胡 勇

監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整

胡 勇*

監(jiān)察體制改革對職務(wù)犯罪偵查權(quán)作出重大調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)需要重新厘清憲法定位及其權(quán)力屬性。本文立足于職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實(shí)和公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的異質(zhì)同構(gòu)性，主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定位為公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，其機(jī)構(gòu)職能和工作重心應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。要突出公訴權(quán)的主體性地位，強(qiáng)化公訴職能的能動性，從充分行使起訴裁量權(quán)、探索建立公益訴訟制度和解構(gòu)刑事審判監(jiān)督權(quán)三個方面對公訴權(quán)予以拓展與充實(shí)。同時(shí)，要從加強(qiáng)對強(qiáng)制性偵查措施的剛性監(jiān)督、推進(jìn)逮捕程序的訴訟化改造和調(diào)整民事審判監(jiān)督的重心三個方面對訴訟監(jiān)督工作的重心及相關(guān)程序進(jìn)行調(diào)整與完善，更好地發(fā)揮訴訟監(jiān)督的職能作用。

監(jiān)察體制改革 檢察機(jī)關(guān) 定位 職能調(diào)整

監(jiān)察體制改革,作為一項(xiàng)對職務(wù)犯罪偵查權(quán)重新配置與調(diào)整的重大制度改革，給檢察機(jī)關(guān)帶來了系統(tǒng)性、根本性的影響，使檢察機(jī)關(guān)再一次面臨“我是誰，從哪里來，到哪里去”的拷問與抉擇。檢察機(jī)關(guān)如何因應(yīng)監(jiān)察體制改革，重新厘清憲法定位和權(quán)力屬性，并對相關(guān)職能作出調(diào)整與完善，不僅事關(guān)中國特色檢察制度的轉(zhuǎn)型發(fā)展，也事關(guān)監(jiān)察體制改革的順利推進(jìn)。

一、監(jiān)察體制改革試點(diǎn)發(fā)展脈絡(luò)及對檢察制度的影響

監(jiān)察體制改革作為國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，其目的就是通過整合反腐敗力量資源，建立國家層面的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗機(jī)構(gòu)監(jiān)察委員會，實(shí)現(xiàn)對所有公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，從中央釋放改革信號、到試點(diǎn)方案的提出、最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的正式授權(quán)、再到試點(diǎn)地區(qū)的落地實(shí)施，自上而下，環(huán)環(huán)相扣，其推進(jìn)的強(qiáng)度和速度在我國改革史上可謂空前。2016年初，習(xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督”，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”，釋放了監(jiān)察體制改革的信號。2016年10月，黨的十八屆六中全會強(qiáng)調(diào)：“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！薄氨O(jiān)察機(jī)關(guān)”史無前例地與人大、政府、司法機(jī)關(guān)相提并列,預(yù)示著監(jiān)察體制改革即將到來。2016年11月中共中央辦公廳公布了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），部署在三省市改革試點(diǎn)。2016年12月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》），監(jiān)察體制改革獲得最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的正式授權(quán)。根據(jù)中央《方案》和人大《決定》，監(jiān)察委員會集監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及檢察院的反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防部門相關(guān)職能于一體，與紀(jì)委合署辦公，其主要職責(zé)是對公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查和處置，手段可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。2017年初，北京、山西、浙江3個監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)省級層面陸續(xù)成立監(jiān)察委員會，完成機(jī)構(gòu)組建與掛牌工作，市縣兩級監(jiān)察體制改革也正有序推進(jìn)，①中共浙江省十三屆紀(jì)委六次全會，為浙江省的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)明確時(shí)間表，省院1月底前完成監(jiān)察委組建，縣級2月底前完成，市級4月底前完成。標(biāo)志著監(jiān)察體制改革試點(diǎn)正式進(jìn)入實(shí)施階段。

從權(quán)力調(diào)整的角度看，監(jiān)察體制改革的核心就是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至重新組建的監(jiān)察委員會，這將從宏觀和微觀兩個層面對檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生最直接、最深刻的影響：一是檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及檢察權(quán)的權(quán)力屬性需重新厘清。職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)最具剛性和監(jiān)督屬性的權(quán)力，它通過對公職人員職務(wù)犯罪的查處，促進(jìn)公職人員依法行政和公正司法，保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，具有直接的公權(quán)力指向性和對公權(quán)力的監(jiān)督制約性，是我國憲法把檢察機(jī)關(guān)定位為“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的主要根據(jù)和重要支撐。監(jiān)察委員會取得職務(wù)犯罪偵查權(quán)后，再加上對公職人員違紀(jì)與違法行為的調(diào)查權(quán)，實(shí)際上取得了遠(yuǎn)比此前檢察機(jī)關(guān)更大的法律監(jiān)督權(quán)。這樣一來，監(jiān)察委員會就事實(shí)上取代檢察機(jī)關(guān)成為了真正意義上的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因而在監(jiān)察體制改革中需重新厘清檢察機(jī)關(guān)憲法定位及檢察權(quán)的權(quán)力屬性。二是檢察機(jī)關(guān)的職能機(jī)構(gòu)及工作重心面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)變。雖然監(jiān)察體制改革只涉檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防三個部門撤并及人員轉(zhuǎn)隸，但由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“并聯(lián)”關(guān)系不同，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間以及業(yè)務(wù)辦理之間是一種“串聯(lián)”關(guān)系，具有前后銜接、相互配合、相互支撐的依賴性，查辦與預(yù)防職務(wù)犯罪職能、機(jī)構(gòu)移轉(zhuǎn)后，與上述部門在監(jiān)督職務(wù)犯罪過程中業(yè)務(wù)銜接的其他部門同樣面臨機(jī)構(gòu)調(diào)整或職能增減，包括負(fù)責(zé)查辦和預(yù)防刑事執(zhí)行過程中職務(wù)犯罪的刑事執(zhí)行檢察部門，受理和查辦涉及職務(wù)犯罪各類控告、申訴和舉報(bào)案件的控告申訴部門，為職務(wù)犯罪查辦提供涉及技術(shù)性問題的證據(jù)進(jìn)行審查或鑒定工作的檢察技術(shù)部門等等。實(shí)踐中，查辦職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是檢察機(jī)關(guān)樹立其法律監(jiān)督權(quán)威的抓手。隨著反腐職能的移轉(zhuǎn)，檢察機(jī)關(guān)工作重心也將隨之改變，檢察機(jī)關(guān)將更多的發(fā)揮其公訴權(quán)以及其他訴訟監(jiān)督職能，從而維持其自身的職能與價(jià)值。

二、監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位：公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)

如何定位檢察機(jī)關(guān)，檢察權(quán)到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)力，這個帶有終極意味的問題自檢察制度產(chǎn)生之日起就一直困擾著人們，長久以來圍繞這一命題理論界及實(shí)務(wù)界展開過廣泛討論，基于“檢察一體”的組織體制與活動原則和偵查權(quán)行使之主動性，一種觀點(diǎn)將檢察權(quán)定性為行政權(quán)。②陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。而基于檢察官與法官執(zhí)行職務(wù)上的“近似性”，身份保障上的“等同性”，一種觀點(diǎn)將檢察權(quán)定性為司法權(quán)。③徐益初：《論檢察權(quán)的性質(zhì)及其運(yùn)用》，載《人民檢察》1999年第4期；倪培興：《論司法權(quán)的概念與檢察機(jī)關(guān)的定位——兼評偵檢一體化模式》，載《人民檢察》2000年第3期。還有一種觀點(diǎn)則折中行政權(quán)說與司法權(quán)說，認(rèn)為檢察權(quán)兼具行政、司法雙重屬性。④林鈺雄：《談檢察官之雙重定位》，載臺灣地區(qū)《刑事法雜志》第42卷第6期；［日］法務(wù)省刑事局編：《日本檢察講義》，楊磊等譯，中國檢察出版社1990年版，第7頁。上述觀點(diǎn)均無法支持現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)不同性質(zhì)監(jiān)督手段的多元性，亦無法解釋理論層面檢察權(quán)自身屬性的多重特征。檢察理論界通過規(guī)范分析的方法，以《憲法》第129條規(guī)定為依據(jù)，將檢察權(quán)區(qū)別行政權(quán)與司法權(quán)，單獨(dú)定性為法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)后來逐漸成為主流。這一觀點(diǎn)從檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位出發(fā)，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)公訴、偵查、偵查監(jiān)督、審判及執(zhí)行監(jiān)督所有職能都應(yīng)該統(tǒng)一到法律監(jiān)督權(quán)的屬性中來。⑤劉立憲、張智輝等：《檢察機(jī)關(guān)職權(quán)研究》，孫謙、張智輝主編：《檢察論叢》，法律出版社2001年版，第83頁以下；石少俠：《論中國檢察權(quán)的性質(zhì)——定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)》，載《法制與社會發(fā)展》2005年第3期；張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版；朱孝清：《中國檢察制度的幾個問題》，載《中國法學(xué)》2007年第2期；謝鵬程：《論檢察權(quán)的性質(zhì)》，載《法學(xué)》2000年第2期。但學(xué)術(shù)界并不因?yàn)閼椃ǖ拿魑囊?guī)定以及檢察系統(tǒng)主流觀點(diǎn)而停止對法律監(jiān)督權(quán)說的質(zhì)疑，法律監(jiān)督權(quán)理論在實(shí)踐中總面臨著解釋不通或者解釋不盡的尷尬。如有學(xué)者認(rèn)為，公訴權(quán)就其本身的權(quán)力屬性是一種行政權(quán)，如果把公訴權(quán)說成是法律監(jiān)督權(quán)的組成部分，那么也就是說以行政權(quán)來對司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，這與現(xiàn)代訴訟最基本的原理相違背。監(jiān)察體制改革在某種意義上是對法律監(jiān)督權(quán)外延的重新界定，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)納入到國家監(jiān)察權(quán)，而排除在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)之外?，F(xiàn)實(shí)中檢察權(quán)配置的動態(tài)變化實(shí)質(zhì)反應(yīng)了一定時(shí)期對檢察權(quán)的權(quán)力屬性及檢察機(jī)關(guān)憲法定位的認(rèn)識，因而需重新厘清檢察機(jī)關(guān)憲法定位及檢察權(quán)的權(quán)力屬性。

面對監(jiān)察體制改革新形勢，最高人民檢察院也開始思考重新定位檢察機(jī)關(guān)，曹建明檢察長在第十四次全國檢察長會議的講話已將“法律監(jiān)督”置換為“檢察監(jiān)督”，這種修辭上的變化，反映了語詞背后國家權(quán)力的重新分配與調(diào)整，同時(shí)也表明檢察系統(tǒng)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識到，監(jiān)督體制改革后用“法律監(jiān)督”來定位檢察機(jī)關(guān)已不合時(shí)宜。然而，筆者認(rèn)為，用“檢察監(jiān)督”來定位檢察機(jī)關(guān)仍欠妥當(dāng)，“檢察監(jiān)督”同“法律監(jiān)督”一樣，其內(nèi)涵、外延模糊而不確定，無法對檢察權(quán)作出準(zhǔn)確的概括和清晰的界定。惟有立足于職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離的現(xiàn)實(shí)，回歸檢察制度產(chǎn)生的原點(diǎn)，將檢察機(jī)關(guān)定位為國家的公訴機(jī)關(guān)和訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)才是理性而務(wù)實(shí)的選擇。主要理據(jù)如下：

（一）檢察機(jī)關(guān)首先是公訴機(jī)關(guān)，公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的主體性權(quán)能

首先，從檢察制度的起源看，公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生的淵源和發(fā)展的價(jià)值動因。檢察機(jī)關(guān)是應(yīng)國家公訴的需要而產(chǎn)生發(fā)展起來的,從其誕生之日起便是一種新型的代表國家追訴犯罪的專門機(jī)關(guān)，其價(jià)值動因是通過控、審分離，實(shí)現(xiàn)既追訴犯罪又防止法官擅權(quán)的雙重目的。其次，從各國檢察制度的實(shí)際運(yùn)行來看，各國因政治體制、訴訟制度、法律傳統(tǒng)等不同導(dǎo)致檢察職權(quán)范圍或有寬窄不同，但公訴權(quán)始終是各國檢察官最重要、最核心的權(quán)能，再以此為核心，分別向上游及下游延伸，擴(kuò)及于公訴前之偵查，以及判決后之執(zhí)行。如法國檢察官壟斷著基本的公訴權(quán)，對是否有犯罪嫌疑，應(yīng)否提起公訴，檢察官具有廣泛的自由裁量權(quán)。美國檢察官的責(zé)任是代表政府對犯罪嫌疑人起訴，并證明被告人犯有被指控的罪行。日本實(shí)行國家追訴主義及起訴壟斷主義，在法律上公訴權(quán)只賦予檢察官行使，檢察官在提起公訴后有權(quán)支持并完成公訴。最后，在我國，雖然檢察機(jī)關(guān)被定位為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但事實(shí)上，公訴權(quán)始終是我國檢察機(jī)關(guān)最具標(biāo)志性和最核心的權(quán)能，公訴部門是檢察機(jī)關(guān)最主要的業(yè)務(wù)部門，在人員配備、干部提拔等方面一般優(yōu)先于其他部門，與反貪部門一起被譽(yù)為檢察機(jī)關(guān)的兩個“拳頭”。

（二）職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離，使檢察權(quán)事實(shí)上成為了公訴權(quán)+訴訟監(jiān)督權(quán)的權(quán)力格局

我國憲法第129條的規(guī)定表明，檢察機(jī)關(guān)是一個能對國家法律實(shí)施全面監(jiān)督的機(jī)關(guān)。而從檢察院組織法和刑事訴訟法等相關(guān)規(guī)定以及檢察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行看，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際履行的職權(quán)一般可概括為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，這表明檢察機(jī)關(guān)并不具有對國家法律實(shí)施的一般監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位在文本上的理解和實(shí)踐中的作用存在相當(dāng)大的反差。隨著監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會后，使檢察權(quán)事實(shí)上成為了公訴權(quán)+訴訟監(jiān)督權(quán)的權(quán)力格局。在整個國家監(jiān)督制度體系中，監(jiān)察委員會將成為對所有公職人員進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)只是這個監(jiān)督制度體系中一員，不能包括或者取代整個監(jiān)督制度體系，進(jìn)而既沒可能也不應(yīng)當(dāng)再用法律監(jiān)督這一早已名不副實(shí)的稱謂來定位檢察機(jī)關(guān)，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際與可能，從我國監(jiān)督制度體系建設(shè)的總體要求來確定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)范圍，把檢察機(jī)關(guān)定位為國家的公訴機(jī)關(guān)和訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。唯有如此，監(jiān)察委員會、檢察機(jī)關(guān)等各個監(jiān)督主體才能分工明確、互相協(xié)調(diào)，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督效能，促進(jìn)國家監(jiān)督制度體系的不斷完善。

（三）公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，具有異質(zhì)同構(gòu)性

監(jiān)察體制改革后，在檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力格局中，公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)是兩種性質(zhì)不同、功能互補(bǔ)，既相區(qū)別又相聯(lián)系的權(quán)力，兩者相互獨(dú)立、有機(jī)融合共同構(gòu)成了我國的檢察權(quán)力體系，其中公訴權(quán)是世界通行的檢察機(jī)關(guān)的主要職權(quán)，訴訟監(jiān)督權(quán)是體現(xiàn)中國檢察制度特色的職權(quán)。公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的異質(zhì)同構(gòu)性，使我國的檢察權(quán)呈現(xiàn)出復(fù)合型特征，既不能簡單地用公訴機(jī)關(guān)定位檢察機(jī)關(guān)，也不能簡單地用訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)定位檢察機(jī)關(guān)。

1．公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的差異性。公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)作為兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，其區(qū)別主要體現(xiàn)在：一是對象不同。公訴權(quán)的對象是犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任歸屬問題，即犯罪嫌疑人的行為是否構(gòu)成犯罪，應(yīng)否追究刑事責(zé)任以及追究何種刑事責(zé)任；而訴訟監(jiān)督權(quán)的對象是公安司法機(jī)關(guān)執(zhí)法司法行為的合法性，包括實(shí)體權(quán)利的合法性和程序上的合法性。二是目的不同。公訴權(quán)的目的是通過訴訟程序來解決刑事責(zé)任問題；而訴訟監(jiān)督權(quán)是通過監(jiān)督的程序與手段，對違法行為進(jìn)行糾正，以確保司法行為的公正性。三是手段不同。公訴權(quán)的目的必須通過法律所規(guī)定的訴訟程序才能實(shí)現(xiàn)；而訴訟監(jiān)督權(quán)的目的，除了通過啟動訴訟程序的方式進(jìn)行外，更多的采取批評、建議等方式進(jìn)行。四是作用方式不同。公訴權(quán)是通過訴訟角色的分工實(shí)現(xiàn)對權(quán)力主體之間的相互制約，具有直接性、內(nèi)在性、過程性、對等性特點(diǎn)；而訴訟監(jiān)督權(quán)是基于法律規(guī)定或授權(quán)，督促被監(jiān)督主體對自己的違法違紀(jì)進(jìn)行糾正，而不是代替被監(jiān)督主體去糾正或直接糾正被監(jiān)督主體的違法違紀(jì)行為，具有間接性、外在性、超然性和結(jié)果性等特點(diǎn)。

2．公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)的同構(gòu)性。公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)雖然具有差異性，但二者同時(shí)具有控權(quán)性和訴訟性的共同屬性，這是二者能夠并存于檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)。其一，公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)均具有控權(quán)性特征。公訴權(quán)作為一種犯罪追訴權(quán)和司法請求權(quán)，從其產(chǎn)生的本源和動因來看，是把糾問主義下法官的控訴權(quán)分離出來，實(shí)現(xiàn)從程序上制約法官的權(quán)力，是權(quán)力分工和制約的產(chǎn)物。而訴訟監(jiān)督權(quán)是一種監(jiān)督性權(quán)力，通過對訴訟活動中的一般違法行為和不正當(dāng)適用法律的行為進(jìn)行監(jiān)督，確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，具有明顯的公權(quán)指向性和權(quán)力約束性。其二，公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)均具有訴訟性特征。公訴權(quán)作為刑事訴訟中一項(xiàng)國家追訴的權(quán)力，訴訟性是其最重要的屬性。而檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)不同于一般的監(jiān)督權(quán)，也正在于它的訴訟性，即檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)訴訟監(jiān)督職能的行使，都是以三大訴訟法規(guī)定的監(jiān)督方式提出，并能夠引起訴訟法上的效力，如檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)違法的偵查行為發(fā)出的糾正違法通知，是法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查糾正違法偵查行為的權(quán)力，相應(yīng)的偵查機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)糾正和回復(fù)糾正落實(shí)情況的義務(wù)。公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)作為兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，既相區(qū)別又相聯(lián)系，功能互補(bǔ)，共同發(fā)揮懲治犯罪、保障人權(quán)、維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的功能和作用。

三、監(jiān)察體制改革背景下檢察職能的調(diào)整與完善

檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位決定檢察機(jī)關(guān)的職能。立足于監(jiān)察體制改革后公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)的再定位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對機(jī)構(gòu)職能及工作重心作出相應(yīng)調(diào)整與完善。

（一）公訴權(quán)的調(diào)整與完善

監(jiān)察體制改革使公訴權(quán)的主體性地位越發(fā)凸顯，檢察機(jī)關(guān)要順應(yīng)改革新形勢，進(jìn)一步突出公訴職能的主體性地位，強(qiáng)化公訴職能的能動性，在做大做強(qiáng)刑事公訴的基礎(chǔ)上，積極探索建立民事公益訴訟和行政公益訴訟，構(gòu)建刑事公訴、民事公益訴訟和行政公益訴訟三足鼎立的公訴格局。主要從充分行使起訴裁量權(quán)、積極探索建立公益訴訟制度和解構(gòu)刑事審判監(jiān)督權(quán)三個方面對公訴權(quán)予以拓展與充實(shí)。

1．充分行使起訴裁量權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在作出起訴決定時(shí)擁有一定的裁量權(quán)，是現(xiàn)代刑事訴訟制度的重要特征，我國檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)主要體現(xiàn)在不起訴制度的確立。根據(jù)1996年刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的不起訴，包括法定不起訴、相對不起訴和存疑不起訴三種類型。由于受傳統(tǒng)司法理念和不起訴制度程序設(shè)計(jì)煩瑣等諸多因素的制約，實(shí)踐中不起訴裁量權(quán)的運(yùn)用不是很充分，不起訴率基本控制在2%至5%，遠(yuǎn)低于世界水平。2012年新修改的刑事訴訟法從三方面對不起訴制度進(jìn)行了修改和完善：一是擴(kuò)大了法定不起訴的范圍，增加了“犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)的”作為法定不起訴的情形。二是設(shè)置了未成年人附條件不起訴制度。三是規(guī)定了當(dāng)事人和解后的不起訴制度，將當(dāng)事人和解作為從寬處罰或者作出不起訴決定的考慮因素。新修改的刑事訴訟法無疑是對不起訴的裁量權(quán)的一大發(fā)展。但新修改的刑事訴訟法在實(shí)踐中也存在局限。首先，僅對法定不起訴制度作修改，對其他不起訴制度的完善存在局限。事實(shí)上，我國對法定不起訴的規(guī)定比較嚴(yán)格，檢察機(jī)關(guān)基本上沒有自由裁量權(quán)，所謂裁量權(quán)，主要體現(xiàn)在相對不起訴上，而相對不起訴的對象僅限于“犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除處罰”的犯罪嫌疑人，與國外相比，起訴裁量權(quán)的范圍過于狹窄。其次，雖然設(shè)立了附條件不起訴制度，但僅允許針對未成年人，在適用范圍上僅限于一年以下有期徒刑的并且是涉嫌刑法第四、五、六章的罪名的。最后，當(dāng)事人和解后不起訴條件較為苛刻，仍然要求必須是犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰才可以作出不起訴決定。綜上，盡管2012年新修改的刑事訴訟法對不起訴裁量權(quán)進(jìn)行了完善，并增設(shè)了附條件不起訴和刑事和解后不起訴制度，但司法運(yùn)用中仍存在不足，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在新修改的刑事訴訟法框架內(nèi)，加強(qiáng)不起訴裁量權(quán)的司法運(yùn)用，并且在實(shí)踐中進(jìn)一步完善不起訴制度，從而更加充分地行使起訴裁量權(quán)。

2．積極探索建立提起公益訴訟制度。從檢察制度的發(fā)展來看，檢察官是從代理國王參與民事訴訟，繼而發(fā)展到代表國家和社會利益負(fù)責(zé)偵查刑事案件、提起刑事訴訟而走上歷史舞臺的。檢察機(jī)關(guān)作為國家和公共利益代表的角色定位決定了其有權(quán)代表國家提起公益訴訟。從應(yīng)然層面看，完整的公訴權(quán)并不必然地局限于刑事訴訟，理應(yīng)包括民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)。從實(shí)踐層面看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，也獲得了中央的支持和全國人大的授權(quán)，黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)北京等13個省市區(qū)開展提起公益訴訟試點(diǎn)。⑥自2016年7月起截止目前，檢察機(jī)關(guān)對325起案件啟動訴前程序，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)或組織提出檢察建議，督促履行職責(zé)。相關(guān)行政機(jī)關(guān)已履行職責(zé)或糾正違法224件，相關(guān)社會組織提起公益訴訟6件。對仍不履行職責(zé)或沒有社會組織提起公益訴訟、公共利益繼續(xù)受到侵害的，山東、江蘇、廣東等地檢察機(jī)關(guān)已提起公益訴訟12件。檢察機(jī)關(guān)要積極貫徹中央決策部署，加強(qiáng)探索實(shí)踐，并推動立法，將公益訴訟制度納入憲法和檢察院組織法，這是監(jiān)察體制改革背景下，檢察機(jī)關(guān)最能開疆拓土的新領(lǐng)域，也是大有可為的新舞臺。

3．將刑事審判監(jiān)督權(quán)還原為公訴權(quán)。由于我國刑事立法和刑事訴訟理論都將檢察機(jī)關(guān)對認(rèn)為確有錯誤的刑事裁判提出抗訴（包括二審抗訴和再審抗訴）以及對違反法定程序的審判活動提出糾正意見兩種本質(zhì)上屬于公訴權(quán)范圍的權(quán)力錯誤地界定為審判監(jiān)督權(quán)，給檢察機(jī)關(guān)帶來了理論和實(shí)踐的雙重困境：一方面，使檢察機(jī)關(guān)陷入“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”的角色悖論中，無法回應(yīng)理論上的質(zhì)疑；另一方面，由于檢、法兩家背負(fù)著監(jiān)督和被監(jiān)督的沉重壓力，又加之對裁判“確有錯誤”的理解充滿分歧，既阻礙了法院糾錯的愿望，也抑制了公訴權(quán)的正當(dāng)行使。事實(shí)上，所謂刑事審判監(jiān)督職能的兩種形式——抗訴和提出糾正意見都系訴權(quán)范疇，屬于訴訟職能。其中，二審抗訴和再審抗訴不過是檢察機(jī)關(guān)提起的上訴和申請?jiān)賹彛蚍ㄔ禾岢龅募m正意見，實(shí)為一種異議?？乖V和提出糾正意見實(shí)質(zhì)都是公訴權(quán)的延伸和應(yīng)有之義。因此，必須從刑事訴訟立法和理論兩個方面將刑事審判“監(jiān)督職能”還原為“訴訟職能”，這不僅有利于厘清刑事審判程序中控辯審三方的訴訟法律關(guān)系，而且有利于消除學(xué)術(shù)界對刑事審判監(jiān)督的質(zhì)疑，進(jìn)而使檢察機(jī)關(guān)從“監(jiān)督”的重負(fù)下解脫出來，更加積極、主動、充分行使公訴權(quán)。

（二）訴訟監(jiān)督職能的調(diào)整與完善

訴訟監(jiān)督，必須遵循司法規(guī)律。在監(jiān)察體制改革的背景下，要對訴訟監(jiān)督的工作重心及相關(guān)程序進(jìn)行調(diào)整與完善，以更好地發(fā)揮訴訟監(jiān)督的職能作用。

1．加強(qiáng)對強(qiáng)制性偵查措施的剛性監(jiān)督。黨的十八屆四中全會在加強(qiáng)人權(quán)司法保障中提出，要完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強(qiáng)對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防，健全冤假錯案有效防范、及時(shí)糾正機(jī)制。我國法律已經(jīng)賦予了檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能，雖然其監(jiān)督的力度和權(quán)限還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但是可以看到檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能正在逐步擴(kuò)大，無論是細(xì)化逮捕條件、完善批捕審查程序、對捕后羈押必要性進(jìn)行審查還是賦予檢察機(jī)關(guān)對偵查監(jiān)督的投訴處理權(quán)，我們都可以看到法律修改的整體思路是從加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的角度對偵查權(quán)進(jìn)行控制。目前，我國的強(qiáng)制措施中除了逮捕是需要法院或檢察院決定、批準(zhǔn)外，其它的強(qiáng)制措施都是由偵查機(jī)關(guān)自行決定和執(zhí)行，這樣不利于偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力約束。聯(lián)合國《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》第4條規(guī)定：“任何形式的拘留或監(jiān)禁以及影響到在任何形式拘留或監(jiān)禁下的人的人權(quán)的一切措施，均應(yīng)由司法當(dāng)局或其他當(dāng)局以命令為之，或受其有效控制?！睓z察機(jī)關(guān)要積極推動修改完善對涉及人身、財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制措施訴訟監(jiān)督的程序，建立強(qiáng)制措施檢察機(jī)關(guān)審查許可制度，除特殊情形外，偵查機(jī)關(guān)采取拘留、搜查、查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施，必須需經(jīng)申請并由檢察機(jī)關(guān)審查后同意并頒發(fā)許可令狀后，偵查機(jī)關(guān)方可執(zhí)行，以強(qiáng)化對涉及人身、財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制性措施訴訟監(jiān)督的剛性約束。

2．推進(jìn)逮捕程序的訴訟化改造。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有逮捕方面的權(quán)力包括兩個方面，即對公安機(jī)關(guān)偵查的案件批準(zhǔn)逮捕和對自己偵查的案件決定逮捕的權(quán)力，以及在審查起訴階段對所有案件決定逮捕的權(quán)力。隨著法治進(jìn)程的深入推進(jìn)，學(xué)術(shù)界對檢察機(jī)關(guān)的批捕權(quán)，特別是檢察機(jī)關(guān)對直接受理立案偵查案件決定逮捕權(quán)的正當(dāng)性和合理性提出質(zhì)疑，認(rèn)為這種“自偵自捕”的做法缺乏最起碼的正當(dāng)性。監(jiān)察體制改革將職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離后，從根本上擺脫了“自偵自捕”“同體監(jiān)督”的內(nèi)在緊張與矛盾，有利于檢察機(jī)關(guān)批捕權(quán)的正當(dāng)化。隨著國際刑事司法的發(fā)展，訴訟化的逮捕審查模式已經(jīng)成為各國的共識，也被國際司法準(zhǔn)則等國際條約確認(rèn)，我國逮捕程序也應(yīng)該逐漸向三方主體的訴訟化模式構(gòu)造轉(zhuǎn)變，訴訟化的顯著特征是具有控辯審三方主體參與，特別要切實(shí)保障犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人的有效參與，決定逮捕過程必須遵循正當(dāng)程序的要求，檢察機(jī)關(guān)在偵查機(jī)關(guān)及犯罪嫌疑人之間保持中立地位。目前，我國逮捕審查程序存在書面化、行政化審批傾向，保障人權(quán)所需的訴訟化構(gòu)造尚不充分，還有很大的改革完善空間，新修改的刑事訴訟法，對審查逮捕階段聽取犯罪嫌疑人辯護(hù)意見以及訊問犯罪嫌疑人作出了明確規(guī)定，實(shí)踐中一些地方檢察機(jī)關(guān)對爭議較大的案件，試行當(dāng)面聽取偵查人員和犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師意見的類似于聽證程序的審查批捕機(jī)制，有效增強(qiáng)了逮捕程序的“訴訟”或“司法”色彩，逮捕程序的訴訟化改造邁出了一大步。檢察機(jī)關(guān)要從我國當(dāng)前的法治環(huán)境出發(fā)，既注重審查逮捕程序本身的設(shè)置，也注重逮捕決定作出后相關(guān)配套措施的完善，積極推進(jìn)逮捕程序的訴訟化改造，更好地實(shí)現(xiàn)逮捕程序保障訴訟順利進(jìn)行和保障犯罪嫌疑人人權(quán)的雙重目的。

3．調(diào)整民事審判監(jiān)督重心。從側(cè)重對事的監(jiān)督向側(cè)重對人的監(jiān)督轉(zhuǎn)變。檢察機(jī)關(guān)對民事審判的監(jiān)督，主要是通過對確有錯誤的生效裁判按審判監(jiān)督程序提出抗訴這一法定方式來實(shí)現(xiàn)的。但無論是理論界還是實(shí)務(wù)界，尤其是法院系統(tǒng)的理論專家對民事審判檢察監(jiān)督提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑，甚至主張取消民事審判檢察監(jiān)督制度。⑦黃松有：《檢察監(jiān)督與審判獨(dú)立》，載《法學(xué)研究》2000年第4期；方如初：《民事抗訴權(quán)質(zhì)疑和民事檢察工作的基本思路》，載《法制論叢》1996年第2期；高洪賓、朱旭偉：《民事檢察監(jiān)督不宜強(qiáng)化》，載《人民法院報(bào)》2000年6月27日；林勁松：《民事抗訴制度的基礎(chǔ)性缺陷》，載《河北法學(xué)》2005年第1期。鑒于民事審判監(jiān)督與審判獨(dú)立、當(dāng)事人處分權(quán)、裁判既判力等存在一定的矛盾性，檢察機(jī)關(guān)必須確立“有限監(jiān)督”的謙抑思想，嚴(yán)格限制與規(guī)范民事審判監(jiān)督權(quán)的行使。與此同時(shí)，新修訂的民訴法，對當(dāng)事人申請檢察院再審抗訴已進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，把向法院申請?jiān)賹徸鳛楫?dāng)事人向檢察院申請?jiān)賹徔乖V的前置程序，從源頭上限制了檢察機(jī)關(guān)再審抗訴的案源，檢察機(jī)關(guān)的民事審判監(jiān)督職能已大幅萎縮。在此形勢下，檢察機(jī)關(guān)必須對民事訴訟監(jiān)督重心做出相應(yīng)調(diào)整，即由側(cè)重向生效裁判的再審抗訴監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)徟腥藛T違法行為的監(jiān)督。事實(shí)上，實(shí)踐中相當(dāng)一部分裁判不公的案件，甚至錯誤裁判案件，既不是源于案件事實(shí)不清、法律規(guī)定不明，也不是源于法官審查判斷證據(jù)的能力和法律政策適用水平低下所致，而主要是一些法官不遵守職業(yè)操守、故意違背事實(shí)和法律，甚至收受賄賂、徇私舞弊、枉法裁判造成的，惟有更加注重對法官違法行為的監(jiān)督，才能從源頭上遏制和防止司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

胡勇，浙江省人民檢察院案件管理辦公室副主任，法學(xué)博士。