閆曉玉

摘要：近幾年我國政府債務規(guī)模逐漸增大，但受到經濟下行壓力的影響，地方政府財政收入增速下滑，使得地方政府償債壓力加大。由于各國對政府債務率的限額規(guī)定不同，我國地方政府債務風險程度如何，便成了口徑不一的問題。但是面對政府債務余額的增加，應該如何防患于未然？文章從地方政府債務風險的內涵與風險預警的角度入手，分析我國的地方政府債務，并總結問題提出一些建議。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；風險預警

2009年冰島債務危機到“歐州五國”（葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙）信用評級被下調，近幾年愈演愈烈的債務危機問題一直占據著全球經濟的“頭條”，除了歐美國家，中國作為最大的發(fā)展中國家，政府債務問題被高度關注。據國家統計局數據顯示，2015年年末中央和地方政府債務約為28.2萬億元，政府債務負債率（債務/GDP）為38.9%，低于歐盟60%的警戒線；但是2015年年底地方政府債務余額約為16萬億元，地方政府負債率為23.6%，遠高于美國地方政府13%～16%的負債率水平。2010年到2013年地方政府債務年均增長近20%，2013年到2014年增幅達到46.8%，高于同期地方財政收入、地區(qū)生產總值增長率等指標，加上累積債務利息，導致部分地區(qū)償債壓力加大。在地方政府債務風險已經逐步凸顯的情況下，從理論的角度探究地方政府債務風險的內涵與問題，并梳理國內外的風險預警模式，提出建議，對于加強我國地方政府債務風險防范的研究均有啟示意義。

一、地方政府債務風險的內涵

（一）風險的內涵

傳統意義上的風險是指在某一特定的環(huán)境與時間段內，損失發(fā)生的不確定性，即人們的期望目標與出現的結果之間的差距。一般表現為兩種不確定性：一種是收益，另一種是損失。而這對于風險的界定是廣義的，是總體范圍內包括所有造成不確定性產生的環(huán)境。

對于風險究竟是結果的變動還是損失的不確定性，國內外學者都有自己的看法。C.A.Williams（1985）將風險定義為在給定的條件和某一特定的時期，未來結果的變動。但是F.G.Crane（1984）認為風險是未來損失發(fā)生的不確定性。隨后有學者從概率的角度對風險進行描述，并用統計學的觀點來分析損失發(fā)生的結果。王明濤（2003）在總結了四種關于風險的觀點之上，給出了風險的定義，認為風險是指在決策過程中，各種因素相互作用所產生的結果的可能性以及損失的程度。如果廣義的界定風險，則會把所有可能的角度都涉及，包括在內的投資風險，操作風險，市場風險等，就地方政府的債務而言，風險便涉及到對社會經濟發(fā)展所造成的危害以及風險損失的不確定性。

（二）地方政府債務風險的內涵

地方政府債務的風險往往關系著民生，是能夠反應到當地經濟中的風險。中國工商銀行投資銀行部課題組（2011）認為政府的負債是常態(tài)，負債經營是經濟發(fā)展的必然方式，但過度負債會拖累全球經濟，也會影響貨幣政策的獨立。同時債務風險具有一定的累積性和轉換性，在我國的單一制體制中，地方政府債務風險會通過層級制度逐步向上積累，存在發(fā)生財政風險的隱患。繆小林、伏潤民（2013）認為關于政府債務研究主要強調政府債務導致的損失，政府債務演變成其他形式的風險，才會導致政府債務風險的發(fā)生。地方政府債務風險往往是由政府向銀行借貸產生，債務的累積會導致銀行的壞賬增加，資金鏈斷裂，會轉換成金融市場的風險，因此地方政府風險不僅會影響財政運營，還會破壞經濟的健康運行。

二、地方政府債務風險的成因

（一）理論依據

顧亮（2013）分析了地方政府負債風險的理論依據主要是委托代理理論和路徑依賴理論。所謂委托代理理論本質是一種契約關系，政府在產生借貸過程中，是產生負債合約的過程，但舉債者或者政府在規(guī)定的任期內實際上不承擔相應債務償還的任務，一般會將債務轉移到下一任政府或舉債者，在權責分離的情況下，無約束管制的負債會逐漸增加。路徑依賴理論則是政府債務按照既定的方式進行累積——非規(guī)范化的籌資模式，并會按照這一模式逐步強化，若無正確的規(guī)范約束，便會使不良債務累積膨脹。

（二）現實原因

1.財政體制因素

自從分稅制改革以后，中央政府的收入與地方政府收入差距較大，地方政府收入地區(qū)性差異較大。但近幾年城鎮(zhèn)化進程加快，地方政府財政支出較多，地方財政收入難以滿足需求，政府便舉債融資，造成地方政府負債逐年累加。

2.約束機制缺乏

地方政府通過社會融資滿足城鎮(zhèn)化進程加快的需求，積累了大量債務，難以消化；地方政府的財務報告以及資產負債表未能定期公布，存在虛假、混亂的信息，以至于市場中各類投資機構難以根據財務信息做出正確的投資判斷；再有地方政府債務管理偏離規(guī)范化；地方政府官員的調動，未能正確履行完整的“交接工作”，唯政績、GDP論，對相關政府債務問題以偏概全。

3.權責分離、道德風險

地方政府負債的原因大多是為了追求地方的經濟發(fā)展或是地方和個人政績，但地方經濟發(fā)展與官員的政績和個人利益相關連，在借債還債不同期的情況下，權責分離，道德風險行為占據上風，地方政府債務逐步累積，存在嚴重的債務風險隱患?？娦×帧⒎鼭櫭瘢?013）則從財政體制、管理制度、經濟發(fā)展和政府行為四個視角梳理了地方債務形成的原因，認為以上四個角度并不是債務風險的真正動因，而是地方政府的權責時空分離所致。

三、我國地方政府債務存在的問題

（一）不同地區(qū)債務問題差異性較大

到2016年1月底，全國大多數省份債務率處于一般水平，但貴州和遼寧省債務率分別達到了120%、197.47%，超過了全國人大常委劃定的100%債務率紅線。國家發(fā)改委投資研究課題組研究：2009年，我國西部地區(qū)紅燈較為普遍，具有較高的債務負擔率；中部地區(qū)屬于黃燈區(qū)，東部地區(qū)情況略好。但是張同功（2015）發(fā)現，2013年東部地區(qū)紅燈情況逐漸嚴重，紅燈區(qū)逐漸擴大，我國地方政府債務風險逐漸增大。楊龍光（2016）研究認為我國地方政府債務具有地域性，中、西、東部依次降低。

（二）債務風險難以量化，顯性、隱性債務界定不明

呼顯崗（2004）認為地方債務風險形成原因主要是我國目前地方債務種類多，無法對其進行定量分析加以控制。尤其是隱性債務，難以查詢，統計口徑不一，統計起來較為困難；除了地方政府財政報告顯示出的政府負債統計數據外，其他地方較難查詢。

（三）舉債渠道單一，風險較大

地方政府財政收入以外的資金獲得主要依靠銀行貸款，除此之外還有BT融資和發(fā)行債券，其中BT融資也是通過銀行貸款完成。楊龍光（2016）通過實證分析，得出地方政府債務的規(guī)模與銀行的不良貸款之間具有正向關系顯著的結論。若地方政府負債較多，償債能力較差，地方財政風險問題便會突出，會導致銀行業(yè)風險加大，影響金融穩(wěn)定。

四、地方政府債務風險的預警研究

（一）國外經驗借鑒

由于美國是聯邦制國家，實行的是相互獨立的財政體制，有聯邦、州、地方三級財政，可以自行發(fā)放政府券，與中國單一制體制中的債務累積模式不同。晏均（2015）認為美國地方政府債務模式是市場約束兼制度約束型，因此應該規(guī)范融資體系、嚴控債務的發(fā)行規(guī)模、完善債務償還機制，并對債務進行實時監(jiān)測。俄亥俄州的債務風險預警模型就是典型的財政安全檢測模式。哥倫比亞則是通過“紅綠燈”預警的方式建立債務預警系統，來控制債務規(guī)模。

德國也是一個聯邦制國家，但其聯邦政府相當于中央政府，地方政府相當州和地區(qū)政府。德國對于債務規(guī)模的控制，在憲法中直接規(guī)定了國家負債的最高限額，所謂的“債務剎車”的運行機制（朱文蔚，2016）。同時按照權責牽制的原則，預算部門與決議部分（市長）相互獨立，每個預算年度的財務報告必須詳細并不能隨意更改資金用途。德國的債務風險預警也是在規(guī)定負債率和赤字率的上限下進行預防。

日本是一個地方自治的國家，各層級政府、自治區(qū)均有舉債權。日本采取“重建型破產”制度，首先促使債務風險較高的地方政府進入預警階段，盡早采取措施，改善財政狀況，若不能從根本上改善，應該進入重建階段，避免真正破產。日本地方政府債務風險管理，是一種地方自主管理與國家管控相結合的制度。王峰（2016）認為日本地方債務風險預警主要是由指標監(jiān)測系統、恢復機制以及監(jiān)督機制共同組成的財政風險預警系統，能夠根據監(jiān)測指標以及劃分的預警階段判斷風險程度。

總之，各個國家的基本情況和經濟、制度發(fā)展都不相同，但是地方政府債務風險的基本成因卻大有相似，國外地方政府債務風險預警與監(jiān)管方式有許多值得我國學習和借鑒。

（二）國內風險預警探索

隨著地方政府債務風險逐漸凸顯，我國學界關于地方政府債務風險的研究近幾年逐漸增多，不僅有定性的研究，也有定量的研究，將風險進行適當量化后判斷風險程度，做出風險預判。

趙迎春（2006）對某發(fā)達地區(qū)某市的地方政府債務數據進行分析，認為該市的債務具有隱性化、或有化、投資性和公共性并存的特征，而債務風險并不在于財務風險、擠出、金融或經濟風險，而是由于制度和組織設計造成的管理風險。認為應該完善制度，加強債務資金運行的全程監(jiān)控，并建立預警指標，監(jiān)控風險。

還有學者使用不同的經濟類分析方法對地方政府債務風險進行預警分析。章志平（2011）利用灰色系統理論評估地方政府債務風險，確定了不同的債務指標以及風險區(qū)間在進行聚類測度，對風險進行定量的判斷。許爭（2013）使用了層次分析法建立了我國地方政府債務風險預警系統模型，并對東北地區(qū)某市進行預警，得出該市的“風險”程度為“輕警區(qū)”狀態(tài)的結果，認為我國政府性債務存在很多問題，為避免債務危機的爆發(fā)，應該加強地方政府性債務的風險管理和控制，建立完備的債務風險預警與化解機制，規(guī)范償債制度等。張同功（2015）年采用模糊數學貼近度模型、德爾菲法和統計分析法設定地方政府債務風險字數模型，得出了我國地方政府債務紅綠燈情況，認為我國目前政府債務整體可控，但是仍有許多隱患，必須要加強管理，完善約束機制，防范和化解地方政府債務風險。

五、建議與啟示

（一）拓展舉債渠道，限制舉債規(guī)模

地方政府的舉債渠道較為單一，除了依賴于銀行借貸，只有社會融資渠道。文中提到的美國、德國或者日本，均下放了地方政府自主發(fā)行債券的權利，我國應該在參照國外經驗的基礎之上，適當的下放發(fā)債融資權利，創(chuàng)新融資模式，制定相應的規(guī)章制度，規(guī)定自發(fā)債券的限額與比率，并限制其用途，用于地方基礎設施建設等促進地方發(fā)展的項目。還應將地方政府舉債規(guī)模的限制寫進《預算法》中，像日本的財政赤字率有規(guī)定的上限一樣，我國應因地制宜，制定符合我國國情的負債率上限或規(guī)模區(qū)間。

（二）構建債務風險預警體系，完善監(jiān)督機制

我國目前的債務風險預警研究仍在探索發(fā)展中。關于政府債務風險預警細則大多在政府的文件報告中，條件框架較多，實踐經驗較少，且指標單一，操作性不強。像美國的俄亥俄州出臺的關于風險預警的“地方財政監(jiān)控計劃”，具有一定借鑒性。我國應該從多角度構建地方政府債務風險預警體系，全方面的監(jiān)控，并完善預警試點工作，加強監(jiān)督，構建多部門的監(jiān)督機制等。

（三）完善信息紕漏機制，加強約束，權責匹配

地方政府在公布地方政府報告時，對政府債務信息紕漏較少，關于“政府逾期未償債務”等敏感的債務信息紕漏更少，相關的數據難以查詢，這在我國地方政府中，屬于普遍現象。應該建立一套完善的紕漏體系，將地方政府債務的相關數據通過互聯網連接到國家數據庫，并加強相關約束。例如湖北省按照43號文件“事權與支出責任相匹配”的要求，通過控制手段，降低債務余額。對于地方政府官員在權責分離下的道德風險行為，應該將地方政府債務的情況與官員的政績掛鉤，形成有效約束。

六、結論

綜上所述，近幾年隨著我國地方政府債務的累積，債務風險逐漸凸顯。雖在短期內仍可控，但隱患問題較多，一些地區(qū)債務負擔加重，長期累積債務風險會逐漸引發(fā)財政、信用和金融風險，危害地方經濟的健康發(fā)展。必須盡快認識到地方政府債務風險的危害性，建立風險預警體系和量價模型，加強各部門的債務風險的監(jiān)督，建立規(guī)范的約束機制，完善信息紕漏機制，合理制定地方政府債務警戒線。此外，應該因地制宜，根據不同地區(qū)的發(fā)展狀況和債務規(guī)模狀況，制定合理的評價體系和債務風險防范機制，并將地方政府債務作為當地政府官員政績考核指標之一，權責匹配，降低地方政府債務發(fā)生的幾率。

參考文獻：

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（作者單位：聊城大學商學院）