張曉雷　丁志鴻

摘要：本文結合東海救助局所屬專業(yè)救助力量參與國際聯(lián)合搜救、區(qū)域性跨國聯(lián)合演練等經驗，解析參與深遠海搜救、大規(guī)模海上國際聯(lián)合搜救、飛行器深海搜尋、客船翻沉等非常規(guī)救助任務所面臨的體制機制、預案規(guī)范、人才交流、資金籌措和后勤保障等方面的難題 探索建立相應轉向預案，借鑒船東油污保險機制、建立大災保險體系和鼓勵民間捐贈等方式確保大規(guī)模聯(lián)合搜救任務的資金渠道，利用大型國企代理渠道解決搜救力量的后勤保障難題，通過分類培養(yǎng)和人才交流等渠道快速解決專業(yè)救助力量短期綜合性人才缺乏的局面，為專業(yè)救助力量履行國際公約義務，維護地區(qū)海上安全形勢穩(wěn)定奠定扎實基礎。

關鍵字：專業(yè)救助力量 參與國際聯(lián)合搜救 應對措施和建議

0引 言

近年來，中國專業(yè)救助力量相繼參與了馬航MH370客機搜尋和東盟地區(qū)論壇第四次救災演練，并與美國海岸警衛(wèi)隊等國外搜救力量進行了多次聯(lián)合搜救演練。在參與搜救和演練的過程中，專業(yè)救助力量面臨著體制機制、指揮協(xié)調和后勤支持等方面的問題和不足，本文闡述了海上國際聯(lián)合搜救的主要表現(xiàn)形式，分析了專業(yè)救助力量參與海上國際聯(lián)合搜救存在的問題，并提出了應對措施和建議。

1 國際海上聯(lián)合搜救的主要表現(xiàn)形式

近年來，隨著國際形勢的復雜多變和涉海活動的日益頻繁，類似馬航MH370失聯(lián)、韓國“SEWOL”輪翻沉、中國南海大救援和國外撤僑等大規(guī)模國際搜救任務日益增多。根據(jù)事故險情的發(fā)生海域的不同可將海上國際聯(lián)合搜救的主要形式分為以下三類：

1.1 在中國沿海的國際聯(lián)合搜救

目前，海上交通、郵輪經濟和油氣開采等涉?；顒尤找骖l繁，受大霧、臺風和寒潮等極端天氣影響，海上安全存在著一定風險。當我國沿海水域發(fā)生大型事故，需要尋求其他國家援助或事故涉及他國國民或財產時，往往邀請或由他國申請進入我國沿海水域進行搜救工作。此時，聯(lián)合搜救工作由我國搜救主管機構主導控制，其他力量參與配合，因此外國力量的選擇、搜救方案的制定、責任區(qū)域的劃分、停泊港口（錨地）的協(xié)調、應急通訊方式等等需要我國搜救主管機關進行明確或協(xié)商解決。

1.2 在公海水域的國際聯(lián)合搜救

當重大海上事故處于非特定國家搜救責任區(qū)域或地區(qū)的公海海域時，應秉承“時間優(yōu)先”與“就近方便”相結合的原則，相關搜救機構在接到險情信號后應立即通知最近的國家或地區(qū)的搜救主管機構，并設法協(xié)調航經該區(qū)域的船舶進行搜救工作。

當了解到遇險標的和遇險人員的國籍時，應盡快通知當事國。一國力量或多國力量抵達現(xiàn)場后，因由相關利益方協(xié)商明確任務主導國和現(xiàn)場指揮權并及時互相通報相關信息，確保搜救工作的順利實施。同時為提高搜救效率，也需要參與搜救行動的各方力量協(xié)調配合。

1.3 在他國水域的國際聯(lián)合搜救

當一國船舶或飛機等設施和人員在他國水域遇險時，或他國水域發(fā)生類似馬航MH370或大規(guī)模人命遇險等事件時，需要相關國家、事發(fā)水域周邊國家或具有先進搜救能力的國家參與搜救時，相關搜救力量需要進入他國管轄水域參與搜救工作，此時涉及進入他國管轄水域的申請、力量的準入等諸多事宜。

《1958年公海公約》、《1974 年國際海上人命安全公約》、《1979 年國際海上搜尋救助公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》等相關國際公約都對國家間的海上區(qū)域性合作、搜救力量的準入、搜救設備的轉運和通關以及受到搜救請求時的處置程序等進行了規(guī)定或建議。我國《國家海上搜救應急預案》也對我國與他國之間的海上搜救信息互通、力量準入和申請等進行了規(guī)定，并明確中國海上搜救中心作為我國對外聯(lián)絡指揮機構。

但是上述搜救公約限于水面搜救和遇險船舶及船上人員，而對于飛行器落水搜尋、水下搜救及沉船內潛水搜救并不適用，僅可參考其中部分原則。

2 專業(yè)救助力量參與海上國際聯(lián)合搜救存在的問題

專業(yè)救助力量走出國門，參與類似馬航“MH370”搜救等海上國際聯(lián)合搜救工作時面臨著體制機制、設備物資和后勤保障等許多問題和不足。

2.1 缺乏暢通高效的國際應急搜救合作機制

目前，我國與俄羅斯、日本、韓國和東盟等多家和地區(qū)建立了海事磋商機制或搜救協(xié)調機制，但由于部分國家還沒有加入相關國際公約，受部分國家搜救力量薄弱以及地緣軍事和政治等多重因素影響，我國與周邊國家還沒有建立高效暢通的聯(lián)合搜救機制。

雖然我國海上搜救預案對我國與他國之間的搜救工作進行了部分規(guī)定，但在預警預防、信息共享、指揮協(xié)調、力量部署和責任劃分等方面缺乏具體操作性規(guī)定，在搜救任務的具體執(zhí)行上與歐洲應對重特大突發(fā)事件相比具有一定差距。此外，由于政治經濟和技術設備等多方面原因，國際聯(lián)合應急搜救工作極易受到不準確信息甚至錯誤信息的干擾影響，導致搜救效率低下。

2.2 缺乏國際應急聯(lián)合搜救應急預案和操作規(guī)范

當前我國與他國或地區(qū)簽訂的搜救合作協(xié)議或建立的相關信息互通等機制難以適應陸?？蘸退麓笠?guī)模綜合應急搜救、多國聯(lián)合、重大災害應急搜救合作的實際需要。

由于海上國際聯(lián)合搜救機制的不健全，我國與周邊國家或地區(qū)難以建立針對海上聯(lián)合搜救的專業(yè)救助預案和操作規(guī)范，致使災難事故發(fā)生后專業(yè)救助力量需要經過較長時間的協(xié)調、申請或準備等前期工作時間較長，不能及時有效的投入搜救工作，更沒有成熟的預案和規(guī)范指導聯(lián)合搜救工作的持續(xù)高效開展。

2.3 專業(yè)救助力量裝備建設有待進一步加強

2003年救撈體制改革以來，國家加大了對救撈事業(yè)的投入，相繼建造了一批全天候、大功率、具備遠洋能力的專業(yè)救助打撈船舶，這些船舶在執(zhí)行海上人命救助、難船拖帶和沉船打撈等任務時反應迅速、成效顯著，但由于船載直升機還未部署到位，缺乏有效的船機配合，單船水面搜尋進度十分緩慢；專業(yè)救助力量在執(zhí)行深海掃測和大范圍海上搜尋等任務時，白天搜尋仍然以望遠鏡和目視等傳統(tǒng)方式為主，缺乏深遠海、高精度等高科技水下和水面搜尋設備，暴露出現(xiàn)有搜尋設備的局限性。

目前專業(yè)救助船舶缺乏大深度水下掃測定位設備、精準靈活深水打撈設備和應對大規(guī)模核事故或危化品事故特種設備等專業(yè)技術裝備，不具備深海水下掃測、水下影像資料采集和應對大型核事故或?；返仁鹿示戎哪芰?。

2.4 專業(yè)救助隊伍結構調整和培養(yǎng)的力度有待進一步加強

目前，專業(yè)救助船的人員配置基本是按照普通商船的結構配備的，應急隊員也主要是潛水員。在執(zhí)行類似馬航“MH370”深海掃測搜尋、?；返忍厥獯昂驮O施搜救等任務時，利用深海掃測、聲吶搜尋、水下圖像、高空圖像等專業(yè)設備進行鑒別搜救時，救助人員無法利用已有知識執(zhí)行特殊任務，更難以對高精尖設備進行日常的維護保養(yǎng)等工作，亟需專業(yè)的設備操作、維護和保養(yǎng)等方面的人才。

專業(yè)救助船舶跨洋遠距離執(zhí)行聯(lián)合搜尋任務缺少相應的訓練，一線船員缺乏遠距離、長時間、高海況的深海搜救經驗，救助船舶在長時間海上搜尋和綜合補給保障方面也存在一定的設計缺陷，難以滿足惡劣海況下長時間的搜救需求，具有設備、外交、外語、協(xié)調、指揮等綜合能力的人才與發(fā)達國家相比更是屈指可數(shù)。

2.5 救助待命力量的部署位置有待進一步優(yōu)化

按照“關口前移，動態(tài)待命”原則，專業(yè)救助力量在救助時效性和投射時間上較以前有了大幅提升，但是在參與公?；蛩麌驀H聯(lián)合搜救時，由于受到待命位置和油水存量的限制，目前還不具備快速高效的遠程投送能力，在執(zhí)行類似馬航“MH370”搜救和南海大范圍搜救等任務時不能在較短時間內通過空中投送、水面機動等手段將救助力量投射到事發(fā)水域。政府應根據(jù)我國外交、航運等特點，在現(xiàn)有搜救資源的基礎上，加大軍民兩用海外站點建設，優(yōu)化搜救資源配置，合理部署救助力量。

2.6 專業(yè)救助力量的后勤支持保障工作困難

專業(yè)救助力量在參與海上國際聯(lián)合搜救時，由于政治、軍事、地緣等多重因素影響，在碼頭靠泊、錨地拋錨、伙食補給、人員換班等方面存在較多困難。

海上環(huán)境復雜多變，公?；蛩麌蛩丫裙ぷ骼щy重重，沒有可靠完善的后勤保障支持機制，聯(lián)合搜救工作將很難展開，影響搜救效率。此外，在船舶證書、人員護照、經費預算等方面還需要進一步簡化審批流程程序、縮短辦理時間，為出國參與搜救或演練提供便利，節(jié)約寶貴搜救時間。

3 相應措施和建議

3.1 簽署雙邊或多邊協(xié)議，完善體制機制

各國可在相關國際公約的基礎上，結合各自特點和需求，簽署相關海上聯(lián)合搜救協(xié)議或鼓勵搜救機構簽署操作級協(xié)議，建立健全區(qū)域性暢通高效的海上聯(lián)合搜救機制，指定專門協(xié)調指揮機構，把加強國際應急搜救合作納入中國外交總體戰(zhàn)略，完善中國應對國際重特大突發(fā)事件的體制機制，完善全過程參與應急搜救國際合作的配套制度建設，建立各國應急管理機構的常態(tài)化交流機制，研究建立區(qū)域間的國際應急搜救基地（或中繼站），深入推進海上應急搜救領域內的國際合作。

3.2 建立健全國際聯(lián)合搜救專項預案，加強聯(lián)合演練演習

各國在建立完善機制的基礎上，應研究建立針對海上國際聯(lián)合搜救的專項預案，并在預案中明確搜救專家交流協(xié)商、應急協(xié)調聯(lián)動合作情況通報和搜救力量的準入等制度，明確預案制定主體以及各國的權利與義務以及演練演習的間隔期限，在一定區(qū)域內共同建立應急搜救基地，加強應急物資儲備體系建設和搜救資金籌措渠道，為了有效地控制和協(xié)調海上搜救任務，在搜救協(xié)議或執(zhí)行具體任務中約定或協(xié)商各自負責的搜救區(qū)域。

為了確保有序協(xié)調地進行實際搜救作業(yè)，加強海上搜救各方的協(xié)作，搜救合作各方應嚴格按照預案規(guī)定舉行聯(lián)合搜救演習，檢驗預案的完整性和實用性，演習結束后各方要進行匯報和總結，提出相關建議，以便于更好地協(xié)調和指導搜救實際。

3.3 引進先進技術裝備，創(chuàng)新聯(lián)合搜救模式

從參與馬航“MH370”搜尋和國際聯(lián)合搜救演練的來看，專業(yè)救助力量在高新技術裝備方面與發(fā)達國家還存在較大差距，尤其是在深度、精度以及遠距離力量投送方面差距尤為明顯。國家仍需加大投資力度，研發(fā)或引進先進技術設備，在應對遠海船舶翻沉、飛機墜海、大規(guī)模水下人命救助、沉船打撈等方面提供專業(yè)設備支持。

中國還可與周邊國家在國際搜救公約或區(qū)域協(xié)議的基礎上，探索創(chuàng)新聯(lián)合搜救模式，在演練演習、人員互訓互訪、資金籌措、設備配備和任務分工等方面開展多種模式的嘗試，為更好地維護區(qū)域海上安全打造適合區(qū)域自身的國際合作搜救模式。

3.4 通過外交和代理等途徑，妥善解決后勤保障等困難

專業(yè)救助力量在代表國家參與海上國際聯(lián)合搜救工作或直接在公海甚至他國水域執(zhí)行救助華人華僑等搜救任務時，可以通過統(tǒng)一的外交途徑進行協(xié)調和溝通，在物資采購、碼頭靠泊和后勤保障等方面可以通過相關代理公司進行商業(yè)協(xié)商和談判，為專業(yè)救助力量解決后勤保障等難題，為順利開展搜救工作解決后顧之憂。

3.5 分類培養(yǎng)，專項培訓，加強交流合作，突破人才瓶頸

在解決體制機制和技術裝備的基礎上，專業(yè)救助力量應針對高新技術裝備和?；肥鹿实忍厥馑丫热蝿盏漠愅?，按照船舶駕駛、專業(yè)技術、后勤支持、外語協(xié)調等類別，有針對性地進行人才培養(yǎng)，加強深遠海掃測設備、?；肥鹿示仍⒑诵孤┦鹿侍幹玫忍厥庠O備或事故專業(yè)知識的專項培訓，利用國內外院校、業(yè)界等教學和實踐經驗優(yōu)勢。

專業(yè)救助力量還應加強與科研院校、海洋局、海測部門等機構的交流合作力度，在執(zhí)行特殊任務時，可以請求具有相應人才的單位或部門派遣人員協(xié)同進行海上國際聯(lián)合搜救事故的處置，便于短時間內解決人才瓶頸問題。

3.6 建立健全聯(lián)合搜救資金籌措機制，確保搜救順利開展

大規(guī)模海上聯(lián)合搜救參與國家多，船艇、飛機、人員和大型設備等力量龐雜，勢必需要大量資金用以支持搜救工作的持續(xù)開展。

雖然我國《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家海上搜救應急預案》中規(guī)定應急資金保障由各級財政部門納入財政預算，由政府承擔應急保障資金，保障突發(fā)事件應對工作所需經費，建立健全應急物資儲備保障制度。但是，國際聯(lián)合搜救時，由于各國經濟發(fā)展水平不一，部分國家難以承受龐大的資金開銷，因此各國可借鑒船東油污保險基金、保賠協(xié)會等機制通過建立搜救基金等形式建立健全針對船舶和飛等設施或人員大規(guī)模搜救時應急資金的籌措機制和大災（事故）風險保險體系，并在相關協(xié)議或約定中明確搜救資金的來源和分擔機制，必要時可通過鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈，吸收社會捐助等方式，解決資金缺口，為搜救力量參與海上聯(lián)合搜救工作提供充足的資金保障。

4 結束語

本文結合專業(yè)救助力量參與馬航“MH370”搜救和參與國際聯(lián)合搜救演練等經驗，指出了現(xiàn)階段專業(yè)救助力量開展國際聯(lián)合搜救面臨的難題，并提出了相應的應對措施和建議。但是專業(yè)救助力量參與海上國際聯(lián)合搜救仍需長時間面對在機制創(chuàng)新、資金短缺、高新人才和技術裝備等方面的制約因素，短期內難以解決。

國家和搜救主管機關需加大建設力度，開展制度創(chuàng)新，大力推進先行先試工作，為今后專業(yè)救助力量代表中國政府履行國際公約和國家義務，與國外搜救力量取長補短、優(yōu)勢互補，開展聯(lián)合搜救工作，更好地維護國家和地區(qū)海上安全形勢穩(wěn)定奠定基礎。

參考文獻：

[1]游志斌.“馬航事件”中的國際應急救援合作剖析[J].行政管理改革，2014（7），44-48.

[2]郁志榮.從馬航失聯(lián)客機搜救看我國海上搜救[J].2014（4），第3版：1-2.

[3]黃志球.中國海上搜救體制創(chuàng)新管理研究—基于治理理論的視角[D].武漢大學.2014，11.