劉賀鋒

論“中央事權(quán)”體制下的反壟斷執(zhí)法

劉賀鋒*

反壟斷“中央事權(quán)”體制下，我國(guó)正在不斷推進(jìn)反壟斷執(zhí)法工作。但執(zhí)法工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，以工商行政管理反壟斷執(zhí)法為例，目前還存在案件數(shù)量偏少、案件層級(jí)較低、處罰力度較弱、執(zhí)法積極性不高等等諸多問(wèn)題。反壟斷執(zhí)法是國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高層級(jí)的行政執(zhí)法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)市場(chǎng)范圍和違法主體類型等為根據(jù)劃定清晰的反壟斷邊界，設(shè)置“中央事權(quán)”適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管幅度，與地方競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門進(jìn)行合理的分權(quán)，以切實(shí)提高競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的效率。

中央事權(quán) 監(jiān)管幅度 相關(guān)市場(chǎng) 反壟斷邊界 執(zhí)法效率

所謂事權(quán)，簡(jiǎn)單地說(shuō)是指一級(jí)政府在公共事務(wù)和公共服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。出于建立全國(guó)統(tǒng)一、開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)性大市場(chǎng)的需要，也考慮到反壟斷執(zhí)法工作的特點(diǎn)，我國(guó)反壟斷法明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作，即反壟斷執(zhí)法“中央事權(quán)”①吳高盛：《中華人民共和國(guó)反壟斷法釋義》，中國(guó)法制出版社2007年版。管轄體制。在這種執(zhí)法管轄體制下，隨著深化經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，我國(guó)正不斷推進(jìn)反壟斷工作。

一、我國(guó)反壟斷工作基本狀況

（一）基本完成反壟斷法律體系的構(gòu)建

我國(guó)《反壟斷法》于2008年8月1日實(shí)施后，國(guó)務(wù)院法制辦同時(shí)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)也于次年發(fā)布《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》這一重要的反壟斷執(zhí)法所必需的規(guī)定。

商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商行政管理總局（下稱國(guó)家工商總局）作為國(guó)務(wù)院規(guī)定的反壟斷執(zhí)法的“三駕馬車”，也根據(jù)各自的反壟斷執(zhí)法的需要，緊鑼密鼓地在幾年內(nèi)制定了相應(yīng)規(guī)定。國(guó)家發(fā)改委于2011年同時(shí)頒布了《反價(jià)格壟斷規(guī)定》和《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》；商務(wù)部在2009年至2014年期間，制定了與經(jīng)營(yíng)者集中審查相關(guān)的一系列規(guī)定，如《經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)辦法》《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》《關(guān)于實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離的暫行規(guī)定》《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項(xiàng)的暫行規(guī)定》《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營(yíng)者集中競(jìng)爭(zhēng)影響的暫行規(guī)定》《未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中簡(jiǎn)易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》等規(guī)定；國(guó)家工商總局根據(jù)自身職責(zé)，相繼出臺(tái)了《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為程序規(guī)定》《查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》《禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》《禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定。

其他行業(yè)監(jiān)管部門，包括證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、郵政局、信息產(chǎn)業(yè)部、電監(jiān)會(huì)、民航總局、交通部等等，也在其監(jiān)管的行業(yè)范圍內(nèi)制訂了具體規(guī)定，如商務(wù)部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《金融業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)營(yíng)業(yè)額計(jì)算辦法》。

除經(jīng)營(yíng)者承諾等相關(guān)制度尚在起草或者征求意見(jiàn)以外，我國(guó)反壟斷所需的主要法律、法規(guī)和規(guī)章均已制定，基本完成反壟斷法律體系的構(gòu)建。

（二）建立了權(quán)責(zé)分明的反壟斷體制

根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，我國(guó)目前反壟斷體制是“1+3+X”模式。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作；商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委及國(guó)家工商總局是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，商務(wù)部負(fù)責(zé)有壟斷傾向的經(jīng)營(yíng)者集中行為的審查，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)查處價(jià)格壟斷行為，除以上兩類行為外的其他《反壟斷法》所禁止的壟斷行為由國(guó)家工商總局查處，這些行為主要有濫用市場(chǎng)支配地位行為、濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為以及非價(jià)格壟斷協(xié)議。同時(shí)，相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門也承擔(dān)部分在其行業(yè)內(nèi)的反壟斷職責(zé)。從總體上看，反壟斷機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)清晰、分工明確，除濫用市場(chǎng)支配地位與價(jià)格壟斷等有一定的交叉外，不存在較為明顯的執(zhí)法管轄重合、職責(zé)不清等問(wèn)題。

（三）競(jìng)爭(zhēng)審查政策對(duì)反壟斷執(zhí)法提出更高的迫切要求

競(jìng)爭(zhēng)是開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生秩序，是促進(jìn)資源優(yōu)化配置和激發(fā)創(chuàng)造力的重要驅(qū)動(dòng)力之一。保障市場(chǎng)開(kāi)放、非歧視性和有效競(jìng)爭(zhēng)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然的要求，是我國(guó)改革開(kāi)放大業(yè)的重要內(nèi)容，同民商事改革、國(guó)企改革、價(jià)格改革及財(cái)稅改革等一系列改革一起，貫穿整個(gè)中國(guó)改革開(kāi)放始終。

競(jìng)爭(zhēng)政策是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為了保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策和法律。長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種主觀和客觀原因，在我國(guó)處于主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)政策主要是財(cái)政政策、貨幣政策、貿(mào)易政策、產(chǎn)業(yè)政策等，而競(jìng)爭(zhēng)政策屬于一種非主導(dǎo)型的政策。2016年6月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，堪稱我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中的又一里程碑。實(shí)際上，該意見(jiàn)大多數(shù)內(nèi)容在過(guò)去已三令五申，如在多年前已經(jīng)提出的禁止地區(qū)封鎖、禁止濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)等規(guī)定，但其意義非凡，標(biāo)志著競(jìng)爭(zhēng)政策在我國(guó)眾多的經(jīng)濟(jì)政策中開(kāi)始占據(jù)基礎(chǔ)性的地位，預(yù)計(jì)在中國(guó)共產(chǎn)黨十九大召開(kāi)前，會(huì)得到全面、系統(tǒng)、有效、公開(kāi)地落實(shí)。

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，以保證經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展為目標(biāo)的反壟斷工作也會(huì)進(jìn)一步受到重視。但審視目前為止我國(guó)已經(jīng)取得的反壟斷的成果，與發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的反壟斷工作相比，還有不小的差距，需要進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法，繼續(xù)提升競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的效率。

二、我國(guó)反壟斷執(zhí)法工作存在的不足

《反壟斷法》實(shí)施后，三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)始依法履行職責(zé)，在較短時(shí)間內(nèi)制定了相應(yīng)的反壟斷配套性規(guī)定，并處理了一批壟斷案件。特別是2013年后密集作出的行政處罰決定（其中不少案件的調(diào)查工作在幾年前已經(jīng)啟動(dòng)），在國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)生很大的反響。如國(guó)家發(fā)改委對(duì)三星、美贊臣、尼康、日立、奧迪、高通等諸多跨國(guó)公司作出的處罰，其中的美國(guó)高通公司被罰款60.88億人民幣，創(chuàng)下了我國(guó)反壟斷罰款的記錄；國(guó)家工商總局歷時(shí)4年多時(shí)間的調(diào)查，對(duì)“利樂(lè)”罰款6.68億人民幣，還有最后終止調(diào)查的“盛開(kāi)案”和還未結(jié)案的“微軟案”“京東舉報(bào)天貓案”等。經(jīng)這兩家執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)的省級(jí)執(zhí)法部門也查處了一定數(shù)量的并有一定影響的壟斷案件。商務(wù)部在經(jīng)營(yíng)者集中行為審查中否決可口可樂(lè)收購(gòu)匯源、諾基亞西門子通信公司并購(gòu)摩托羅拉無(wú)線部門，反壟斷執(zhí)法已初露鋒芒。但總體來(lái)說(shuō)，無(wú)論是案件查處的數(shù)量和質(zhì)量，還是對(duì)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)狀況改善的促進(jìn)，都稍有不足。以執(zhí)法職責(zé)范圍較為廣泛的工商行政管理系統(tǒng)（下稱工商系統(tǒng)）為例，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）案件數(shù)量偏少

至2016年底，國(guó)家工商總局及其授權(quán)的省級(jí)工商局已經(jīng)公開(kāi)作出行政處罰的案件有38件，終止調(diào)查而沒(méi)有處罰的有3件，另有5件基于經(jīng)營(yíng)者承諾而中止調(diào)查、尚未最終結(jié)案，總的案件數(shù)量是46件。如果按照《反壟斷法》實(shí)施后8年多時(shí)間去計(jì)算，平均每年結(jié)案數(shù)約為5件。顯然，對(duì)于一個(gè)地域遼闊、人口和市場(chǎng)主體眾多，并且市場(chǎng)環(huán)境尚不理想、全社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)還比較淡薄的當(dāng)前我國(guó)來(lái)說(shuō)，查處案件的數(shù)量仍然是偏低的。

（二）案件層級(jí)較低

從以上46件案件所涉及的市場(chǎng)范圍看，影響全國(guó)市場(chǎng)的為4件，包括國(guó)家工商總局立案調(diào)查并已結(jié)案的“利樂(lè)案”“北京盛開(kāi)案”，以及由省級(jí)工商局查處的兩起醫(yī)藥企業(yè)壟斷案，約占8.70%；影響特定省份市場(chǎng)的有11件，約占23.91%；發(fā)生在市（地）級(jí)市場(chǎng)范圍內(nèi)的21件，相關(guān)市場(chǎng)小于縣域范圍的10件。從上可知，相關(guān)市場(chǎng)小于市縣市場(chǎng)范圍的（最小的是兩個(gè)街道辦事處的相關(guān)市場(chǎng)范圍）案件數(shù)量超過(guò)三分之二。這種“打蒼蠅式”的反壟斷執(zhí)法，與“中央事權(quán)”的高層級(jí)實(shí)不相對(duì)應(yīng)，沒(méi)能真正顯現(xiàn)反壟斷法的“保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率”的立法宗旨。反壟斷法屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家基本的法律制度，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)的統(tǒng)一、消除地區(qū)間的分割、提高經(jīng)濟(jì)效率等是法律所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)，其本質(zhì)就是國(guó)家為了維護(hù)社會(huì)整體效益而對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)的法律體現(xiàn)②沈荔娟：《談?wù)劮磯艛喾ǘ嘣膬r(jià)值目標(biāo)》，https://wenku.baidu.com/view/f7f634c508a1284ac8504321.html，2017年3月28日訪問(wèn)。。根據(jù)反壟斷規(guī)則查處或者防止壟斷行為，不僅僅針對(duì)市場(chǎng)行為，還包括市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的維護(hù)，反壟斷執(zhí)法不是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)執(zhí)法，而是滲入到經(jīng)濟(jì)、法律等層面，③覃有土、常茜奕：《論中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置》，載《法學(xué)論壇》2004年第1期。國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高度獨(dú)立、高度權(quán)威、具有很高地位的管理活動(dòng)。如何更大程度地提高反壟斷執(zhí)法意識(shí)，提升反壟斷執(zhí)法層次和效率，補(bǔ)強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力量，完善配套的執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平，這是我國(guó)反壟斷工作目前必須要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（三）處罰力度較弱

縱觀以上已經(jīng)結(jié)案的41件壟斷案件，其中被處以罰款并沒(méi)收違法所得、責(zé)令整改的14件，僅罰款并責(zé)令整改的24件，另有3件沒(méi)有處罰，被沒(méi)收違法所得的案件僅占34.14%。為什么有些案件的違法所得難以計(jì)算或者不予沒(méi)收？為什么一些案件的行政處罰決定書(shū)對(duì)沒(méi)收違法所得問(wèn)題只字不談？這些問(wèn)題在絕大數(shù)的案件處理中都有存在。

根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定，罰款數(shù)額以立案調(diào)查時(shí)經(jīng)營(yíng)者上一年度銷售額的1%至10%計(jì)算，而在實(shí)際的執(zhí)法工作中，罰款數(shù)額普遍較低。一是上一年度的銷售額的計(jì)算問(wèn)題，有些案件僅僅計(jì)算具體實(shí)施違法行為的子公司甚至分支機(jī)構(gòu)上一年度相關(guān)的銷售額，而不是按母公司整體市場(chǎng)的銷售額，導(dǎo)致反壟斷法明確的“經(jīng)營(yíng)者”“上一年度銷售額”大幅縮水。二是處罰比例問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，低于10%處以罰款，應(yīng)當(dāng)有明確的可以從輕的法定情節(jié)，如壟斷協(xié)議中的“告密者”，法定可酌情減輕處罰或者免除處罰。以上41件案件中，其中有22件的罰款采用比例罰，比例最高的為8%，但其中17件案件罰款比例都低于3%，還有一起多個(gè)當(dāng)事人的案件，其中大多數(shù)當(dāng)事人的罰款按照3%計(jì)算；按最低1%罰款的有9件。審閱這些案件的處罰決定書(shū)，從輕情節(jié)大多是“當(dāng)事人在接受調(diào)查期間積極主動(dòng)配合調(diào)查，并主動(dòng)陳述違法事實(shí)”“當(dāng)事人積極配合本局的調(diào)查，對(duì)違法行為有深刻認(rèn)識(shí)，并主動(dòng)改正”等等，據(jù)此情節(jié)從輕到3%以下甚至到最低限1%，有比較明顯的過(guò)輕處罰之嫌。

（四）執(zhí)法積極性不高

到2016年底，國(guó)內(nèi)共有17個(gè)省級(jí)工商局查處過(guò)壟斷案件，其中的11個(gè)工商局處理的案件數(shù)為2件以下，還有14個(gè)省級(jí)工商局無(wú)處理壟斷案件的記錄，占比高達(dá)45.2%。按照目前的“中央事權(quán)”體制，特定的省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的壟斷案件，除特別情形外，國(guó)家工商總局通常都個(gè)案授權(quán)該地區(qū)省級(jí)工商局查處，執(zhí)法的空間很大。但地方工商局反壟斷的積極性和主動(dòng)性并不高，反映了很多深刻的問(wèn)題：一是壟斷案件比較復(fù)雜，辦案周期長(zhǎng)，阻力大，有些執(zhí)法部門有一定的畏懼心理，所以在查處競(jìng)爭(zhēng)違法案件時(shí)，盡可能依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，而不愿適用《反壟斷法》；二是執(zhí)法辦案監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有跟進(jìn)，對(duì)行政不作為監(jiān)督乏力；三是反壟斷執(zhí)法人才缺少，欠缺專業(yè)知識(shí)，難以應(yīng)付反壟斷工作高度專業(yè)化的復(fù)雜事務(wù)；四是與地方政府的反壟斷認(rèn)識(shí)也有直接關(guān)聯(lián)，而隨著工商系統(tǒng)垂直管理體制的取消，這種情況就可能更為普遍。當(dāng)然，還有一個(gè)擺在面前的明顯的問(wèn)題，即反壟斷執(zhí)法的制度設(shè)計(jì)，比較突出的是管轄體制問(wèn)題?，F(xiàn)行的“中央事權(quán)”管轄體制在實(shí)踐中的運(yùn)用，沒(méi)有充分結(jié)合中國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀，也沒(méi)有更多關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的效率問(wèn)題。

三、當(dāng)前反壟斷執(zhí)法管轄機(jī)制存在的問(wèn)題

國(guó)家工商總局反壟斷機(jī)構(gòu)下設(shè)三個(gè)處，合計(jì)編制13人且目前都未滿編，反壟斷執(zhí)法親力而為是不現(xiàn)實(shí)的。反壟斷法因此又作出規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作，即省級(jí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)個(gè)案授權(quán)后，可以查處本行政區(qū)域內(nèi)具有限制競(jìng)爭(zhēng)影響的壟斷案件。同時(shí)，為了依托地方的執(zhí)法力量，工商系統(tǒng)還規(guī)定，市縣工商局（或市場(chǎng)監(jiān)管局，下同）對(duì)接到的涉嫌壟斷的舉報(bào)無(wú)權(quán)受理，應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)材料報(bào)送省級(jí)工商局；省級(jí)、副省級(jí)以及計(jì)劃單列市工商局經(jīng)國(guó)家工商總局委托，協(xié)助進(jìn)行反壟斷的調(diào)查取證工作。除此以外，絕大多數(shù)的基層工商執(zhí)法部門沒(méi)有法定的反壟斷的工作任務(wù)和職責(zé)。

值得關(guān)注的問(wèn)題是，反壟斷雖然是“中央事權(quán)”體制，但實(shí)際上已經(jīng)逐步趨向“地方化”④劉寧元：《反壟斷行政執(zhí)法體制探討》，http://www.xchen.com.cn/xzgl/xzzflw/678343.html，2017年3月28日訪問(wèn)。。在前面已經(jīng)提到的46起壟斷案件中，44起由省級(jí)工商局查辦，占比高達(dá)95.7%，并且有較多案件是市縣級(jí)工商局在實(shí)際發(fā)揮主要作用，如接到舉報(bào)、約談企業(yè)、主持和解、收集材料、行為定性、確定處罰尺度等等。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家工商總局處于主導(dǎo)地位，如授權(quán)查處、委托調(diào)查取證等等；而地方工商局則處于被動(dòng)的一面，即省級(jí)工商局經(jīng)過(guò)授權(quán)后才可啟動(dòng)反壟斷執(zhí)法程序，省級(jí)、副省級(jí)以及計(jì)劃單列市工商局經(jīng)過(guò)委托后才可開(kāi)展反壟斷的調(diào)查取證等工作。大多數(shù)沒(méi)有法定反壟斷執(zhí)法職責(zé)的基層工商部門，盡管擁有較為強(qiáng)大的執(zhí)法力量，但在垂直體制取消后的當(dāng)今，加上其本身已經(jīng)擔(dān)負(fù)的其他繁重的監(jiān)管職責(zé)，基本沒(méi)有參與反壟斷執(zhí)法工作的積極性和主動(dòng)性，甚至是不聞不問(wèn)。在此情況下，主要依托省級(jí)工商局執(zhí)法力量的“中央事權(quán)”管轄制度，加上反壟斷認(rèn)識(shí)上的一些偏差，在執(zhí)法實(shí)踐中就產(chǎn)生了監(jiān)管幅度過(guò)寬等諸多問(wèn)題。

（一）監(jiān)管幅度過(guò)寬

行政執(zhí)法系統(tǒng)作為公共管理組織系統(tǒng)，必須以行政效率為中心合理設(shè)置管理層次和管理幅度。從工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法這一角度考察，也同樣需要重視監(jiān)管層次、監(jiān)管幅度及其兩者的關(guān)系。根據(jù)目前的體制，國(guó)家工商總局和省級(jí)工商局為兩個(gè)基本的監(jiān)管層級(jí)，負(fù)責(zé)處理屬于工商職責(zé)的全國(guó)范圍內(nèi)的壟斷案件，實(shí)際上形成的主要是省級(jí)工商局主管其所在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)反壟斷執(zhí)法工作的格局。管理層次的設(shè)置并不復(fù)雜，但它并不是獨(dú)立存在的，它的設(shè)置必須與管理幅度相適合，否則必定會(huì)影響管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和降低管理效率?？v覽國(guó)外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況在管理層次和管理幅度做了合理、科學(xué)的考量。

如德國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦卡特爾局及州卡特爾局。聯(lián)邦卡特爾局是隸屬于德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部但不受其干涉的行政機(jī)關(guān)，其主要職權(quán)有：依法批準(zhǔn)合法卡特爾；主管經(jīng)批準(zhǔn)的合法卡特爾合同、決議，并予以登記；對(duì)違反《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》的擾亂治安行為的司法制裁提出建議；對(duì)出版銷售合同中價(jià)格限制的范圍進(jìn)行審查；在其職權(quán)范圍內(nèi)依法管理大型企業(yè)的兼并，并受理企業(yè)兼并形成壟斷的案件；對(duì)郵政部門、鐵路部門違反《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的行為予以處理。州卡特爾局與聯(lián)邦卡特爾局無(wú)行政隸屬關(guān)系，一般只管轄涉及小公司的、影響范圍限于地方的案件。美國(guó)反壟斷則采用準(zhǔn)司法模式，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是司法部反壟斷局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，兩者平行執(zhí)法，互不隸屬。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)一般處理計(jì)算機(jī)硬件、能源、醫(yī)療、汽車和卡車、藥品制造和生物技術(shù)等領(lǐng)域的反壟斷；司法部反壟斷局設(shè)置地方辦事處共十個(gè)，主要負(fù)責(zé)處理計(jì)算機(jī)軟件、金融服務(wù)、媒體和娛樂(lè)以及電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

德國(guó)、美國(guó)反壟斷執(zhí)法模式是國(guó)際上有代表性的兩種典型模式，其共同特點(diǎn)有：一是結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況，即市場(chǎng)發(fā)育完善、監(jiān)管對(duì)象法律意識(shí)強(qiáng)、壟斷發(fā)生較少的基本狀況；二是執(zhí)法機(jī)構(gòu)間相互獨(dú)立，合理分配監(jiān)管職責(zé)，合理設(shè)置地方上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保證監(jiān)管到位；三是執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位高，權(quán)力大，獨(dú)立性強(qiáng)。

我國(guó)現(xiàn)行反壟斷執(zhí)法體制，類同于德國(guó)的模式，即以行政執(zhí)法為主的模式。德國(guó)也采用“中央事權(quán)”的體制，聯(lián)邦卡特爾局相當(dāng)于我國(guó)的中央一級(jí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而州卡特爾局則與我國(guó)的省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)功能相類似。但管理層級(jí)的相似，并不意味管理幅度的相同。管理層次與管理幅度的關(guān)系，首先形成的是一種反比關(guān)系，即管理層次越少，則管理幅度越大；反之，管理層次越多，則管理幅度越小。但這兩者之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，不能一概而論，還有許多相關(guān)的影響因素。如在反壟斷執(zhí)法中，監(jiān)管幅度還要看執(zhí)法工作性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)者能力、執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法權(quán)力大小、可用技術(shù)手段等等，其中的執(zhí)法工作性質(zhì)還受到以下因素的影響：一是執(zhí)法環(huán)境的穩(wěn)定性，二是政策的調(diào)整頻度與幅度，三是工作程序的復(fù)雜程度，四是監(jiān)管對(duì)象的守法意識(shí)和程度，五是違法發(fā)生的頻次高低程度⑤高梁、張多中、楊龍芳：《管理學(xué)基礎(chǔ)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版。。德國(guó)反壟斷的高效率，是基于其良好的市場(chǎng)環(huán)境和合適的地域范圍等等條件，而審視中國(guó)當(dāng)前的競(jìng)爭(zhēng)狀況，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序正處于構(gòu)建過(guò)程之中，先進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)文化尚未建立，大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)薄弱，成熟消費(fèi)者群體還沒(méi)成氣候，假冒行為橫行，侵犯商業(yè)秘密、商業(yè)賄賂、虛假宣傳等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為頻發(fā)，這些因素就增大了管理層次的管理幅度。

我國(guó)目前反壟斷執(zhí)法力量的薄弱與構(gòu)建良好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的期望，形成較為明顯的“力不從心”的局面。因此，需要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，探索高效率的監(jiān)管模式，充分發(fā)揮基層執(zhí)法力量的作用，不應(yīng)當(dāng)束縛于國(guó)際慣用的所謂“中央事權(quán)”模式而忽視行政監(jiān)管效率，以及反壟斷的重要意義和法律的價(jià)值。

（二）執(zhí)法邊界不清

反壟斷執(zhí)法必須界定壟斷的內(nèi)涵和外延，否則會(huì)造成監(jiān)管職責(zé)不清。從工商系統(tǒng)已經(jīng)查處的壟斷案件看，至少有以下兩點(diǎn)需要商榷：

1．“相關(guān)市場(chǎng)”的問(wèn)題。相關(guān)市場(chǎng)是指經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的商品范圍和地域范圍。界定相關(guān)市場(chǎng)是反壟斷執(zhí)法中的重要環(huán)節(jié)，在禁止經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議、禁止經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位、控制具有或者可能具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中等反壟斷執(zhí)法工作中，均可能涉及相關(guān)市場(chǎng)的界定問(wèn)題。商品范圍與地域范圍是界定相關(guān)市場(chǎng)的兩個(gè)要素，其范圍的大小直接關(guān)系到市場(chǎng)集中程度的高低，與行政執(zhí)法管轄也有著直接的關(guān)系。通覽工商系統(tǒng)已經(jīng)作出的38起案件的行政處罰決定書(shū)，其所認(rèn)定的相關(guān)市場(chǎng)的范圍，全國(guó)性的3起（占7.89%），省級(jí)市場(chǎng)區(qū)域的6起（占15.79%），市（地）市場(chǎng)范圍的20起（占52.63%），縣級(jí)區(qū)域市場(chǎng)范圍的9起（占23.69%，其中1起為兩個(gè)街道的市場(chǎng)范圍）。并且，所有處罰決定書(shū)僅僅是按照反壟斷程序規(guī)定對(duì)相關(guān)市場(chǎng)作出分析和界定，而沒(méi)有分析多大的相關(guān)市場(chǎng)才與壟斷的屬性相切合，換句話說(shuō)，就是沒(méi)有區(qū)分反壟斷與查處一般競(jìng)爭(zhēng)違法的特性區(qū)別，這種單一的、程序式的分析和界定就沒(méi)有多大意義。

某直轄市發(fā)改委曾經(jīng)經(jīng)國(guó)家發(fā)改委授權(quán)調(diào)查處理某大學(xué)校區(qū)內(nèi)十幾家個(gè)體復(fù)印店簽訂協(xié)議固定價(jià)格、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。行為表現(xiàn)確實(shí)屬于《反壟斷法》所明令禁止的行為，但一個(gè)大學(xué)校園范圍的相關(guān)市場(chǎng)是否屬于壟斷的范疇，這就值得商榷。該直轄市發(fā)改委事后也有同樣的感想。

反壟斷管轄采用“中央事權(quán)”原則，這是很多國(guó)家和地區(qū)所采用的做法，但這也說(shuō)明了壟斷與一般競(jìng)爭(zhēng)違法的區(qū)別所在：一是壟斷對(duì)市場(chǎng)格局和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的嚴(yán)重破壞性，體現(xiàn)全局性的特點(diǎn)。提高經(jīng)濟(jì)效率是反壟斷法要實(shí)現(xiàn)的最重要的法律價(jià)值，它涉及資源的配置、成本和收益的關(guān)系、經(jīng)營(yíng)要素的流動(dòng)、創(chuàng)新生長(zhǎng)的環(huán)境等諸多的方面⑥劉寧元：《反壟斷行政執(zhí)法體制探討》，http://www.xchen.com.cn/xzgl/xzzflw/678343.html， 2017年3月28日訪問(wèn)。。如何評(píng)價(jià)效率，是反壟斷執(zhí)法的重要內(nèi)容，而全局性視野是正確評(píng)價(jià)的前提。盡管一個(gè)縣市區(qū)域也有其自身的全局性的問(wèn)題，但從一個(gè)國(guó)家的整體市場(chǎng)去觀察，就只是一個(gè)區(qū)域性市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，更不用說(shuō)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或者一個(gè)大學(xué)校園的區(qū)域范圍。二是查處壟斷的復(fù)雜性，無(wú)論是“相關(guān)市場(chǎng)”等相關(guān)要素的分析認(rèn)定，還是適用的調(diào)查程序，所耗費(fèi)的行政成本是很高的，這也是設(shè)置“中央事權(quán)”體制所考慮的重要緣因。鑒于此，反壟斷一般只適用層級(jí)較高的案件。如果不分相關(guān)市場(chǎng)的大小，不分案件的大小，都適用反壟斷程序去調(diào)查處理，這就有悖行政效率原則。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)違法案件，包括不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件，都會(huì)涉及相關(guān)市場(chǎng)的問(wèn)題，不能認(rèn)為相關(guān)市場(chǎng)是壟斷行為所特有的要件。在判定壟斷行為時(shí)，必須要重視《反壟斷法》的立法目的、壟斷行為的基本特征，要以“對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響”為尺度，結(jié)合“中央事權(quán)”體制下的行政執(zhí)法力量配置的現(xiàn)狀，去合理地劃定壟斷行為所影響市場(chǎng)的地域范圍。

2．“國(guó)家控制行業(yè)”的反壟斷問(wèn)題。在工商系統(tǒng)已經(jīng)結(jié)案的和中止的46起壟斷案件中，其中19起案件的當(dāng)事人為供水、供電、供氣、通訊等傳統(tǒng)的公用企業(yè)單位，以及煙草專賣、鹽業(yè)專營(yíng)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，占比為41.3%。以上這些行業(yè)成為反壟斷的重點(diǎn)領(lǐng)域，原因很明了：一是這些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的壟斷性是明確的。我國(guó)《反壟斷法》第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)”，明確了這些行業(yè)的壟斷性，同時(shí)也確定了該壟斷性經(jīng)營(yíng)的合法性。二是查處這類案件已經(jīng)積累豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。1993年實(shí)施的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為納入其調(diào)整范圍，國(guó)家工商總局還專門制定了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》，各級(jí)工商部門在三十多年的時(shí)間里，查處了數(shù)量眾多的公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案件，切實(shí)保護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益，對(duì)這些行業(yè)的規(guī)范經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。

《反壟斷法》實(shí)施后，工商行政反壟斷執(zhí)法部門逐漸將公用企業(yè)（包括其他依法具有獨(dú)占性的經(jīng)營(yíng)者）限制競(jìng)爭(zhēng)案件納入了“壟斷”的范疇，并且還成為了壟斷案件中的主要類型，而基層工商執(zhí)法部門以及數(shù)量不少的省級(jí)工商局仍依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》查處，實(shí)際上出現(xiàn)了目前的公用企業(yè)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法“雙軌制”⑦劉旭：《工商系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法的喜與憂》，http://business.sohu.com/20161018/n470583662.shtml，2016年10月18日訪問(wèn)。的局面。參閱最新的2017年3月的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（征求意見(jiàn)稿），“公用企業(yè)或者其他具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)行為”和“行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為”被認(rèn)為與《反壟斷法》交叉重合而被刪除，這意味著市縣工商部門將失去公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案件的管轄權(quán)。對(duì)此，筆者認(rèn)為甚為不妥：

（1）公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域，屬于廣大消費(fèi)者生活和經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依賴度高的行業(yè)，主要立足于地方基層，且總體數(shù)量龐大。如果納入到《反壟斷法》調(diào)整范圍，按照現(xiàn)行的“中央事權(quán)”體制，就會(huì)存在明顯的監(jiān)管幅度過(guò)大的實(shí)際問(wèn)題。舍棄執(zhí)法力量強(qiáng)大的且積累豐富監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基層工商執(zhí)法部門，實(shí)屬“舍近而求遠(yuǎn)”的做法，最終的結(jié)果可能是監(jiān)管無(wú)法到位。

（2）公用企業(yè)是國(guó)家保護(hù)的從事壟斷性經(jīng)營(yíng)的企業(yè)單位，根據(jù)行業(yè)規(guī)則和經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，其相關(guān)市場(chǎng)是相對(duì)固定的，并不需要通常反壟斷執(zhí)法過(guò)程中的對(duì)相關(guān)市場(chǎng)界定、經(jīng)濟(jì)政策分析、效率考量、法律適用等復(fù)雜問(wèn)題的合理性分析，只要其實(shí)施了法律禁止的限制競(jìng)爭(zhēng)行為即構(gòu)成違法。對(duì)于符合“本身違法”特征的公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為，舍棄簡(jiǎn)便的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法程序，而刻意去適用復(fù)雜繁瑣的反壟斷特別程序，增加行政成本且實(shí)際意義不大。同時(shí)，由于反壟斷程序中的“經(jīng)營(yíng)者承諾”等特殊制度的設(shè)計(jì)，以及冗長(zhǎng)的辦案周期，也可能會(huì)削弱監(jiān)管力度，多年來(lái)規(guī)范公用企業(yè)等強(qiáng)勢(shì)行業(yè)的成果也可能會(huì)功虧一簣。

（3）從行為本身說(shuō)，相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)無(wú)經(jīng)營(yíng)者可與公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，這是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策所保護(hù)的，不存在《反壟斷法》所要糾正的或者防止的對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成損害的這種狀態(tài)。公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的損害對(duì)象為廣大消費(fèi)者和用戶，因此，從這個(gè)角度認(rèn)識(shí)，納入反壟斷領(lǐng)域也是不妥當(dāng)?shù)?。目前近一半的省?jí)工商局還沒(méi)有查處壟斷案的記錄，部分原因是畏于反壟斷的復(fù)雜程序和所要耗費(fèi)的較高行政成本，但并不一定是行政不作為，而是棄難而求易，因?yàn)?，適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》查處同類的違法案件，也同樣能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的目的。

公用企業(yè)和其他獨(dú)占性經(jīng)營(yíng)者的壟斷性問(wèn)題，是我國(guó)《反壟斷法》無(wú)法徹底解決的，它屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的范疇。近期，在我國(guó)實(shí)行二千多年的食鹽專營(yíng)制度被廢止，食鹽行業(yè)消除了壟斷的格局，這是中國(guó)市場(chǎng)化發(fā)展又一重要的事件，也讓社會(huì)公眾看到了其他國(guó)家控制行業(yè)變革的先兆！

四、提高競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法效率的幾點(diǎn)建議

（一）厘清反壟斷邊界，立足高層級(jí)執(zhí)法

中央事權(quán)體制以及復(fù)雜的反壟斷調(diào)查程序，是鑒于壟斷案件的特點(diǎn)所設(shè)計(jì)的，即案件對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響大，調(diào)查過(guò)程阻力大、時(shí)間長(zhǎng)（如“利樂(lè)案”的調(diào)查達(dá)到4年多的時(shí)間），往往需要對(duì)相關(guān)市場(chǎng)界定、經(jīng)濟(jì)政策分析、效率考量、法律適用等進(jìn)行合理性的分析，與基層執(zhí)法部門辦案的要求和特點(diǎn)有很大的不同。因此，反壟斷執(zhí)法應(yīng)當(dāng)適用高層級(jí)的案件，避免以層次較低的本身違法的一般違法案件為重點(diǎn)而造成行政資源的浪費(fèi)。

提高競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的效率，就要對(duì)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法進(jìn)行合理的分權(quán)。應(yīng)當(dāng)以“對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響”為標(biāo)準(zhǔn)，確定限制競(jìng)爭(zhēng)案件的層級(jí)高低，厘清反壟斷和一般競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的邊界，劃清“中央事權(quán)”與地方執(zhí)法權(quán)的界河。筆者認(rèn)為，“對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響”的判定，比較簡(jiǎn)明且容易操作的依據(jù)主要有市場(chǎng)地域范圍標(biāo)準(zhǔn)和特殊主體標(biāo)準(zhǔn)。

1．市場(chǎng)地域范圍標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，企業(yè)及其產(chǎn)品或者服務(wù)都有一定的相關(guān)市場(chǎng)，只是市場(chǎng)有大有小的區(qū)別。一般來(lái)說(shuō)，限制或者排除競(jìng)爭(zhēng)行為的相關(guān)市場(chǎng)越大，其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)格局的損害就會(huì)越大。反壟斷執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)著力于對(duì)較大范圍市場(chǎng)產(chǎn)生影響的限制或者排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。從前述46起壟斷案件所涉及的市場(chǎng)范圍看，影響省一級(jí)地域市場(chǎng)范圍以上的案件為15件，占比不到三分之一，以此為基本的依據(jù)同時(shí)再考察國(guó)家工商總局及省級(jí)工商局等可以使用的執(zhí)法力量，反壟斷監(jiān)管幅度比較適當(dāng)?shù)氖牵允〖?jí)區(qū)域市場(chǎng)以上作為壟斷案件的相關(guān)市場(chǎng)的定位，即以此作為“對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響”的相關(guān)地域范圍的推定標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)主要適用于壟斷協(xié)議、濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的壟斷行為。市場(chǎng)上的協(xié)同、聯(lián)合行為和濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)優(yōu)勢(shì)的行為實(shí)施主體可以是各類市場(chǎng)主體，發(fā)生頻率高，點(diǎn)多面廣，行政執(zhí)法需要必要的分權(quán)，否則就可能會(huì)出現(xiàn)“大學(xué)校園內(nèi)幾家經(jīng)營(yíng)戶或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)幾家小店簽訂排除競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合協(xié)議”都屬于“中央事權(quán)”的尷尬情況。

2．特殊主體標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生重大影響的考察，還要考慮其他因素，如以下這些特殊主體：一是除公用企業(yè)外的具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，這些經(jīng)營(yíng)者具有超強(qiáng)的控制市場(chǎng)的能力，并有不斷擴(kuò)張市場(chǎng)的能力。因此，發(fā)現(xiàn)其實(shí)施限制和排除競(jìng)爭(zhēng)行為，盡管初始影響的市場(chǎng)范圍還比較小，但都應(yīng)該從反壟斷的角度按照壟斷行為予以調(diào)查處理。公用企業(yè)一般沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)范圍的能力和可能，其市場(chǎng)是相對(duì)固定的，因此與《反壟斷法》中所指的具有市場(chǎng)支配能力的企業(yè)有明顯的不同。二是市（地）級(jí)以上地方人民政府及其行政職能部門的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)國(guó)情，這些主體具有超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制力，查處案件的阻力很大，因此適合“中央事權(quán)”的原則，運(yùn)用更超脫的外力予以監(jiān)管處理，才能更有效地消除地方保護(hù)主義傾向。而對(duì)于縣級(jí)人民政府以下的行政主體實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，出于監(jiān)管幅度的考慮，適合現(xiàn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的處理方式。

綜上所述，適用中央事權(quán)的工商系統(tǒng)管轄的壟斷案件應(yīng)當(dāng)確定在以下范圍：一是影響省級(jí)以上相關(guān)市場(chǎng)的非價(jià)格壟斷協(xié)議、濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)的壟斷行為；二是具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)或者排除競(jìng)爭(zhēng)的行為；三是市（地）級(jí)以上人民政府及其行政職能部門實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。除此以外的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)作為一般競(jìng)爭(zhēng)違法行為，宜由地方工商行政管理機(jī)關(guān)管轄。

（二）立法上厘清“中央事權(quán)”，加強(qiáng)二部競(jìng)爭(zhēng)法的有機(jī)聯(lián)系

競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的分權(quán)需要法律予以保障，需要在頂層設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的效率，避免出現(xiàn)監(jiān)管的空隙。

一般所說(shuō)的妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)行為可分為三類⑧曹天玷：《現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)法的理論與實(shí)踐》，法律出版社1993年版，第18～23頁(yè)。：一是壟斷行為，即利用超強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力或者濫用行政權(quán)力控制市場(chǎng)以及通過(guò)減少或者控制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為；二是限制競(jìng)爭(zhēng)行為（狹義），是指一般經(jīng)營(yíng)者濫用其擁有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)（不包括超強(qiáng)的市場(chǎng)支配地位）或者通過(guò)聯(lián)合方式限制競(jìng)爭(zhēng)的行為；三是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為（狹義），其顯著特征是競(jìng)爭(zhēng)手段的本身違法性，如偽造、假冒、賄賂、虛假宣傳、貶低他人商譽(yù)等手段。不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)（狹義）的特征是明顯的，區(qū)別于壟斷行為和狹義的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，在此無(wú)須贅述。而狹義限制競(jìng)爭(zhēng)行為與壟斷行為在具體行為表現(xiàn)上卻有很多類似性，如搭配銷售、低價(jià)銷售、聯(lián)合行為、附加不合理?xiàng)l件等等，這些行為可以是一般經(jīng)營(yíng)者實(shí)施，也可能是壟斷性經(jīng)營(yíng)者實(shí)施，二者的主要區(qū)別有：（1）利用的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)不同，前者是一般經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，如擁有緊缺商品、具有相對(duì)較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、具有優(yōu)越的銷售條件等，而后者則是利用其超強(qiáng)的市場(chǎng)支配地位；（2）對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的危害程度不同，前者主要是損害其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法利益，影響局部市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，而后者則會(huì)對(duì)整體市場(chǎng)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生比較重大的影響；（3）前者行為構(gòu)成本身違法，且發(fā)生頻率高、數(shù)量大，后者則在很多情況下需要進(jìn)行合理性分析，程序復(fù)雜，調(diào)查周期長(zhǎng)⑨國(guó)家工商行政管理總局：《競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法與市場(chǎng)秩序維護(hù)》，中國(guó)工商出版社2012年版，第135頁(yè)。。

對(duì)于以上行為，德國(guó)將限制競(jìng)爭(zhēng)行為（狹義）和壟斷行為主要納入《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》的調(diào)整范圍，與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》一起構(gòu)建了該國(guó)基本的競(jìng)爭(zhēng)法體系；而匈牙利、俄羅斯、保加利亞、南非等國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等采用的是合并立法模式；在我國(guó)，則是采用《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》二部競(jìng)爭(zhēng)法的分立式立法模式，因此，狹義限制競(jìng)爭(zhēng)行為究竟納入那部法調(diào)整的問(wèn)題是我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)立法需要考慮的一個(gè)技術(shù)性、合理性的問(wèn)題。

《反壟斷法》在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)通常具有經(jīng)濟(jì)憲法的地位，以維護(hù)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的整體市場(chǎng)格局，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。但2017年3月最新的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（征求意見(jiàn)稿）刪除了數(shù)量眾多的本身違法的公用企業(yè)和其他獨(dú)占經(jīng)營(yíng)者的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，而將其納入《反壟斷法》調(diào)整，這就勢(shì)必影響和削弱我國(guó)《反壟斷法》的高層級(jí)法律的法律地位，并在實(shí)際執(zhí)法中出現(xiàn)無(wú)力監(jiān)管的局面。現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》調(diào)整的限制競(jìng)爭(zhēng)行為是一般經(jīng)營(yíng)者的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，而《反壟斷法》調(diào)整的是具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，本身并無(wú)交集，刻意地從形式上去消除兩法的所謂的相同規(guī)定，只會(huì)造成競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的空隙。因此，在不修訂現(xiàn)行《反壟斷法》并保持“中央事權(quán)”等反壟斷法律制度不變的前堤下，補(bǔ)強(qiáng)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，消除競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法空隙，才是比較適當(dāng)?shù)倪x擇：

1．在現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》明確規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為（狹義）的具體行為表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充和完善，明確和加大其行政法律責(zé)任和其他責(zé)任。對(duì)此問(wèn)題，筆者另做闡述。

2．保留或者調(diào)整現(xiàn)行法律中對(duì)一般經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定，并增設(shè)“聯(lián)合行為”，以保證與《反壟斷法》的有機(jī)銜接。

現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定了以下幾種限制競(jìng)爭(zhēng)行為：（1）公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者的限制競(jìng)爭(zhēng)行為；（2）政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為；（3）經(jīng)營(yíng)者以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品的行為；（4）經(jīng)營(yíng)者銷售商品，違背購(gòu)買者的意愿搭售商品或者附加其他不合理的條件的行為；（5）經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行最高獎(jiǎng)金額超過(guò)五千元的抽獎(jiǎng)式有獎(jiǎng)銷售活動(dòng)；（6）投標(biāo)者串通投標(biāo)、投標(biāo)者和招標(biāo)者相互勾結(jié)，以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。對(duì)于第（1）種行為，前面已經(jīng)闡述了保留的理由，無(wú)需復(fù)述，只是根據(jù)如今市場(chǎng)供求關(guān)系的狀況和行業(yè)規(guī)范的情況，可以取消“省級(jí)或者設(shè)區(qū)的市的監(jiān)督檢查部門”級(jí)別管轄的規(guī)定；第（2）種行為與行政壟斷相接合，應(yīng)當(dāng)有保留的必要；第（3）種行為已經(jīng)在《價(jià)格法》中有規(guī)定，并適合納入價(jià)格監(jiān)管范疇，故宜在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中刪除；第（4）種行為是適合地方工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法的一條重要規(guī)定，是指一般經(jīng)營(yíng)者濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)（除市場(chǎng)支配地位外）實(shí)施的多種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的集合，并以“附加不合理?xiàng)l件”兜底，具體行為表現(xiàn)可參照《反壟斷法》，與《反壟斷法》緊密銜接，可消除競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的空隙；第（5）種行為主要是調(diào)整最高獎(jiǎng)數(shù)額的問(wèn)題；第（6）種行為主要是解決管轄權(quán)被割裂的問(wèn)題或者考慮刪除而由《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整，但與反壟斷無(wú)大的直接關(guān)系。

在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》禁止的行為中增設(shè)“聯(lián)合行為”，是相對(duì)于壟斷協(xié)議的邊界而提出的。壟斷協(xié)議所影響的相關(guān)市場(chǎng)的地域范圍在于省級(jí)以上的市場(chǎng)范圍，在此邊界外的適合地方工商部門查處的“聯(lián)合行為”就必須由《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》來(lái)予以調(diào)整。2000年頒布實(shí)施、2011年修正的《浙江省反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》第18條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者之間不得以合同、協(xié)議、倡議或者其他方式實(shí)施劃分市場(chǎng)、限定交易對(duì)象、限定商品數(shù)量等限制或者妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合行為。”該條例對(duì)“聯(lián)合行為”的描述和規(guī)定，具有一定的可參考性，其基本特征是：（1）兩個(gè)以上一般的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了限制競(jìng)爭(zhēng)的行為；（2）以合同、協(xié)議、倡議或者其他方式實(shí)施劃分市場(chǎng)、限定交易對(duì)象、限定商品數(shù)量等限制或者妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)合行為；（3）損害了其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法利益，影響一定范圍市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)（但弱于壟斷影響的程度）；（4）發(fā)生的數(shù)量眾多、頻度高。當(dāng)然，在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中也應(yīng)當(dāng)作出與《反壟斷法》的相同規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法。

3．引入反壟斷的先進(jìn)的可行的制度。我國(guó)反壟斷法建立了一系列的特別制度，盡管反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法工作與其有較大的不同，但一些制度還是有借鑒和采用的價(jià)值和必要性。如“寬大”制度，是適用于查處壟斷協(xié)議的高效率的先進(jìn)制度，同樣可以在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中，作為查處“聯(lián)合行為”和“串通招標(biāo)投標(biāo)行為”的制度，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，獲得確實(shí)證據(jù)，節(jié)約執(zhí)法成本；另外，“約談”制度在反壟斷執(zhí)法中已經(jīng)得到普遍運(yùn)用，在其他行政執(zhí)法實(shí)踐中也已經(jīng)廣泛使用，應(yīng)當(dāng)固定為法律制度并在程序和要求上作出一些具體規(guī)定。

《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是地方工商行政管理機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的主要法律依據(jù)，通過(guò)補(bǔ)充、完善、細(xì)化，保持與《反壟斷法》的緊密銜接，反壟斷“中央事權(quán)”的邊界也就基本清晰。

附表：反壟斷執(zhí)法“中央事權(quán)”的邊界

（三）建立報(bào)告和預(yù)受理等制度，加強(qiáng)執(zhí)法信息溝通

1．報(bào)告制度。反壟斷“中央事權(quán)”的邊界在執(zhí)法實(shí)踐中往往并不是能夠清晰地劃定。特別是基層執(zhí)法部門，大多從事常規(guī)性的一般行政執(zhí)法活動(dòng)，比較專業(yè)的反壟斷業(yè)務(wù)和技能相對(duì)欠缺，再加上視野不同、認(rèn)識(shí)理解不同，面對(duì)復(fù)雜的情況，可能難以判定“相關(guān)市場(chǎng)是否已經(jīng)達(dá)到省級(jí)區(qū)域市場(chǎng)以上”以及“經(jīng)營(yíng)者是否具有市場(chǎng)支配地位”等界限，這就需要建立疑難案件上報(bào)制度，即基層執(zhí)法部門在發(fā)現(xiàn)案件線索或者立案查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件中，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌壟斷或者難以確定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告有反壟斷職責(zé)的省級(jí)工商局或者國(guó)家工商總局，進(jìn)而確定案件管轄權(quán)。

2．預(yù)受理制度。由于反壟斷中央事權(quán)的限制，基層執(zhí)法部門無(wú)壟斷舉報(bào)受理的職責(zé)，更無(wú)查處的執(zhí)法權(quán)力。盡管國(guó)家工商總局對(duì)基層工商部門及時(shí)報(bào)送涉嫌壟斷舉報(bào)材料有要求，但并無(wú)約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，基層執(zhí)法部門對(duì)反壟斷執(zhí)法工作大多是“事不關(guān)己，高高掛起”。工商系統(tǒng)多年來(lái)查處壟斷案件數(shù)量偏少，與由下往上的反壟斷信息通道阻塞有較大的關(guān)系。建立預(yù)受理制度，就是要求接到涉嫌壟斷舉報(bào)的基層工商部門進(jìn)行預(yù)先受理，并進(jìn)行初步的核查，認(rèn)為基本符合反壟斷立案條件的，上報(bào)省級(jí)工商局，省級(jí)工商局經(jīng)過(guò)審查后決定是否正式受理。通過(guò)這項(xiàng)制度，能夠督促基層工商部門主動(dòng)熟悉反壟斷法律和業(yè)務(wù)知識(shí)，明確自身的責(zé)任，反壟斷執(zhí)法信息通道就會(huì)順暢。預(yù)受理的性質(zhì)有別于正式受理，不屬于反壟斷的法定程序，是工商系統(tǒng)內(nèi)部的一項(xiàng)制度。為了提高預(yù)先受理的責(zé)任心，應(yīng)當(dāng)同時(shí)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制相配套。

五、結(jié)語(yǔ)

反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法不可分割的兩個(gè)組成部分?！爸醒胧聶?quán)”是我國(guó)根據(jù)反壟斷的特點(diǎn)所設(shè)置的反壟斷執(zhí)法管轄的制度，但應(yīng)當(dāng)有合理的監(jiān)管幅度，與地方執(zhí)法部門競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法劃定明確的邊界。在現(xiàn)行反壟斷規(guī)定和制度保持不變的前堤下，補(bǔ)強(qiáng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度，消除競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法空隙，保證監(jiān)管到位，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

劉賀鋒，浙江電大工商學(xué)院培訓(xùn)綜合處副處長(zhǎng)。