■文/趙世萍 路斌

國(guó)外區(qū)域大氣治理財(cái)稅政策研究

Study on foreign fiscal and taxation policies of the regional atmospheric treatment

■文/趙世萍 路斌

世界各國(guó)的大氣污染治理一般都經(jīng)歷了從末端治理到源頭防治再到環(huán)境保護(hù)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，各國(guó)十分注重發(fā)揮財(cái)稅政策的作用，不斷探索和實(shí)施多樣化的財(cái)稅政策。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，世界各國(guó)的大氣污染治理取得了明顯的效果，并逐步形成了完善的體系和運(yùn)行機(jī)制。

一、合理劃分政府間環(huán)保事權(quán)

（一）清晰的縱向環(huán)保職責(zé)劃分

國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境保護(hù)和大氣治理中，有著非常清晰的政府間職責(zé)劃分，各級(jí)政府各司其職，形成合力。在環(huán)保事權(quán)的劃分上聯(lián)邦制國(guó)家與單一制國(guó)家有很大的差異。聯(lián)邦制國(guó)家，憲法對(duì)中央政府的權(quán)利進(jìn)行了明確的規(guī)定，地方政府具有較大的獨(dú)立性和自治權(quán)，體現(xiàn)在環(huán)保事權(quán)劃分上突出表現(xiàn)為中央政府與地方政府誰(shuí)對(duì)環(huán)保責(zé)任負(fù)責(zé)兜底的問(wèn)題。在單一制國(guó)家，權(quán)利被賦予了中央政府，中央再授予地方政府，在環(huán)保職責(zé)上更多的表現(xiàn)為自上而下的層級(jí)制，各層級(jí)政府之間有著比較明確的職責(zé)范圍。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，各級(jí)政府在憲法上相對(duì)獨(dú)立，并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨(dú)立行使各自的職權(quán)。聯(lián)邦、州和地方政府同時(shí)在環(huán)保領(lǐng)域承擔(dān)各自職責(zé)，形成了各級(jí)政府在環(huán)保領(lǐng)域各司其職的模式。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)宏觀層面和跨界污染物的相關(guān)法規(guī)、政策的制定，如制定全國(guó)性環(huán)保法律，制定全國(guó)的最低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，解決全國(guó)范圍內(nèi)的重大環(huán)境問(wèn)題等。各州政府全面負(fù)責(zé)州轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，在聯(lián)邦總局環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)原則的指導(dǎo)下，可以根據(jù)本州的實(shí)際情況，通過(guò)立法和制定政策，應(yīng)對(duì)大氣污染。地方政府則主要完成州政府法律規(guī)定的事務(wù)及其授權(quán)的事務(wù)。在環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)邦層面，美國(guó)環(huán)保局負(fù)責(zé)全國(guó)性的環(huán)保事務(wù)，其下轄的十個(gè)區(qū)域辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)督區(qū)域內(nèi)各州對(duì)聯(lián)邦的環(huán)境法律、項(xiàng)目的執(zhí)行，協(xié)調(diào)州與聯(lián)邦政府的關(guān)系。在州層面，美國(guó)各州都設(shè)有自己獨(dú)立的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，這些環(huán)境管理機(jī)構(gòu)不是國(guó)家環(huán)保局的附屬部門(mén)，它們只對(duì)本州負(fù)責(zé)，具有獨(dú)立的職責(zé)和法律地位。不同層級(jí)的政府在相互獨(dú)立的前提下，即各有側(cè)重又相互補(bǔ)充和交叉。

日本是典型的單一制國(guó)家，憲法并不明確劃分中央與地方的權(quán)利，地方的權(quán)利來(lái)自中央授權(quán)。日本的財(cái)權(quán)高度集中于中央政府，而事權(quán)大多分散在地方政府，中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系非常明晰。在環(huán)境污染治理上，中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)性法律及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與監(jiān)督，實(shí)施有關(guān)空氣污染、水質(zhì)污染以及污染物排放等的管制，大氣污染相關(guān)信息的提供，環(huán)境調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測(cè)等。地方政府按照中央環(huán)保相關(guān)政策，根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染情況，制定地方環(huán)境保護(hù)政策。地方政府無(wú)力承擔(dān)的事務(wù)劃歸中央或由中央出面協(xié)調(diào)。若中央政府獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)最終發(fā)生在地方，則作為中央對(duì)地方的委托事項(xiàng)處理。為了協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)集中在中央，事權(quán)分散于地方的矛盾，日本建立了規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）建立區(qū)域合作共治的模式

空氣污染的跨區(qū)域性質(zhì)決定了大氣治理不僅需要政府的縱向聯(lián)動(dòng)，而且需要區(qū)域之間的合作與協(xié)同。許多國(guó)家設(shè)立了跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)與合作。美國(guó)環(huán)保局建立了一系列區(qū)域大氣環(huán)境管理機(jī)制，如南加州海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)、臭氧污染區(qū)管理區(qū)、能見(jiàn)度保護(hù)與區(qū)域灰霾管理區(qū)等。在這些區(qū)域內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)跨界合作，運(yùn)用各種綜合手段進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。

此外，發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒城市區(qū)域管理模式，在大氣污染治理過(guò)程中進(jìn)行了很多探索。如以加拿大多倫多為代表的“整合治理模式”，以英國(guó)的倫敦為代表的“分層復(fù)合治理模式”，以美國(guó)匹茲堡為代表的“多邊聯(lián)合治理模式”，都取得了很好的效果。

二、出臺(tái)有針對(duì)性的財(cái)稅政策

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染形成的主要原因

通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染成因分析發(fā)現(xiàn)，造成空氣污染的主要原因不外以下幾種：一是工業(yè)排放。歐洲的工業(yè)化起步早，隨著工業(yè)化擴(kuò)展，工業(yè)生產(chǎn)所需的煤炭、石油等能源消耗逐年上升，產(chǎn)生了大量的煤煙和二氧化硫，引發(fā)了嚴(yán)重的大氣污染。20世紀(jì)中期，英國(guó)、法國(guó)等工業(yè)化國(guó)家，由于大氣污染造成的公害事件頻發(fā)。二是生活排放。伴隨著工業(yè)的飛速發(fā)展，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家先后實(shí)現(xiàn)了城市化，大量人口向城市流動(dòng)，人口和工業(yè)過(guò)度集中帶來(lái)極大的環(huán)境負(fù)擔(dān)，因此產(chǎn)生的大量生活排放，也是大氣污染的元兇之一。三是汽車(chē)尾氣排放。技術(shù)的進(jìn)步加速了汽車(chē)工業(yè)的發(fā)展，尤其是汽車(chē)進(jìn)入家庭帶來(lái)了尾氣排放污染。汽車(chē)排放的煙塵微粒不僅是霧霾天氣的主要污染源之一，還能引起“光化學(xué)煙霧”等。四是特殊的地理環(huán)境和氣候條件。以英國(guó)倫敦為例，倫敦處于泰晤士河谷地，缺少風(fēng)的流動(dòng)，加上英國(guó)氣候溫和濕潤(rùn)，易出現(xiàn)逆溫現(xiàn)象。特殊的自然環(huán)境和氣候條件使倫敦地區(qū)的空氣不易流通，容易導(dǎo)致各種煙塵聚集，形成霧霾，引發(fā)空氣污染。

不同國(guó)家以及同一國(guó)家不同時(shí)期的主要污染源存在明顯差異，英國(guó)早期的污染源主要是工業(yè)生產(chǎn)和生活取暖產(chǎn)生的煤煙，日本主要的污染源是工業(yè)排污與汽車(chē)尾氣，德國(guó)則是汽車(chē)尾氣及鄰國(guó)污染物的漂移。針對(duì)不同的污染源，各國(guó)治理大氣污染的政策也各有不同。

（二）出臺(tái)針對(duì)性的財(cái)稅政策

在大氣污染治理的過(guò)程中，各國(guó)根據(jù)本國(guó)污染源及實(shí)際情況，采取了不同的治理路徑和政策手段。一類(lèi)是以行政手段為主的治理方式，通過(guò)制定法律法規(guī)，輔之以必要的財(cái)稅政策，取得了立竿見(jiàn)影的效果，如英國(guó)初期的治理模式。另一類(lèi)是以經(jīng)濟(jì)手段為主，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，達(dá)到治理污染的目的，如美國(guó)等國(guó)家。各國(guó)大氣治理財(cái)稅政策主要側(cè)重以下幾個(gè)方面：

一是促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。1、政府通過(guò)財(cái)政投入和財(cái)政補(bǔ)貼，扶持清潔能源、轉(zhuǎn)變低碳經(jīng)濟(jì)和改造老舊能源設(shè)備。如企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)研發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品，英國(guó)政府給予其費(fèi)用總額70%的資助。居民改造老舊燃爐，英國(guó)政府補(bǔ)貼40%費(fèi)用，對(duì)采用可再生能源供暖的家庭戶均補(bǔ)貼1000英鎊。美國(guó)對(duì)一些重點(diǎn)可再生能源項(xiàng)目提供30%的現(xiàn)金補(bǔ)貼。2009年奧巴馬宣布投資24億美元對(duì)新型電動(dòng)車(chē)以及車(chē)用電池的研發(fā)項(xiàng)目給予補(bǔ)貼。2、利用稅收政策鼓勵(lì)節(jié)能減排。首先，對(duì)產(chǎn)生污染的企業(yè)和個(gè)體征收環(huán)境稅。早在20世紀(jì)70年代，美國(guó)就開(kāi)始征收二氧化硫稅。為促進(jìn)能源節(jié)約、限制能源過(guò)度消費(fèi)，美國(guó)征收能源消費(fèi)稅，包括聯(lián)邦消費(fèi)稅、燃料稅等稅種。其次，對(duì)節(jié)能減排產(chǎn)品和項(xiàng)目實(shí)行稅收優(yōu)惠：比如，美國(guó)政府規(guī)定，電力公司向居民提供安裝節(jié)能設(shè)施的費(fèi)用可以免稅，向商業(yè)和工業(yè)用戶提供的節(jié)能費(fèi)用也可以按照一定百分比免稅。美國(guó)政府對(duì)新型煤炭技術(shù)項(xiàng)目投資、煤氣化投資和節(jié)能建筑減免稅收，對(duì)防治污染的專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保設(shè)備可以加速折舊，并在5年內(nèi)計(jì)提完折舊。

二是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。面對(duì)環(huán)境污染和能源短缺，英國(guó)政府加大了對(duì)服務(wù)業(yè)的扶持力度，大幅降低對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)、煤炭采掘業(yè)等污染嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，使得這些長(zhǎng)期依賴(lài)政府補(bǔ)貼的高污染產(chǎn)業(yè)萎縮，制造業(yè)就業(yè)崗位逐漸下降。同時(shí)，政府出臺(tái)稅收減免政策，大力資助一些尚未實(shí)現(xiàn)盈利的服務(wù)性企業(yè)，實(shí)行按照研發(fā)費(fèi)用24%進(jìn)行現(xiàn)金退款的政策，使得金融等服務(wù)業(yè)的就業(yè)水平快速上升，逐步完成由制造業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。

三是引導(dǎo)個(gè)體消費(fèi)行為。政府通過(guò)財(cái)政投入促進(jìn)公共交通的發(fā)展，同時(shí)利用稅收手段，促進(jìn)居民改變出行方式。如英國(guó)自2008年起開(kāi)征機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)境稅，根據(jù)機(jī)動(dòng)車(chē)二氧化碳排放量征收機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)境稅，鼓勵(lì)消費(fèi)者選擇低碳排放汽車(chē)。英國(guó)倫敦為減輕交通擁堵和空氣污染，從2003年起對(duì)進(jìn)入市中心的私家車(chē)征收“擁堵費(fèi)”，并逐步對(duì)環(huán)保、低能耗車(chē)輛實(shí)行減免機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)境稅，由此獲得的收入用于改善倫敦的公交系統(tǒng)。為了鼓勵(lì)市民選擇低排量或使用清潔能源的新能源汽車(chē)，2010年美國(guó)聯(lián)邦國(guó)稅局宣布，截止到2010年年底，購(gòu)買(mǎi)指定產(chǎn)品最多可享受30%最高至1500美元的減稅。

四是實(shí)施政府綠色采購(gòu)政策。許多國(guó)家都出臺(tái)了政府綠色采購(gòu)政策，引導(dǎo)和促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)。英國(guó)對(duì)可再生能源電力實(shí)施政府采購(gòu)，推動(dòng)可再生能源電力的發(fā)展。英國(guó)政府綠色采購(gòu)占政府采購(gòu)的份額超過(guò)了30%。美國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須采購(gòu)具有“能源之星”標(biāo)志的產(chǎn)品，以此促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

英國(guó)在制定大氣防治財(cái)稅政策時(shí)，引導(dǎo)與強(qiáng)制并重，美國(guó)則更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在大氣污染防治上的作用。

三、輔之以必要的財(cái)政支持

世界各國(guó)在各級(jí)政府出臺(tái)針對(duì)大氣污染治理的財(cái)稅政策的同時(shí)，也通過(guò)財(cái)政支持制度來(lái)保障地方財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任的匹配。各國(guó)采用財(cái)政支持的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的財(cái)政平衡，利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)平衡各方的利益關(guān)系。

（一）縱向轉(zhuǎn)移支付

在大氣污染治理的過(guò)程中，世界各國(guó)的地方政府承擔(dān)了主要的事權(quán)和支出責(zé)任，其中央政府則通過(guò)縱向的財(cái)政支持來(lái)保障地方財(cái)力和支出責(zé)任匹配，調(diào)節(jié)區(qū)域間的財(cái)政能力。

美國(guó)通過(guò)一般性財(cái)政支持的形式，將資金無(wú)條件地劃撥給地方政府，以確保其在大氣污染治理中的財(cái)政需求。根據(jù)美國(guó)環(huán)保局的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，2013至2015年，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)州政府和地方政府的大氣污染防治財(cái)政資金支持分別是2.24億美元、2.28億美元和2.43億美元，聯(lián)邦政府的大氣環(huán)保投入資金約占其環(huán)?？偼度氲?0%。

美國(guó)聯(lián)邦政府還通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的方式撥款給地方政府用于特定的環(huán)保用途，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助財(cái)政撥款要求地方政府按照指定的用途和方式使用所撥款項(xiàng)，且地方政府需要拿出一定比例的配套資金。美國(guó)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助主要的支出項(xiàng)目包括大氣全球變化研究計(jì)劃，清潔能源技術(shù)，減少溫室氣體等，并且逐年加大支出力度。以“清潔能源技術(shù)”項(xiàng)目為例，2013年美國(guó)聯(lián)邦政府用于清潔能源技術(shù)的支出為5783百萬(wàn)美元，2014年該項(xiàng)支出為7933百萬(wàn)美元，一年間增加了1845百萬(wàn)美元。

日本為了協(xié)調(diào)中央與地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不平衡，建立了政府間縱向財(cái)政支持制度。日本政府主要通過(guò)地方交付稅和國(guó)庫(kù)支出金完成對(duì)地方政府的財(cái)政支持，而國(guó)庫(kù)支出金是日本地方政府環(huán)境污染治理方面的主要資金來(lái)源。日本在大氣污染治理上的支出由中央和地方政府共同承擔(dān)，總體上中央負(fù)擔(dān)1/3，地方承擔(dān)2/3。

（二）橫向資金支持

橫向財(cái)政資金支持是在既定的財(cái)政體制下，財(cái)力充裕地區(qū)向財(cái)力不足地區(qū)進(jìn)行的資金轉(zhuǎn)移，是縮小地區(qū)間差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力均衡的手段。

德國(guó)政府間橫向財(cái)政平衡是其特有的財(cái)政支持方式，也是德國(guó)平衡各州財(cái)力差距的重要手段。政府為各州之間的橫向財(cái)政支持提供了完善的法律保障，規(guī)范了財(cái)政支持的計(jì)算方法和指標(biāo)。德國(guó)財(cái)政橫向財(cái)政支持的資金來(lái)源主要有兩種：一是扣除劃歸各州銷(xiāo)售稅的25%后,余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配;二是財(cái)政較富裕的州按照橫向平衡機(jī)制將部分稅金直接撥給財(cái)政貧困的州。通過(guò)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付，縮小了各州之間的財(cái)力差距，緩解了貧困州財(cái)政的困境。

四、建立靈活有效的財(cái)政投融資制度

發(fā)達(dá)國(guó)家在保護(hù)環(huán)境的過(guò)程中，同樣面臨著資金供需的矛盾。為了突破資金瓶頸、有效解決資金供需的矛盾，各國(guó)積極拓寬多元化融資渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本加入，逐步形成了政府公共財(cái)政引導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)綠色信貸支持、污染物排放權(quán)交易等多元化的投融資模式。

（一）建立環(huán)?；?/h3>

20世紀(jì)80年代末期，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家采用了通過(guò)政府引導(dǎo)基金撬動(dòng)社會(huì)資本的方式，增加大氣污染投入，創(chuàng)新污染治理機(jī)制。

英國(guó)政府通過(guò)建立“碳基金”“減排基金”“碳信托基金”來(lái)解決企業(yè)環(huán)境污染治理的融資問(wèn)題，其目的是幫助企業(yè)減少二氧化碳的排放，提高能源效率，投資低碳技術(shù)，降低環(huán)境污染程度。

美國(guó)加利福尼亞州成立了南海岸大氣質(zhì)量管 理 區(qū)（South Coast Air Quality Management District，SCAQMD），并設(shè)立了南海岸大氣質(zhì)量管理基金，用以解決跨區(qū)域大氣治理中不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，美國(guó)SCAQMD跨域治理的基金既有來(lái)自政府的部分，也有來(lái)自企業(yè)和公眾的部分，基金對(duì)內(nèi)部資源進(jìn)行調(diào)整，盡量縮小不同地區(qū)之間的差異造成的影響，使得跨域治理體系更具有公平性和凝聚性。此外，美國(guó)還利用市政債券來(lái)籌集環(huán)境污染治理的資金。市政債券在吸引了大量社會(huì)閑置資金的同時(shí)，也起到了引導(dǎo)社會(huì)資金的示范作用。

（二）創(chuàng)新財(cái)政信貸支持

美國(guó)鼓勵(lì)銀行等信貸機(jī)構(gòu)通過(guò)財(cái)政貼息等激勵(lì)政策參與大氣治理活動(dòng)，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保項(xiàng)目提供綠色信貸資金，鼓勵(lì)對(duì)減輕大氣污染的項(xiàng)目給予低息和無(wú)擔(dān)保貸款。

日本政府鼓勵(lì)成立非盈利新金融機(jī)構(gòu)，并為環(huán)保企業(yè)和環(huán)保項(xiàng)目企業(yè)提供中長(zhǎng)期優(yōu)惠利率貸款。德國(guó)也對(duì)節(jié)能環(huán)保企業(yè)和項(xiàng)目給予低利率、借貸周期長(zhǎng)的優(yōu)惠貸款。這些優(yōu)惠貸款不僅利率低于市場(chǎng)利率、償還條件優(yōu)于市場(chǎng)條件，甚至前幾年不需要償還，必要時(shí)還給予補(bǔ)貼。英國(guó)政府針對(duì)企業(yè)設(shè)立了“減排基金”和“碳信托基金撥款”，該基金規(guī)定，凡是與英國(guó)財(cái)政部簽訂減排協(xié)議的企業(yè)都可以申請(qǐng)一定數(shù)量的無(wú)息貸款，對(duì)企業(yè)的減排技術(shù)進(jìn)行更新和改造。

（三）建立以污染物排放交易為工具的融資模式

建立針對(duì)特定大氣污染物的排放權(quán)交易機(jī)制，使排污信用額度具有市場(chǎng)價(jià)值，成為可以交易的金融資產(chǎn)，是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛使用的一種模式。

SCAQMD實(shí)施的“區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場(chǎng)”計(jì)劃，就是一項(xiàng)排污交易計(jì)劃。SCAQMD設(shè)定硫氧化物和氮氧化物的總量控制限額，每年向特定企業(yè)核發(fā)一定的排污許可額度，企業(yè)可通過(guò)自主選擇減排或者購(gòu)買(mǎi)其他企業(yè)的額度來(lái)達(dá)到總量控制目標(biāo)。

歐盟的碳排放交易體系是目前全球最大的碳排放交易體系，也是歐盟控制溫室氣體排放的關(guān)鍵工具。歐盟是世界上第一個(gè)建立碳排放權(quán)交易立法的區(qū)域，它的交易體系不僅覆蓋了歐盟成員國(guó)還包括了一些與歐盟有密切聯(lián)系的歐洲國(guó)家，形成了和非歐盟國(guó)家進(jìn)行減排的銜接。

作者單位：1.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院；2.環(huán)境保護(hù)部機(jī)關(guān)服務(wù)中心