田運(yùn)勝　黃玉玲

摘要：公務(wù)員績效考核體系的創(chuàng)新與完善是全面深化人事制度改革的重要舉措。按照全面深化人事制度改革和正確政績觀的要求，基于中國政治與行政管理體制特色以及新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)公務(wù)員績效考核體系的設(shè)計(jì)思路進(jìn)行了重構(gòu)，并以北京某區(qū)組織部為案例，闡述了該公務(wù)員績效考核體系的應(yīng)用，為促進(jìn)地方政府科學(xué)發(fā)展提供相關(guān)借鑒。

關(guān)鍵詞：人事制度改革 績效考核 平衡計(jì)分卡

一、全面深化人事制度改革對(duì)公務(wù)員績效考核的新要求

公務(wù)員績效考核是指國家行政機(jī)關(guān)按照法定管理權(quán)限，根據(jù)一定的程序、方法及標(biāo)準(zhǔn)，定期或不定期地對(duì)所屬公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作態(tài)度、工作能力、工作成績等進(jìn)行全面考察、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并以此作為對(duì)其獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、工資增減、培訓(xùn)和辭退等客觀依據(jù)的動(dòng)態(tài)過程。自1993年推行公務(wù)員制度以來，經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國逐步建立起了具有中國特色的公務(wù)員績效考核機(jī)制，形成了“德、能、勤、績、廉”考核體系。2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)進(jìn)一步深化干部人事制度改革做出了新部署，明確提出了要完善發(fā)展成果考核體系，完善考核辦法，健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成促進(jìn)科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，促進(jìn)各級(jí)干部樹立正確政績觀。

歸納而言，深化干部人事制度改革對(duì)我國公務(wù)員績效考核提出的新要求可以體系為三個(gè)方面：第一，考核應(yīng)與政府戰(zhàn)略掛鉤。政府部門應(yīng)該將有限的資源聚焦于特定時(shí)期的組織戰(zhàn)略目標(biāo)，以組織整體績效的改善來滿足不同利益相關(guān)者的需求。第二，考核內(nèi)容應(yīng)兼顧平衡。對(duì)于政府組織而言，在長期發(fā)展和短期利益、經(jīng)濟(jì)增長和改善民生等目標(biāo)之間取得有效平衡，是政府價(jià)值取向的根本要義，也是提高政府公信力的基本要求。使短期工作任務(wù)與長期戰(zhàn)略目標(biāo)、目前利益與潛在利益、經(jīng)濟(jì)績效與社會(huì)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)過程與最終結(jié)果等不同目標(biāo)較好地融入績效考核體系，有利于科學(xué)引領(lǐng)和全面衡量公務(wù)員的決策和行為，防止出現(xiàn)顧此失彼和短視行為等現(xiàn)象。第三，考核過程應(yīng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同。自從20世紀(jì)90年代“協(xié)同型政府”的概念提出后，以英國和美國為代表的西方國家致力于尋求政府橫向部門間、縱向決策與執(zhí)行部門間以及部門內(nèi)的整合兼容與聯(lián)合行動(dòng)，以順利實(shí)現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。公務(wù)員作為政府部門或機(jī)構(gòu)的管理者，應(yīng)立足戰(zhàn)略、著眼全局，敏銳地識(shí)別協(xié)同來源，創(chuàng)造合作機(jī)會(huì)，并將協(xié)同來源和機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化為具體的績效目標(biāo)。

二、國外公務(wù)員績效考核研究現(xiàn)狀和理論基礎(chǔ)

在長時(shí)間的實(shí)踐中，美國、英國、日本和新加坡等發(fā)達(dá)國家建立起了符合自己本國實(shí)際的公務(wù)員考核考核機(jī)制。其內(nèi)容有很多相似之處，做法又形式各樣，各有千秋。就具體制度而言，具有以下特點(diǎn)：一是法律制度比較完善；二是考核原則公開公正；三是考核作用明顯；四是考核內(nèi)容明確；五是考核方法靈活多樣；六是考核監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)格。特別是自20世紀(jì)初八九十年代以來，各國政府部門一直在積極借鑒企業(yè)管理領(lǐng)域的優(yōu)秀成果。德魯克的目標(biāo)管理、波特的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略、卡普蘭和諾頓的平衡計(jì)分卡等源于企業(yè)的管理理論已深深植根于國外政府管理實(shí)踐，并且應(yīng)用于公務(wù)員績效管理改革探索中。

平衡計(jì)分卡（The Balanced Scorecard，BSC）原本針對(duì)私人盈利性組織績效考核而開發(fā)，在組織使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略的指引下，自上而下形成財(cái)務(wù)層面、顧客層面、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面以及學(xué)習(xí)與成長層面。為了滿足公共部門應(yīng)用平衡計(jì)分卡的需求，卡普蘭和諾頓、保羅-尼文等西方學(xué)者對(duì)平衡計(jì)分卡通用框架進(jìn)行過調(diào)整，提出T--些有關(guān)政府組織和非營利機(jī)構(gòu)應(yīng)用平衡計(jì)分卡的主張，這些成果對(duì)于平衡計(jì)分卡中國化模式建構(gòu)具有重要的借鑒意義?？ㄆ仗m和諾頓的研究（2001～010年）認(rèn)為：相對(duì)企業(yè)來說，公共部門更應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略引起重視，因?yàn)槠髽I(yè)的根本目的就是要?jiǎng)?chuàng)造利潤，這個(gè)唯一性目標(biāo)為所有決策和行為提供了取舍標(biāo)準(zhǔn)，而公共部門是多元理性的，需要同時(shí)兼顧多重公共利益引發(fā)的工作目標(biāo)，所以在特定時(shí)期內(nèi)必須將有限的組織資源聚焦于戰(zhàn)略性問題，才能抓住主要矛盾，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧。保羅·尼文的研究（2003-2010年）貢獻(xiàn)主要集中于兩個(gè)方面：一是對(duì)卡普蘭和諾頓的公共部門平衡計(jì)分卡框架進(jìn)一步修訂，提出了調(diào)整平衡計(jì)分卡的六個(gè)指導(dǎo)意見。即使命位于平衡計(jì)分卡的最頂層；戰(zhàn)略依然是平衡計(jì)分卡的核心；顧客層面得到提升；沒有財(cái)務(wù)層面平衡計(jì)分卡不完整；辨認(rèn)驅(qū)動(dòng)顧客價(jià)值的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程以及學(xué)習(xí)與成長層面為構(gòu)建良好的平衡計(jì)分卡奠定基礎(chǔ)。二是以平衡計(jì)分卡為框架探討如何建立用于衡量公共部門績效的指標(biāo)體系，在前置指標(biāo)和滯后指標(biāo)的基礎(chǔ)上，尼文將投入指標(biāo)產(chǎn)出指標(biāo)和成果指標(biāo)嵌入了平衡計(jì)分卡框架中，并就各層面的指標(biāo)選擇問題提出了建議。

國外學(xué)者的相關(guān)研究成果具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，然而，中西方在政治制度和政府職能等方面存在顯著差異。在政治制度方面，美國等西方國家采用的是三權(quán)分立的政治制度，而我國堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度；在公務(wù)員制度方面，西方國家的公務(wù)員法律法規(guī)明確規(guī)定事務(wù)性公務(wù)員必須保持價(jià)值中立，而我國公務(wù)員則通過法律形式規(guī)定了必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；在政府與民眾的關(guān)系上，西方國家的政府往往與利益集團(tuán)形成利益合謀，而我國政府代表著廣大人民群眾的利益等等。因此，西方學(xué)者所提出的公共部門平衡計(jì)分卡框架給本文的研究提供了有益的參考，但根據(jù)我國現(xiàn)行制度的需要和特點(diǎn)進(jìn)行中國化平衡計(jì)分卡的模式重構(gòu)。

三、我國公務(wù)員績效考核體系創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建促進(jìn)全面深化人事制度改革的公務(wù)員績效考核體系，亟需科學(xué)的績效分析框架作為基礎(chǔ)。平衡計(jì)分卡作為一種致力于促進(jìn)組織戰(zhàn)略執(zhí)行的管理理論和績效管理工具，以其所倡導(dǎo)的以戰(zhàn)略核心，有效平衡、協(xié)同一致的管理理念，契合了非營利組織及公共部門的特點(diǎn)及需求，近年來受到了越來越多的關(guān)注和認(rèn)可，在全球范圍內(nèi)得到廣泛傳播和應(yīng)用。因此，以平衡計(jì)分卡理論作為績效考核的分析框架，闡釋構(gòu)建促進(jìn)科學(xué)政績觀的公務(wù)員績效考核體系的整體思路，符合績效管理的發(fā)展趨勢(shì)。

1.平衡計(jì)分卡中國化模式構(gòu)建

平衡計(jì)分卡中國化模式的研究和實(shí)踐探索始于2006年中組部啟動(dòng)的中澳政府合作項(xiàng)目“中國領(lǐng)導(dǎo)人才績效評(píng)估體系研究”。黑龍江省海林市是該項(xiàng)目的唯一政府組織試點(diǎn)單位，藉此該市建立了一套完整的基于平衡計(jì)分卡的公務(wù)員績效考核體系，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和良好的試點(diǎn)效果。在適用于我國政府的平衡計(jì)分卡總體模式中，使命、核心價(jià)值觀、愿景與戰(zhàn)略仍然處于頂層，它們是牽引整個(gè)戰(zhàn)略詮釋過程的指針。該模式的主體框架包括“利益相關(guān)者”、“實(shí)現(xiàn)路徑”和“保障措施”三個(gè)層面（如圖1）。利益相關(guān)者層面由平衡計(jì)分卡通用框架的財(cái)務(wù)層面與客戶層面改造而成，作為我國政府平衡計(jì)分卡總體模式中的績效結(jié)果層面，實(shí)現(xiàn)路徑層面由原內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面改造而成。保障措施層面處于最底層，與原來的學(xué)習(xí)與成長層面相對(duì)應(yīng)。為了提高我國政府無形資產(chǎn)的周延性，在保障措施層面設(shè)置了“政府自身建設(shè)”和“黨的建設(shè)”兩個(gè)戰(zhàn)略主題。同時(shí)，還輔以“財(cái)政資金”這一有形資產(chǎn)方面的戰(zhàn)略主題。

2.構(gòu)建公務(wù)員績效考核體系創(chuàng)新的思路

為了充分體現(xiàn)我國公務(wù)員績效考核戰(zhàn)略性、平衡性和協(xié)同性的績效考核取向，本文以北京市某區(qū)組織部為研究案例，對(duì)我國公務(wù)員績效考核體系設(shè)計(jì)思路進(jìn)行了梳理，形成了三個(gè)步驟。

（1）制定可以有效體現(xiàn)政府戰(zhàn)略的績效考核目標(biāo)?？茖W(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的貫徹落實(shí)，首先應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政府部門的戰(zhàn)略決策上。為了便于對(duì)戰(zhàn)略決策進(jìn)行審視，促進(jìn)部門領(lǐng)導(dǎo)和內(nèi)部公務(wù)員就戰(zhàn)略達(dá)成共識(shí)，需要運(yùn)用戰(zhàn)略地圖將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)為化一套具體的戰(zhàn)略目標(biāo)。將結(jié)構(gòu)化的戰(zhàn)略目標(biāo)作為公務(wù)員在既定戰(zhàn)略周期內(nèi)的實(shí)績目標(biāo)，使公務(wù)員績效考核內(nèi)容與組織戰(zhàn)略緊密聯(lián)系起來。具體操作步驟如下：第一，明晰使命（Mission）。使命闡述的是組織存在的價(jià)值。北京市某區(qū)組織部在黨委領(lǐng)導(dǎo)下管理黨員、踐行管理干部的重要職能。因此，確定其使命為“貫徹執(zhí)行黨中央和北京市委有關(guān)組織工作的方針、政策，為全面建設(shè)現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證、組織保障和人才支撐”。第二，提煉核心價(jià)值觀（Core value）。核心價(jià)值觀是行為準(zhǔn)則與約束，組織工作的特殊性質(zhì)要求組織部門的干部在工作過程中必須立場(chǎng)堅(jiān)定、謙虛謹(jǐn)慎、勤政廉潔，由此確定“忠誠、正派、公道、奉獻(xiàn)”為核心價(jià)值觀。第三，構(gòu)建愿景（Vision）。該區(qū)委組織部確定在2016年這個(gè)時(shí)間點(diǎn)上，能夠通過努力，成為北京市組織系統(tǒng)“三服務(wù)、兩滿意”的模范部門。第四，制定戰(zhàn)略（Strategy）。該區(qū)委組織部將近期的工作重點(diǎn)表述為“通過加強(qiáng)基層組織建設(shè)、深化干部人事制度改革、優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，提升組織工作科學(xué)化水平”。第五，設(shè)定績效考核目標(biāo)。在利益相關(guān)者層面，該區(qū)委組織部根據(jù)自身工作職責(zé)，將利益相關(guān)者細(xì)分為黨組織、黨員、干部和人才，并確定“建設(shè)先進(jìn)基層黨組織和優(yōu)秀黨員隊(duì)伍”、“建設(shè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和高素質(zhì)的干部隊(duì)伍”、“建設(shè)數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)一流的人才隊(duì)伍”和“提供讓黨滿意、讓人民滿意的高質(zhì)量服務(wù)”四個(gè)目標(biāo)；在實(shí)現(xiàn)路徑層面，該區(qū)委組織部將工作劃分為“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)”、“基層組織建設(shè)”、“干部隊(duì)伍建設(shè)”、“人才隊(duì)伍建設(shè)”、“服務(wù)管理”和“改革創(chuàng)新”六大戰(zhàn)略主題，并在相應(yīng)戰(zhàn)略主題內(nèi)確定了若干個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)；在保障措施層面，由于組織部門不屬于政府部門，沒有政府自身建設(shè)這一戰(zhàn)略主題。結(jié)合該區(qū)委組織部的工作實(shí)際，將保障措施層面設(shè)置為三個(gè)戰(zhàn)略主題：自身建設(shè)、支部建設(shè)和財(cái)政資金。

（2）在戰(zhàn)略績效目標(biāo)指引下，協(xié)調(diào)承接部門績效目標(biāo)。設(shè)計(jì)完成該區(qū)委組織部層面的戰(zhàn)略地圖與平衡計(jì)分卡之后，為了推進(jìn)工作的有效落實(shí)，需要沿著組織結(jié)構(gòu)向下進(jìn)一步延伸到部門（內(nèi)設(shè)科室）層面，從而保證部門層面在組織戰(zhàn)略指引下開展工作，并對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到支撐作用。組織科室是該區(qū)委組織部內(nèi)設(shè)的一個(gè)科室，具體負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村、社區(qū)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位基層黨組織建設(shè)、農(nóng)村基層民主政治建設(shè)、基層黨組織建設(shè)中的典型宣傳、基層后備干部隊(duì)伍建設(shè)、新型農(nóng)民培養(yǎng)工作的組織協(xié)調(diào)、基層黨組織的換屆選舉等工作。以組織科自身職責(zé)為基礎(chǔ)，結(jié)合由該區(qū)委組織部戰(zhàn)略地圖中的承接而來的目標(biāo)，形成組織科的戰(zhàn)略地圖。譬如，組織科戰(zhàn)略地圖實(shí)現(xiàn)路徑層面中的“農(nóng)村黨建”、“社會(huì)領(lǐng)域黨建”、“機(jī)關(guān)企事業(yè)單位黨建”和“基層民主政治建設(shè)”這四個(gè)戰(zhàn)略主題都是承接組織部戰(zhàn)略地圖中實(shí)現(xiàn)路徑層面的目標(biāo)而形成的。這說明在組織層面出現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)一步落實(shí)到內(nèi)設(shè)科室時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化，可能成為一個(gè)的戰(zhàn)略主題。體現(xiàn)了組織的縱向協(xié)同。

（3）通過平衡計(jì)分卡實(shí)現(xiàn)公務(wù)員個(gè)人的“平衡”績效考核。通俗地講，戰(zhàn)略落地的過程就是戰(zhàn)略從組織層面向下延伸到部門層面，再向下具體落實(shí)至Ⅱ個(gè)人層面的過程。在設(shè)計(jì)完成該區(qū)委組織部及其內(nèi)設(shè)科室的戰(zhàn)略地圖、平衡計(jì)分卡和績效考核量表之后，下一步就是通過單獨(dú)承接和共同承接的方式形成個(gè)人平衡計(jì)分卡與績效考核量表。從區(qū)委組織部層面（組織層面）承接、補(bǔ)充形成的是區(qū)委組織部領(lǐng)導(dǎo)班子成員的平衡計(jì)分卡，而從其內(nèi)設(shè)科室（部門層面）承接而來的是個(gè)人平衡計(jì)分卡。再根據(jù)組織層面以外的職責(zé)，形成本科室公務(wù)員的個(gè)人平衡計(jì)分卡。該平衡計(jì)分卡是由層面、目標(biāo)、指標(biāo)、目標(biāo)值、指標(biāo)等級(jí)、指標(biāo)類型、責(zé)任部門和行動(dòng)方案八個(gè)要素組成的公務(wù)員績效考核表（如表1）。

我國適時(shí)確立了全面深化人事制度改革的目標(biāo)，對(duì)公務(wù)員績效考核體系提出了新的歷史性要求。本文在這些新要求的基礎(chǔ)上，參考了國外公務(wù)員績效考核創(chuàng)新的理論和實(shí)踐成果，結(jié)合我國現(xiàn)行制度的需要，利用平衡計(jì)分卡這一戰(zhàn)略性績效管理工具，尋求實(shí)現(xiàn)我國公務(wù)員績效考核體系的創(chuàng)新。盡管平衡計(jì)分卡初始設(shè)計(jì)難度和成本較高，但可以預(yù)期未來的公務(wù)員績效考核將強(qiáng)化與組織戰(zhàn)略的匹配度，突出績效評(píng)估指標(biāo)體系的差異化，更為重視驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的潛在因素。由此我們認(rèn)為基于平衡計(jì)分卡而構(gòu)建的我國公務(wù)員績效考核體系的應(yīng)用前景是廣闊的，尤其在我國地方黨政公務(wù)員績效考核系統(tǒng)中，它具有很強(qiáng)的可操作性與實(shí)用性。當(dāng)然，平衡計(jì)分卡中國化公務(wù)員績效考核模式的探索還只是一個(gè)起點(diǎn)，在本文中構(gòu)建的模式本身也還需要在實(shí)踐中繼續(xù)加以調(diào)試、檢驗(yàn)、補(bǔ)充，并最終成為一個(gè)相對(duì)完善而實(shí)用的體系。