/內部力量

民國不是現實政治的絕緣體。對于民國時期邊疆治理的探討，還有必要考慮當時的內外部因素問題。在民國時期，如果從階段和影響力而言，主要受到三大外部力量影響：俄蘇、日本、英美。與此同時，北洋派系、國民黨、共產黨則構成了民國時期影響邊疆治理全局的三大內部力量。以下分而論之：

在三大外部力量中，俄蘇對于孫中山新三民主義的實踐具有直接影響，并影響著中國共產黨的民族話語，其中，列寧和斯大林的民族理論產生了最直接的影響；日本則在侵略中國的過程中，在占領區(qū)（如東北三省和臺灣等地）推進其自身主導下的邊疆治理政策；英美則沒有直接在當時的中國推進自身的邊疆治理政策，其影響主要是通過社會學、人類學等相關學科及理念的引入及其在邊疆地區(qū)的學術實踐而形成的。

在三大內部力量中，除了上一部分所提到的北洋派系控制的北京政府所秉持的以延續(xù)清朝既有秩序為主導的邊疆治理思維，以及國民黨控制的南京國民政府以民族國家重建新秩序為主導的邊疆治理思維，關于這一點，如美國著名學者史華慈所言：“1927年以后的國民政府根據民族—國家的理論體系行事。無論蔣介石的觀念中有多少傳統的因素，他寫的《中國之命運》一書中確實沒有明確表示要回歸到傳統的世界秩序觀。他關于國家主權的必要條件的論述似乎源于法國思想家讓·布丹的傳統而非孔子的傳統?！雹赱美]史華慈：《中國的世界秩序觀：過去與現在》，參見[美]費正清編：《中國的世界秩序：傳統中國的對外關系》，杜繼東譯，北京：中國社會科學出版社，2010，第302頁。值得一提的是，中國共產黨在這一時期開始逐步形成關于民族平等和團結的話語，并在不同時期逐步在蘇區(qū)、邊區(qū)和解放區(qū)逐漸轉入實踐，1947年內蒙古自治區(qū)的建立就是中國共產黨的邊疆民族治理理念在民國時期最為成功的實踐，同時也為新中國的邊疆治理提供了寶貴的經驗。

事實上，當我們回顧關于“中華民族是一個”的討論時，如果按照上述分析就可以發(fā)現，這一討論本身正是在上述內外力量的合力下展開的。當然，限于文章篇幅，本文不再展開。

（四）四個邊疆區(qū)域

“從19世紀50年代至90年代的中國北部邊疆危機是19世紀中葉以后整個中華民族危機的一部分。這場危機覆蓋的范圍很廣，西北自帕米爾，東北至庫頁島，在這樣一片廣袤的邊疆地帶，僅中俄就簽訂了不平等的條約、界約24個。這場危機以領土為中心，兼及通商、貿易、傳教、驛傳、領事裁判權等，對邊疆地區(qū)社會生活的各個方面產生了深遠影響?！雹亳R汝珩、馬大正主編：《清代的邊疆政策》，北京：中國社會科學出版社，1994，第85頁。民國在繼承清朝疆域版圖的同時，也同時繼承了來自俄國和日本的侵略壓力，并在1917年俄國革命之后，承受來自日本更大的壓力，并在20世紀30年代開始直接面對日本的大規(guī)模軍事入侵。在這樣的大背景下，同時結合中國古代歷史時期草原游牧與中原農耕力量之間的周期性互動，以及各區(qū)域獨特的歷史、文化背景，因此在民國初年的學術話語中，逐漸形成了對于民國四大邊疆區(qū)域的認知與分類，并以此形成針對性的邊疆話語。

在上述的總體語境之下，民國的邊疆治理主要在四個邊疆區(qū)域展開，而由于時局的變化，這四個邊疆區(qū)域的重點有所變動。在20世紀10～20年代，四大邊疆區(qū)域為東北、蒙古、新疆和西藏，當時作為海疆重要區(qū)域的寶島臺灣已在日本侵占之下；到了20世紀30～40年代，隨著日本的侵略，東北淪陷，國民政府內遷重慶，因此其所在的西南地區(qū)逐漸成為政學兩界關注的重要區(qū)域，四大邊疆區(qū)域轉變?yōu)槲髂稀⒚晒?、新疆和西藏，當然，到了抗?zhàn)后期，又開始逐步重視和經營海疆，并逐步形成中國海疆界線。②即傳統上所稱的“十一段線”，后來演變成“九段線”。該線最初在1947年由內政部方域司發(fā)布的《南海諸島位置圖》中加以標注。在1932年時人的記述中，曾這樣寫道：東北淪陷，“彼時唇亡齒寒……使舉國國民，一致注意到西南國防這個問題上來……西藏滇邊是吾中華民國的領土，吾西南民眾，就是中華民國一部分的國民，保存西藏滇邊的領土，就是以中國民國國民的資格，保存中華民國的領土?！雹鬯稳私埽骸段髂蠂勒摗?，上海：中華書局，1932，第19～34頁。隨著抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，當時的國民黨和國民政府開始著力于西南邊疆地區(qū)的開發(fā)與建設，1939年召開的國民黨五屆五中全會，通過《對于政治報告之決議案》，其中更是直接指出：“吾國幅員廣大，西南西北各省產業(yè)、文化亟須致力建設，今長江南北各省既多數淪為戰(zhàn)區(qū)，則今后長期抗戰(zhàn)之堅持不懈，必有賴西南、西北各省之迅速開發(fā)，以為支持抗戰(zhàn)之后方。西部各省資源豐富，人力無窮，建設之首要，一面固為先謀交通運輸之發(fā)展，一面更應于各省人力、物力、財力有合理之統制，以應抗戰(zhàn)之需要。惟統制之要旨在于發(fā)展生產，以利抗戰(zhàn)，增進民生，故開發(fā)建設西部各省者，以鞏固抗戰(zhàn)之后方，實與普通獎掖國民經濟之發(fā)展，同其重要也?！雹軜s孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》，北京：光明日報出版社，1985，第556頁。最終在政治層面意識到西南邊疆對于穩(wěn)定民國統治秩序及其抗戰(zhàn)事業(yè)的重要性。⑤羅敏：《走向統一：西南與中央關系研究（1931～1936）》，北京：社科文獻出版社，2014。

當然，隨著抗戰(zhàn)的結束，東北和臺灣復歸民國版圖，在國民政府遷回南京后，西南邊疆地區(qū)的地位有所弱化，到了解放戰(zhàn)爭后期，隨著國民黨戰(zhàn)場形勢的岌岌可危，使其一度試圖重新利用西南邊疆地區(qū)為基地來扭轉戰(zhàn)局，但政治軍事形勢的迅速變化，使這一想法最終未能實現，最后則改由通過海疆（以臺灣為中心）的經營，形成后來的兩岸對峙局面?？傊?，民國時期的政局變遷，與其對內部邊疆區(qū)域的關注重心變遷是同步而行的。

（五）五大國格局

中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭的勝利，不僅使中國擺脫了日本帝國主義的侵略，贏得了民族獨立，而在另一方面，這也是中國首次經由戰(zhàn)勝國地位而獲得有機制保障的大國地位（聯合國安理會常任理事國）。在這種結構之下，中華民國作為民族國家，一方面獲得了新的地位，但另一方面則開始受到機制性“國際關系”（在當時為雅爾塔體系）的影響，并形成彼此相互扭結的關系。

在這種語境下，“現代國家的主權發(fā)展從一開始就離不開國家間關系的反思性監(jiān)控。無論是國家主權的鞏固，還是民族—國家的普遍性，都是通過擴展了的監(jiān)控操作才得以成立的，監(jiān)控操作保證了‘國際關系’能夠展開。‘國際關系’不是前民族—國家之間建立的關系（沒有它們這些國家也能維護其主權），它們只是民族—國家存在的基礎。國際組織的萌芽生長（包括國際聯盟與聯合國），并沒有超乎民族-國家智商。正是在這個時期，民族—國家無所不在地建立起來了。歐洲國家體系是通過戰(zhàn)爭與外交的混合并用而建立起來的。但是，在軍事工業(yè)化的背景下，隨便哪里的戰(zhàn)爭都有整體的特征，并以世界大戰(zhàn)的形式從不同角度影響到所有的國家。世界體系日益整合的結果，使外交再也不能只在國家集團之間進行，而要在某些基本方面囊括所有國家?！雹賉英]安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998，第313～314頁；第315頁?？箲?zhàn)勝利之后的民國，一方面受益于戰(zhàn)勝國地位，徹底解決了因日本侵略所造成的邊疆危機乃至國家危亡局面，在這之后，在中國版圖上，近代意義上的、對于國家與民族發(fā)展存亡關系重大的邊疆危機已經不再出現；而在另一方面，基于新的國家關系格局的建立以及民族國家單獨行動的受限性，因此之后就出現了如何有效處理當時與同為聯合國安理會五大國控制下的英屬印度、法屬印度支那等與民國相鄰接的殖民區(qū)域，以及這些區(qū)域內部國家實現獨立之后的邊境爭議，就在某種程度上成為五大國格局下遺留給當代中國的重大而棘手的問題。

此外，我們也必須意識到，“雅爾塔協定和波茨坦協定的意義在于兩個超級大國——美國和蘇聯——公開接受了‘勢力范圍’的想法，雖然它們同時也強化了國家主權的普遍性。其他大國充分承認蘇聯的主權自主性，就后果而言，其重要性并不亞于蘇聯對民族—國家之普遍性的認可?！雹踇英]安東尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，王銘銘校，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998，第313～314頁；第315頁。在這種態(tài)勢下，作為對獲取機制性大國地位的回報，蘇聯實際上放棄了其超民族國家的蘇維埃世界革命的理念，轉而接受了自身作為民族國家的外部定位，這種定位也影響到蘇聯與民國雙邊關系的調整。

在學術研究層面，在二戰(zhàn)后的五大國（美蘇英法中）格局下，民國之前所面臨的國家救亡運動已經結束，這種背景使得曾經一時火熱的“邊政學”與邊政研究逐漸弱化，新的地緣格局逐漸轉向五大國內部的協調問題。在此轉變過程中，民國的邊疆治理逐步從救亡式開發(fā)轉向具體的政策執(zhí)行，并在20世紀40年代后期逐漸向民族研究方向轉變，邊疆治理的主要內容也逐漸轉變?yōu)槊褡鍏^(qū)域管理，并在新中國成立后進入新的發(fā)展階段。

四、結語

如果說“恩威并施”和“因俗而治”是清朝控御邊疆的基本方針的話②馬汝珩、馬大正主編：《清代的邊疆政策》，北京：中國社會科學出版社，1994，第56頁。，那么，民國的邊疆治理主要特征則是“斷裂政治”與“有限效度”。由于民國時代所處的復雜內外環(huán)境，盡管國家認同隨著時代的發(fā)展在逐步深化，但中央政府始終權威不足，使得這一時期的國家治理缺乏足夠的時空保障，也缺少足夠的資金支撐，而且其相關政策往往在內外部紛爭中走樣變形，效能大打折扣。在這種大環(huán)境下，作為國家治理一部分的民國邊疆治理，自然受到的關注和支持就更小，也缺乏必要的資源和人員來推進具體的邊疆治理，被動因循成例者多，主動調整改革者少。當然，抗戰(zhàn)期間民國中央政府對于邊疆尤其是西南邊疆大為重視，主要還是地緣環(huán)境所迫，一旦抗戰(zhàn)結束，國內對于邊政和邊疆開發(fā)的討論也隨即消歇。總之，在斷裂政治的不安環(huán)境下，民國時期的邊疆治理缺乏有效的指導原則，在具體操作層面也缺乏推進力度，這種局面到新中國成立后才有根本性的改觀。

Frontier Governance under the Broken politics—The Context and Dimension of Frontier Policy Practice in the Republic of China

Yuan Jian

Through the demonstration of the geopolitical background in Republic of China period, this paper made some corresponding analysis of some important factors which af f ect the borderland governance in Republic of China period, and concluded that the cyclical impact of the broken politics, the cyclical impact of the outer and inner great powers, the fi ve great nation-states’ structure after World War II, had to some extent af f ected and decided the executive ability of the borderland governance in Republic of China period.

the broken politics; the borderland governance; the Republic of China period; background

中央民族大學校級自主科研項目《近代以來中國“邊疆”概念的范型與流變》（2015MDQN03）。本文的主要內容筆者于2017年5月11日曾在中央民族大學民族理論與民族政策研究院的專題講座“斷裂政治下的邊疆治理：民國時期關于邊政的討論及其外部背景”以及5月27日首都師范大學全球史中心“生態(tài)、邊疆和文明工作坊”上宣讀，得到諸位師友諸多建設性意見，特此致謝。

袁劍，中央民族大學世界民族學人類學研究中心副教授，主要從事邊疆、中亞問題研究。（北京，100081）