畢曉青

摘要：《航班正常管理規(guī)定》于2017年1月1日起實行。《規(guī)定》引起社會輿論與公眾熱議，焦點集中在如天氣原因?qū)е潞桨嘌诱`，食宿費用是否由旅客自行負責。文章就如何引導社會公眾正確理解《規(guī)定》進行了探討，認為應(yīng)進一步提升民航服務(wù)質(zhì)量，維護消費者合法權(quán)益，從而推動航空運輸業(yè)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：規(guī)定；不正常航班；服務(wù)；對策

一、前言

2015年，全國民航完成旅客運輸量43618萬人次、旅客周轉(zhuǎn)量7282.55億人公里，同比上年分別增長11.3%、15.0%。我國航空運輸業(yè)已連續(xù)多年排名世界第二，僅次于美國。不容忽視的是，隨著航空運輸量的快速增長，航班延誤卻一再發(fā)生，已對民航快速發(fā)展造成影響。2008年以來，民航局在全國開展了多次專項整治，取得了一定成效。從長遠看，要建立航班正常管控的長遠機制，必須將治理航班延誤的暫時性政策轉(zhuǎn)化為長期性法律法規(guī)。2016年5月20日，交通運輸部發(fā)布了《航班正常管理規(guī)定》（交通運輸部令2016年第56號，下稱《規(guī)定》），將于2017年1月1日起實行。《規(guī)定》的出臺，可有效維護消費者的合法權(quán)益與航班運輸秩序，提高航班正常率，提升民航服務(wù)質(zhì)量。

二、航班不正常管理現(xiàn)狀

近年來，因航班延誤造成的糾紛有愈演愈烈之勢，因為沒有法規(guī)依據(jù)，很多旅客采用極端手段來維護自身權(quán)益，形成了“多鬧多賠”的現(xiàn)象。2015年 1月9日，因雨雪天氣，昆明飛北京的MU2036航班晚點起飛，部分旅客與機組發(fā)生沖突，甚至有旅客為要求經(jīng)濟補償而擅自打開飛機應(yīng)急出口，阻止飛機起飛。2016年8月13日，因航路雷暴，仍是昆明機場，昆明飛杭州的MU5656航班延誤，一名旅客鬧著要走未果，在地服人員分發(fā)延誤餐時，將延誤餐潑灑到地服人員身上。昆明機場的以上事件，只是國內(nèi)航班延誤所造成諸多糾紛的一個縮影，航班延誤后，涉及到的延誤鑒定、補償標準等，航空公司與旅客很難達成一致。航空公司承擔著解決航班不正常的主要責任，但由于諸多原因，現(xiàn)有法規(guī)和政府性文件無法充分規(guī)范航班不正常的處置，造成各航空公司處置標準不一，也易激發(fā)旅客不滿。從旅客角度，航班延誤打亂了行程，使其自身權(quán)益受到損失，維權(quán)也缺乏有效的手段和抓手。這就需要政府主管部門出臺相關(guān)指導性文件，便于雙方參照執(zhí)行。基于這一點，交通運輸部發(fā)布了《規(guī)定》，為治理航班延誤這一老大難問題，提出了具體解決措施，這對有效解決該問題具有重要指導意義。

三、對《規(guī)定》相關(guān)條款的解讀

《規(guī)定》是以《中華人民共和國民用航空法》、《消費者權(quán)益保護法》等法律法規(guī)為依據(jù)的，借鑒了美國、歐盟民航法令規(guī)章。從國際通行慣例出發(fā)，確?！兑?guī)定》符合國際先進做法。另外《規(guī)定》把港澳臺地區(qū)航空公司、在國內(nèi)運營的外航也囊括在內(nèi)，因此《規(guī)定》設(shè)定的相關(guān)條款，嚴格遵守了1999年《蒙特利爾公約》的要求。

同時《規(guī)定》對各類行業(yè)術(shù)語進行了明確定義，有效規(guī)避歧義產(chǎn)生。例如，規(guī)定中明確“航班延誤”是指航班實際到港擋輪擋時間晚于計劃到港時間超過15分鐘的情況；“航班出港延誤”是指航班實際出港撤輪擋時間晚于計劃出港時間超過15分鐘的情況；對“航班取消”和“機上延誤”也進行了明確定義，有助于消除界定上的模糊地帶。

《規(guī)定》第二十九條：“由于天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非承運人原因，造成航班在始發(fā)地出港延誤或者取消，承運人應(yīng)當協(xié)助旅客安排餐食和住宿，費用由旅客自理”。這一條款是社會公眾和輿論爭議的最大熱點。

引發(fā)爭議的關(guān)鍵在于不同群體對《規(guī)定》有著不一樣的關(guān)注角度和不同解讀，即到底是航空安全還是經(jīng)濟補償更重要。從法律角度，旅客在購買機票后，就意味著和航空公司之間簽訂了合同，航空公司應(yīng)將旅客及其行李安全運抵目的地。對此，《規(guī)定》明確，因航空公司引起的航班延誤，由航空公司進行補償。但因天氣等不可抗力因素，航空公司選擇延遲或取消起飛，是為了保證旅客的安全，對于此類航班延誤或取消，根據(jù)國際慣例，航空公司一般不用承擔相關(guān)費用。

四、航班不正常情況下的旅客服務(wù)

《規(guī)定》出臺后，如何引導社會公眾理性對待；如何在不正常航班發(fā)生后，通過航空公司服務(wù)使旅客盡快出行，最大限度降低不正常航班帶來的影響，是擺在服務(wù)者和管理者面前的重要問題。

（一）明確各單位的職責，確定經(jīng)濟補償原則

如何處置航班不正常問題，并非航空公司能夠獨立自主完成，需要各相關(guān)單位通力合作，共同完成?！兑?guī)定》明確了航班保障各方職責。同時為便于實際操作，《規(guī)定》對航班各保障單位提出了具體要求。其一，航空公司必須按照航班時刻運營，合理安排運力和調(diào)配機組；明確了對機場管理機構(gòu)為保障航班正常運行而提供的各項設(shè)施的要求；明確了空管、航油、航空器材等服務(wù)保障單位的具體措施。其二，對航班延誤后的處置各方提出了具體要求。包括對航空公司、機場、地面代理人、空管都做了具體規(guī)定。其三，要求發(fā)布航班信息，這個要求找準了航班延誤破解的突破口，具有很大的操作性，明確了航班信息發(fā)布方式、發(fā)布渠道等。其四，明確了航班不正常的退、改、簽規(guī)定，明確了航班不正常后期處置的吃、住、行應(yīng)由航空公司負責和應(yīng)由旅客自行負責的部分，杜絕了各單位之間相互推諉。其五，針對大面積航班延誤，《規(guī)定》明確了應(yīng)實施的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制和應(yīng)急預(yù)案等。

《規(guī)定》還明確了經(jīng)濟補償原則。航班不正常后旅客行程受阻，遭受一定程度的經(jīng)濟損失，此類經(jīng)濟補償是社會公眾關(guān)心的重點?！兑?guī)定》將航班延誤原因進行了更為清晰的分類，一類是航空公司自身原因?qū)е碌?，一類是天氣等客觀因素造成的。在以往處置過程中，相關(guān)文件規(guī)定不明確，沒有因航班延誤原因不同而區(qū)別擔責。這次《規(guī)定》則明確了不同航班延誤原因航空公司是否需承擔責任及如何承擔責任。此外，《規(guī)定》對發(fā)生在機艙內(nèi)的延誤也做了詳細規(guī)定，從而最大程度地保護旅客權(quán)益。

（二）明確航空公司的法律責任，提高處罰力度

《規(guī)定》為明確各方法律責任，用大篇幅對法律責任進行闡述。除了提高行政罰款數(shù)額和標準之外，最值得注意的是第五十四條和第五十七條所規(guī)定的有關(guān)航班時刻的懲罰條款。

對于航空公司，因航班正常率表現(xiàn)不佳而遭處罰，甚至導致航班時刻被取消是最壞的結(jié)局?！兑?guī)定》第六條要求承運人應(yīng)當按照獲得的航班時刻運營航班。第五十七條等條款規(guī)定的罰則，以法規(guī)形式時刻提醒航空公司必須努力提高航班正點率，確保航班時刻不被取消。

（三）建立順暢的投訴渠道，維護消費者權(quán)益

《規(guī)定》對旅客投訴受理、處置等工作進行了規(guī)范，并將外航和港澳臺地區(qū)航空公司納入其中。第四十五條要求全部航空公司理當設(shè)立專門機構(gòu)或者指定專人受理投訴，公布在中國境內(nèi)投訴電話和電子信箱，受理人員應(yīng)具備中文交流能力，并向民航局備案。

如果旅客發(fā)生投訴，國內(nèi)航空公司要在10個工作日內(nèi)處理完畢，外航和港澳臺地區(qū)航空公司在20日內(nèi)做出實質(zhì)性答復(fù)（第四十六條），力圖全面保護旅客的正當權(quán)益。

五、有效落實《規(guī)定》的幾點思考

《規(guī)定》為航班正常保障，維護消費者合法權(quán)益，促進航空運輸行業(yè)的良性發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。如何在《規(guī)定》實施后盡快落實，規(guī)范不正常航班旅客服務(wù)，真正保障各方的權(quán)益，值得認真研究。當前，至少可從以下三方面入手。

（一）加大《規(guī)定》的宣傳力度，引領(lǐng)公眾理性對待

規(guī)則建立了，如何讓社會公眾廣泛知曉，正確解讀呢？這是目前需面對的一項重要工作。筆者有如下建議：其一，政府主管部門應(yīng)及時、有序發(fā)布權(quán)威信息，引導媒體正面報道，引導公眾正確對待航班延誤，理性維權(quán)；其二，航空公司應(yīng)制定并公布運輸總條件，明確航班延誤后的補償條件、標準和方式，并在購票環(huán)節(jié)中明確告知旅客，這也是《規(guī)定》要求航空公司必須做到的。這一要求對航空公司和旅客均有約束作用。航空公司方，運輸條件一旦公布，就不能隨意更改，并接受社會監(jiān)督。旅客則明確了什么情況下可以得到補償；什么情況下可以享受免費的吃住行服務(wù)?！兑?guī)定》讓旅客知曉其本人和航空公司各自的權(quán)利和義務(wù)，有助于減少不必要的誤解和沖突。依從法規(guī)確定是否給予補償或補償標準的高與低，將成為衡量航空公司服務(wù)水平和質(zhì)量的杠桿之一，消費者可以根據(jù)自身需求進行相應(yīng)選擇。

（二）從旅客需求出發(fā)，做好航班延誤旅客服務(wù)

規(guī)則建立了，也廣泛宣傳了，那么航空公司應(yīng)該怎樣改善與提高航班延誤后的服務(wù)呢？筆者認為這一改善與提高的關(guān)鍵要緊扣旅客的主要心理需求。事實證明，航班延誤后旅客得不到及時或正確的航班信息往往是引起甚至激化矛盾的導火線。從實際操作中看，航班延誤后，旅客首先最關(guān)注的是航班信息，最主要的需求還是準確的航班信息，即什么時候能起飛的問題，其次是退、改、簽，然后才是吃、住。航班延誤發(fā)生時，旅客前往機場之前，航空公司可能已經(jīng)做出了航班取消或者延誤的決定，但是由于旅客沒有及時得到具體航班變更的信息，還是按照預(yù)定時間前往，最后導致滯留機場。

在信息高度發(fā)達的今天，及時和正確的信息成為提高服務(wù)水平和質(zhì)量的主要內(nèi)容。尤其在航班不正常服務(wù)過程中，航班信息是航班延誤后服務(wù)的重要內(nèi)容。旅客在等待過程中最無法忍受的不是航班延誤本身，而是信息的不清晰及帶來的行動無從前瞻。航空公司要為旅客建立暢達的信息服務(wù)渠道，并在航班延誤后及時通知旅客，保障旅客的知情權(quán)，做好航班延誤的補救措施，減少誤解和沖突。這也是在信息化時代旅客出現(xiàn)的新需求，對此民航業(yè)應(yīng)該充分利用信息化、網(wǎng)絡(luò)化的通訊工具來滿足旅客需求。諸如充分利用官網(wǎng)、機場的廣播與電視屏幕、手機短信、互聯(lián)網(wǎng)+APP來發(fā)布航班信息與服務(wù)措施，運用各種方法滿足旅客正常的信息需求。

航班延誤或取消時，航空公司應(yīng)及時通知旅客航班的變更時間或取消等信息。尚未抵達機場的旅客，可以因此避免在機場長時間滯留，減少長時間等待的不安和疲憊，也可減少航空公司因此造成的經(jīng)營負擔。已在機場候機的旅客，可以借此決定是否需要調(diào)整旅程。如預(yù)計航班將長時間延誤，工作人員應(yīng)積極協(xié)助急于成行的旅客及時變更行程，保障旅客盡快成行。真正把航班延誤服務(wù)工作做細做實，會把旅客的投訴、抱怨減至最低。

（三）改善空域管理體制，加大空管基礎(chǔ)設(shè)施投入

中國民用航空所能使用的空域僅占整個空域的20%，伴隨著中國民航運輸快速發(fā)展，空域資源不足已嚴重制約了民航運輸?shù)陌l(fā)展。對此，政府主管部門應(yīng)盡快對空域管理體制進行改進。譬如，結(jié)合現(xiàn)實可對我國現(xiàn)有空域資源進行分類，提升空軍和民航的協(xié)調(diào)效果，提高空域使用效率，降低因為空中管制引發(fā)的航班延誤概率。

同時，要加大對空管基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，一是做好機場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高航班運行效率，確保空中和地面服務(wù)交接工作的有效開展，避免信息不對稱。如目前昆明機場因使用了“長水常準”航班進程管控系統(tǒng)，保障了信息及時高效傳遞，有效提升了昆明機場航班正點率。二是加強與屬地氣象部門合作，保證氣象預(yù)報信息的實時性、精確性和全面性，為航空公司及時調(diào)整航班提供有力的佐證，減少航班延誤。

六、結(jié)語

就航空業(yè)界而言，如何依規(guī)有理有節(jié)地處理航班延誤既是一個重要的課題，也是一個難得的機遇。此次《規(guī)定》出臺，社會各界需要共謀群策，加強宣傳和溝通，引導社會公眾理性對待航班延誤。航班延誤難以完全避免，但提高航班不正常情況下的服務(wù)水平和質(zhì)量依然有很大的拓展空間。航空公司如能抓住《規(guī)定》出臺的時機，采取有效辦法解決這一難題，其整體服務(wù)水平和質(zhì)量以及企業(yè)美譽度將會得到極大的提高。隨著航空公司越來越多，加之高鐵的競爭，國內(nèi)航空公司更應(yīng)提供良好的服務(wù)，從而帶動航空運輸行業(yè)的良性發(fā)展。

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（作者單位：昆明長水國際機場有限責任公司）