趙少軍

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫爾勒 841000）

新疆開都-孔雀河流域地表水與地下水統(tǒng)一管理的探討

趙少軍

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫爾勒 841000）

針對新疆開都-孔雀河流域地表水地下水開發(fā)利用存在的問題，從水資源統(tǒng)一管理的角度出發(fā)，對現(xiàn)狀水資源管理模式存在問題、產(chǎn)生的危害及應(yīng)對措施進(jìn)行了闡述，希望能為類似地區(qū)的水資源統(tǒng)一管理提供考借鑒。

水資源；地表水；地下水；開都-孔雀河流域

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。新疆是典型的內(nèi)陸干旱區(qū)，“綠洲經(jīng)濟、灌溉農(nóng)業(yè)”是其顯著特點。新疆塔里木河流域管理局受自治區(qū)人民政府的賦權(quán)，負(fù)責(zé)全面行使塔里木河流域九源一干地表水資源統(tǒng)一管理的職責(zé)，地下水的開發(fā)利用由流域內(nèi)各地、州水行政主管部門依照《水法》的相關(guān)要求負(fù)責(zé)管理，塔里木河流域的水權(quán)管理（地表水資源和地下水資源管理）實際上是處于分離狀態(tài)，而在流域內(nèi)的一些灌區(qū)，地下水私采、超采現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，導(dǎo)致塔里木河流域管理局處于“有權(quán)難用，有法難行”的尷尬境地。針對上述這些問題，本文以巴音郭楞蒙古自治州境內(nèi)的開都-孔雀河流域為例，論述該流域地表水與地下水分離管理存在的問題，并提出一些意見及建議。

1 流域概況

開都-孔雀河流域位于新疆巴音郭楞蒙古自治州境內(nèi)，包括和靜縣、和碩縣、焉耆縣、博湖縣、庫爾勒市與尉犁縣一部分。流域上游為開都河，發(fā)源于天山中部薩阿爾明山，河流流經(jīng)大、小尤魯都斯盆地，最后進(jìn)入焉耆盆地，匯入博斯騰湖，博斯騰湖湖水經(jīng)孔雀河由湖西岸流出，穿過庫魯克塔格山，進(jìn)入塔里木盆地。開都-孔雀河流域地表水資源總量為42.01億m3，地下水資源與地表水資源不重復(fù)量為2.06億m3，流域水資源總量為44.07億m3。

建國以來，開都-孔雀河流域耕地面積已由2.446×104hm2擴大到2010年的39.16×104hm2，人口從1949年的9.06萬增加到2010年的120.5萬。目前，開都-孔雀河流域已發(fā)展成為自治區(qū)糧、棉、糖、瓜、菜等的主要生產(chǎn)基地和農(nóng)副產(chǎn)品加工與出口的重點地區(qū)，是天山南麓綠洲經(jīng)濟帶核心發(fā)展區(qū)，也是國家重要的石油、天然氣等能源基地。

然而，隨著流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源問題逐漸成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，如何對開都-孔雀河流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，科學(xué)利用，促進(jìn)流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展是目前面臨的重要課題。對此，應(yīng)該立足長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌考慮流域地表水、地下水的管理模式，解決流域地表水與地下水資源統(tǒng)一管理過程中存在的問題，為流域經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全、生態(tài)和諧提供資源保障。

2 開都-孔雀河流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

開都-孔雀河流域水資源總量為44.07億 m3，單位面積水資源量為5.72萬m3/km2，現(xiàn)狀人均占有水資源量為4022.5m3/人。流域多年平均地表水資源量為 42.01億 m3，現(xiàn)狀年地表水引水量為29.66億m3，占地表水資源量的70.6%；現(xiàn)狀年地下水可開采量為9.52億m3，地下水實際開采量為7.82億m3，占地下水可開采量的82.14%，開采利用程度較高。

據(jù)統(tǒng)計，流域現(xiàn)狀年用水量為37.48億 m3，其中引地表水 29.66億 m3，占總用水量的79.14%；開采地下水7.82億 m3，占總用水量的20.86%。用水量中農(nóng)業(yè)灌溉用水量為 22.15億m3，約占總用水量的 72.2%；林牧漁用水量為6.347億m3，約占總用水量的20.1%；工業(yè)用水量0.380億m3，約占總用水量的1.2%；城鎮(zhèn)公共用水量0.071億m3，約占總用水量的0.2%；居民生活用水量為 0.481億 m3，約占總用水量的1.4%；生態(tài)環(huán)境用水量為1.226億m3，約占總用水量的3.4%。

3 流域地表水和地下水管理存在問題、危害及原因

雖然開都-孔雀河流域地表水用水總量的控制管理不斷加強，但流域內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展，地下水管理權(quán)的分離，造成流域管理機構(gòu)無法對地下水的開采進(jìn)行有效監(jiān)控和管理。

3.1 存在的問題

（1）農(nóng)業(yè)灌溉面積大，大量的農(nóng)業(yè)需水造成水資源緊缺。

塔里木河流域近期綜合治理工程實施以來，據(jù)巴州國土資源局統(tǒng)計，截止 2011年年底，開都-孔雀河流域灌區(qū)灌溉面積已達(dá)587.4萬畝，比2001年國務(wù)院批復(fù)的《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報告》中核定的規(guī)劃面積（294.3萬畝）超出一倍，灌溉面積的大幅增加，造成農(nóng)業(yè)用水量劇增。

（2）地下水資源過度開采。

隨著開-孔河流域地表水用水總量控制管理的不斷加強，增加的灌溉面積大多無地表水用水指標(biāo)，因而大量開采地下水進(jìn)行灌溉。而地下水主要依靠地表水補給，大量開采地下水致使流域內(nèi)河道輸水損耗不斷加大，變相占用了地表水資源。據(jù)初步統(tǒng)計，開都河兩岸現(xiàn)有機井近 3000眼，1996～2003年，開都河平均河道損失為6.41%，2003～2011年卻高達(dá)14.1%，特別是近幾年，開都河出山口至入湖口河段損失水量甚至達(dá)到8億m3左右，開都河入博斯騰湖水量不斷減少；孔雀河兩岸現(xiàn)有機井約3000眼左右，1998年以前，孔雀河平均河道損失為 23.7%，而 1999～2011年卻達(dá)到31.5%，較1998年以前河道損失增加了3億 m3左右。

（3）流域生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

近些年來，隨著流域內(nèi)的焉耆盆地大規(guī)模工農(nóng)業(yè)開發(fā)以及人口的迅速增加，使得博斯騰湖水位已降至《巴音郭楞蒙古自治州博斯騰湖流域水環(huán)境保護(hù)及污染防治條例（修訂草案）》明確規(guī)定的最低控制水位1045.0m，并使得博斯騰湖及其湖濱地區(qū)生態(tài)環(huán)境直接或間接的受到焉耆盆地工業(yè)污水、城鎮(zhèn)生活污水以及農(nóng)田排水的危害。

另據(jù)塔里木河流域巴音郭楞管理局七個水源地數(shù)據(jù)統(tǒng)計，近十年來（2002～2012年）水源地累計地下水位平均下降達(dá)1.1m。可以說，機井的盲目擴張和地下水的過量開采，嚴(yán)重破壞了流域“三水（地表水、地下水與大氣降水）”的平衡關(guān)系，造成了嚴(yán)重的危害。

3.2 產(chǎn)生的危害

一是地下水位不斷下降，機井越打越深，形成惡性循環(huán)。流域內(nèi)機井建設(shè)時間可分為兩個階段，第一階段為上世紀(jì)80年代所建，由于成井質(zhì)量差，淤積嚴(yán)重，維修管護(hù)不好，大部分機井目前的實際深度均小于80m，隨著流域內(nèi)地下水位的下降，致使這部分機井出現(xiàn)了吊空、塌陷、涌沙現(xiàn)象，并導(dǎo)致部分機井報廢；第二階段為近10年來所建的中、深井，井深為80～200m，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，且分布不均衡，已造成局部地下水超采，并加速了周邊較淺機井的廢棄。

二是灌區(qū)抗旱減災(zāi)能力減弱。近年來，盡管開都-孔雀河流域的地下水出現(xiàn)了嚴(yán)重采補失調(diào)，且地表水利用量逐年減少。由于未出現(xiàn)較為嚴(yán)重的干旱年份，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)未受到大的影響，若遇干旱年份，地表水不足，地下水又無法保證供給，出現(xiàn)旱災(zāi)的情況將難以避免。

3.3 形成的原因

形成這一問題的主要原因是流域地表水的利用受到客觀條件的制約以及流域內(nèi)地表水與地下水資源沒有實現(xiàn)統(tǒng)一管理造成的，表現(xiàn)在三個方面：一是受地表水灌溉價格的影響，農(nóng)民更愿意選擇取用方便的井水；二是受灌區(qū)田間工程制約，有些農(nóng)田得不到地表水的灌溉，只能選擇采用地下水灌溉；三是地下水開采缺乏有效監(jiān)管，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉機井大量增加。

4 加強開都-孔雀河流域地表水與地下水資源管理的對策

地表水與地下水統(tǒng)一管理，是實現(xiàn)開都-孔雀河流域水資源可持續(xù)利用、維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定與和諧的必要條件。但目前在管理上卻被人為分割為地表、地下兩個管理主體，流域水資源管理單位（塔里木河流域巴音郭楞管理局）僅能管理地表水及一部分地下水的取用，而地下水的取用卻主要由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T管理（巴音郭楞蒙古自治州水利局），造成地表水、地下水難統(tǒng)一，產(chǎn)生了極大的不良后果，這種狀況若不及時改善，將對流域社會經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的損失，產(chǎn)生更大的生態(tài)災(zāi)難。

4.1 從法律和政策層面入手，為地表水、地下水統(tǒng)一管理提供相應(yīng)的制度保障

《水法》第二十三條明確規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源”。我區(qū)目前缺乏針對灌區(qū)地表水、地下水統(tǒng)一管理方面的地方性法規(guī)，雖然自治區(qū)針對塔里木河流域水資源管理出臺了《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理條例》，但該條例僅明確了塔里木河流域管理局對地表水的管理，而對地下水的管理則存在立法真空。因此，應(yīng)加強該條例的補充完善，對流域水資源統(tǒng)一管理、科學(xué)利用進(jìn)行更加全面細(xì)致的規(guī)定，以水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 實行水資源統(tǒng)一管理，推廣地表水地下水聯(lián)合灌溉模式

統(tǒng)籌地表水、地下水，實行統(tǒng)一管理，優(yōu)化配置既是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的需要，也是建設(shè)節(jié)水型社會的需要。流域內(nèi)各級政府部門要加強宣傳，轉(zhuǎn)變灌區(qū)群眾用水習(xí)慣，把群眾過去單純考慮經(jīng)濟效益、無視環(huán)境問題的用水思想轉(zhuǎn)變到建設(shè)環(huán)境友好型社會上的思想上來，把用水模式轉(zhuǎn)變到“地表水地下水聯(lián)合開發(fā)利用，保持適宜比例”上來。

4.3 制定地下水開發(fā)利用“雙控”指標(biāo)，促進(jìn)流域生態(tài)修復(fù)

流域水資源管理部門應(yīng)加強水資源管理，建立地下水觀測、預(yù)警機制，開展水資源科學(xué)利用、采補平衡等方面的研究，制定地下水開采總量與地下水開采水位雙控指標(biāo)（地下水開采紅線），劃定地下水禁采區(qū)、限采區(qū)、控制區(qū)，一經(jīng)批準(zhǔn)、公布，嚴(yán)格執(zhí)行。

4.4 加快流域水價改革，制定差別水價政策，利用價格杠桿促進(jìn)水資源的科學(xué)利用

目前流域內(nèi)灌區(qū)供水價格不到成本價的50%，且為政府定價，灌溉管理單位無自行調(diào)整水價的權(quán)利，盡管如此，與機井水價相比較，地表水水價受渠線長、管理層次多等因素影響，畝均水費偏高，受利益的影響，群眾更愿用井水灌溉，加大了地表、地下水開發(fā)利用失衡。因此，要加大水價改革力度，用經(jīng)濟杠桿來引導(dǎo)群眾合理利用地下水，促進(jìn)地表、地下水的科學(xué)轉(zhuǎn)化。

與此同時，目前在開都-孔雀河流域灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)供水中，對基本農(nóng)戶的基本用水權(quán)益的有效保護(hù)不夠，存在開荒經(jīng)營大戶擠占基本農(nóng)戶既得利益問題。一是開荒地與基本農(nóng)田的水價政策差別不大。各地雖然都相應(yīng)提高了開荒地的用水水價，有些地方比基本農(nóng)戶加了一倍收費，大多數(shù)縣、鄉(xiāng)政府的規(guī)定缺乏有效政策支持。二是各地農(nóng)業(yè)水價普遍實行“兩水統(tǒng)調(diào)”政策，即地表水和地下水兩水同價，雖然方便了供水管理，但是沒有發(fā)揮對水資源的控制和調(diào)節(jié)作用，特別是對地下水開采的控制。由于地下水取用方便，用水成本相對較低，導(dǎo)致出現(xiàn)地下水過度開采的問題。三是經(jīng)濟作物和糧食作物同價，收益不同但用水成本一樣，沒有體現(xiàn)國家鼓勵糧食生產(chǎn)，保障糧食安全的目的。

5 結(jié)語

綜上所述，只有加強開都-孔雀河流域地表水地下水資源的統(tǒng)一管理，合理配置地表水地下水用水量，控制流域用水規(guī)模，提高流域用水效率，才能實現(xiàn)流域社會-經(jīng)濟-生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，才能以水資源的可持續(xù)利用維護(hù)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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1672-2469（2017）02-0025-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.02.010

2016-05-10

趙少軍（1963年—），男，高級工程師。