席月民

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720）

宏觀調(diào)控新常態(tài)中的法治考量

席月民

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720）

科學(xué)的宏觀調(diào)控和有效的政府治理，既是不斷深化我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)在要求，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)和依憲治國(guó)的重點(diǎn)內(nèi)容。從經(jīng)濟(jì)新常態(tài)到調(diào)控新常態(tài)，我國(guó)宏觀調(diào)控體制改革與調(diào)控立法模式創(chuàng)新需要堅(jiān)持依法調(diào)控理念，通過(guò)制定《宏觀調(diào)控基本法》，在增量式改革創(chuàng)新基礎(chǔ)上，重構(gòu)新的“總分結(jié)合”式調(diào)控立法模式，系統(tǒng)構(gòu)建宏觀調(diào)控基礎(chǔ)性法律制度，利用有效制度供給消除“分散式”調(diào)控立法模式下不同調(diào)控法律之間的現(xiàn)實(shí)沖突，矯正當(dāng)前宏觀調(diào)控法律體系結(jié)構(gòu)性缺陷，真正實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化。

宏觀調(diào)控；宏觀調(diào)控目標(biāo)；宏觀調(diào)控權(quán)；宏觀調(diào)控基本法

一、引 言

全面推進(jìn)依法治國(guó)和依憲治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的根本任務(wù)。用法治引領(lǐng)和規(guī)范改革，通過(guò)宏觀調(diào)控體制改革與法治建設(shè)的良性互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化，依法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和調(diào)控新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)訴求，也是克服調(diào)控實(shí)踐中“重政策、輕法律”的“法律虛無(wú)主義”傾向的必然選擇。我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，無(wú)論是作用于供給側(cè)的調(diào)控還是著力于需求側(cè)的調(diào)控，調(diào)控措施的有效性與合法性之間一直存在著一定的緊張關(guān)系。本文主要從宏觀調(diào)控新常態(tài)條件下的調(diào)控制度供給入手，深入論證宏觀調(diào)控新常態(tài)的基礎(chǔ)制度構(gòu)建，通過(guò)調(diào)控理念的更新和調(diào)控機(jī)制的重構(gòu)，及時(shí)解決新常態(tài)下我國(guó)宏觀調(diào)控法治化所面臨的一些突出問(wèn)題，從而把調(diào)控立法模式轉(zhuǎn)型、依法調(diào)控與健全宏觀調(diào)控體系、創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式、增強(qiáng)宏觀政策協(xié)同性等統(tǒng)一起來(lái)，為宏觀調(diào)控改革鑄就適應(yīng)調(diào)控新常態(tài)的法治軌道系統(tǒng)。

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立前，有關(guān)宏觀調(diào)控法律問(wèn)題的研究就已引起學(xué)界重視。①劉劍、郭銳：《論加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的法律問(wèn)題》，《中國(guó)法學(xué)》1990年第2期。1993年“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控” 寫入《憲法修正案》之后，宏觀調(diào)控法治化問(wèn)題進(jìn)一步引起學(xué)界的更多重視，宏觀調(diào)控法的地位在經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中日益得到提升，并成為經(jīng)濟(jì)法體系的核心。對(duì)宏觀調(diào)控法的研究，相關(guān)成果集中探討了宏觀調(diào)控法的形成原因或客觀條件②徐孟洲：《略論宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法》，《法學(xué)家》1994年第4期。、宏觀調(diào)控法的理論前提③鄭少華、吳曉暉：《論宏觀調(diào)控法的理論前提及方法》，《東方法學(xué)》2008年第2期。、宏觀調(diào)控法的定義和特征④漆多?。骸逗暧^調(diào)控法研究》，《法商研究》1999年第2期。、宏觀調(diào)控法的本質(zhì)宗旨和基本原則①史際春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第4期。、宏觀調(diào)控法的體系②王全興、管斌：《宏觀調(diào)控法論綱》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2002年第3期。、宏觀調(diào)控的制度化和法治化③岳彩申：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的宏觀調(diào)控制度轉(zhuǎn)型》，《法商研究》2012年第2期。、宏觀調(diào)控的內(nèi)涵④徐瀾波：《規(guī)范意義的“宏觀調(diào)控”概念與內(nèi)涵辨析》，《政治與法律》2014年第2期。、宏觀調(diào)控權(quán)⑤張守文：《宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2001年第3期。、宏觀調(diào)控行為的可訴性⑥胡光志：《論宏觀調(diào)控行為的可訴性》，《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第2期。以及宏觀調(diào)控程序與調(diào)控責(zé)任⑦張德峰：《宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的性質(zhì)》，《政法論壇》2009年第2期。等問(wèn)題。

《宏觀調(diào)控基本法》的制定涉及諸多理論問(wèn)題，上述成果為本文研究奠定了重要基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，宏觀調(diào)控和宏觀調(diào)控法已經(jīng)日益社會(huì)化、民主化和國(guó)際化。⑧漆多?。骸逗暧^調(diào)控立法特點(diǎn)及其新發(fā)展》，《政治與法律》2002年第3期。有學(xué)者從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法治國(guó)家的視角并結(jié)合國(guó)外宏觀調(diào)控改革的發(fā)展趨勢(shì)，提出我國(guó)宏觀調(diào)控法研究需要在調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控主體、調(diào)控原則、調(diào)控責(zé)任、調(diào)控手段方式以及宏觀調(diào)控法的體系構(gòu)建等方面，進(jìn)行反思與完善。⑨侯作前、潘愛(ài)葉：《宏觀調(diào)控法若干基本問(wèn)題之反思》，《法學(xué)雜志》2005年第1期。也有觀點(diǎn)指出，宏觀調(diào)控法研究不能再僅僅滿足于對(duì)已有的具體宏觀調(diào)控制度進(jìn)行注釋，而應(yīng)當(dāng)以這些制度為個(gè)案，抽象、提取宏觀調(diào)控法最一般、最本質(zhì)的概念、范疇和規(guī)律，從全面系統(tǒng)的角度來(lái)研究宏觀調(diào)控法的調(diào)整對(duì)象和宏觀調(diào)控法制化的規(guī)律，研究宏觀調(diào)控法的框架和具體內(nèi)容，注重宏觀調(diào)控法的實(shí)施及其國(guó)際化問(wèn)題。⑩胡光志：《宏觀調(diào)控法研究及其展望》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第5期。

“入世”以來(lái)，雖然我國(guó)學(xué)界對(duì)制定《宏觀調(diào)控基本法》的必要性和可行性已經(jīng)進(jìn)行過(guò)深入論證并曾向立法機(jī)關(guān)提出過(guò)立法議案?參見(jiàn)由楊紫烜等部分全國(guó)人大代表在九屆全國(guó)人大四次會(huì)議上提出的《關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控法〉的議案》，載《經(jīng)濟(jì)法研究》（楊紫烜主編），北京大學(xué)出版社2001年版，第1-8頁(yè)。該議案分別論證了制定我國(guó)《宏觀調(diào)控法》的必要性、可行條件與框架設(shè)計(jì)，并指出該法的名稱可以用《宏觀調(diào)控法》、《宏觀調(diào)控基本法》、《宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法》或者《國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)法》。，雖然經(jīng)濟(jì)法學(xué)界也曾經(jīng)專門就一些專家的試擬稿進(jìn)行過(guò)集中討論?徐孟洲、盧炯星、鄭少華等負(fù)責(zé)的3個(gè)課題組，分別提出了一份《中華人民共和國(guó)宏觀調(diào)控法》（試擬稿），見(jiàn)第二屆經(jīng)濟(jì)法前沿理論研討會(huì)交流材料（2001年）。后來(lái)，在這3份試擬稿的基礎(chǔ)上，形成了一份質(zhì)量較高的專家稿，在2002年3月召開(kāi)的九屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作為立法議案提出，產(chǎn)生了較大影響。，但截至目前，宏觀調(diào)控法之爭(zhēng)?參見(jiàn)盧炯星：“第四專題 宏觀調(diào)控法之爭(zhēng)”，載朱崇實(shí)：《共和國(guó)六十年法學(xué)論爭(zhēng)實(shí)錄》（經(jīng)濟(jì)法卷），廈門大學(xué)出版社2009年版，第184-187頁(yè)。亦參見(jiàn)席月民：“第十八章與時(shí)俱進(jìn)的經(jīng)濟(jì)法學(xué)變革”，載陳甦：《當(dāng)代中國(guó)法學(xué)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第457-458頁(yè)。仍在繼續(xù)，在新的歷史時(shí)期統(tǒng)籌好宏觀調(diào)控改革與宏觀調(diào)控立法正成為“十三五”期間的重要任務(wù)之一。

文章立足于正確處理好改革與法治的正向關(guān)系，重構(gòu)改革的發(fā)生與運(yùn)作機(jī)制，首先，對(duì)宏觀調(diào)控新常態(tài)下的法律制度供給進(jìn)行了背景介紹和立法層面的檢視，重點(diǎn)分析現(xiàn)行“分散式”調(diào)控立法模式所存在的缺陷，提出重構(gòu)“總分結(jié)合式”立法模式的轉(zhuǎn)型意義和具體思路。然后，就我國(guó)宏觀調(diào)控改革中的理念更新與原則確立作出簡(jiǎn)要分析，闡述依法調(diào)控新理念的主要內(nèi)容以及調(diào)控改革需要堅(jiān)持的兩大原則，即合理分權(quán)原則和高效協(xié)調(diào)原則。最后，基于調(diào)控法治化的根本保障，重點(diǎn)就《宏觀調(diào)控基本法》中基礎(chǔ)制度的選擇安排進(jìn)行分析，具體包括調(diào)控目標(biāo)決策制度、調(diào)控權(quán)力配置制度、調(diào)控工具搭配制度、調(diào)控程序法定制度以及調(diào)控責(zé)任追究制度。文章的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在，針對(duì)調(diào)控新常態(tài)和現(xiàn)行調(diào)控法律制度供給不足問(wèn)題，提出了用“總分結(jié)合式”調(diào)控立法模式代替“分散式”模式，用“依法調(diào)控”新理念代替“政策調(diào)控”理念，并對(duì)《宏觀調(diào)控基本法》的制定及其基礎(chǔ)制度選擇提出個(gè)人意見(jiàn)和建議。文章認(rèn)為，在《憲法》和各單行調(diào)控法、促進(jìn)法所形成的留白空間嵌入一部統(tǒng)領(lǐng)性的《宏觀調(diào)控基本法》，是全面矯正當(dāng)前宏觀調(diào)控法律體系結(jié)構(gòu)性缺陷，發(fā)揮調(diào)控法律的整體識(shí)別功能，避免陷入調(diào)控法律規(guī)則的碎片化狀態(tài)和“疊補(bǔ)丁”效應(yīng)，科學(xué)把握中央政府和地方政府的角色定位，妥善處理宏觀調(diào)控手段與目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，啟動(dòng)宏觀調(diào)控行為的司法審查，防止宏觀調(diào)控權(quán)被不當(dāng)濫用的理性選擇。

二、宏觀調(diào)控新常態(tài)下的立法檢視

（一）調(diào)控新常態(tài)呼喚基礎(chǔ)性的調(diào)控法律制度供給

近年來(lái)，“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”一詞的廣泛使用，表明各界對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及其所處階段的共識(shí)正在形成。有關(guān)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)內(nèi)容的具體闡釋最早見(jiàn)于2014年8月初的《人民日?qǐng)?bào)》，隨后在APEC工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上習(xí)近平總書(shū)記又論述了其特征。從這些權(quán)威的解讀看，“新常態(tài)”一詞高度概括了我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本狀況，包括經(jīng)濟(jì)增速放緩進(jìn)而落入中高速區(qū)間、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的明顯改變以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力及其機(jī)制的顯著變化。新的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在增長(zhǎng)績(jī)效、增長(zhǎng)動(dòng)力、比較優(yōu)勢(shì)利用以及政府角色嬗變等方面，從主要積累物質(zhì)資本轉(zhuǎn)向積累人力資本和知識(shí)資本，從主要依靠投資轉(zhuǎn)向依靠全要素生產(chǎn)率，從主要依賴初級(jí)資源轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)、資本、管理等高級(jí)資源，從政府直接參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向著重培育和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有關(guān)增速、結(jié)構(gòu)和動(dòng)力這三項(xiàng)核心要素的基礎(chǔ)性變化，正在帶來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方面的新變化，進(jìn)而通過(guò)調(diào)控改革形成宏觀調(diào)控的新常態(tài)，合理保持穩(wěn)增長(zhǎng)與調(diào)結(jié)構(gòu)之間的平衡。客觀、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)新常態(tài)，須把握好增量和總量變化的關(guān)系、潛在增速和實(shí)際增速的關(guān)系、歷史規(guī)律和現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新的關(guān)系。①余斌、吳振宇：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與宏觀調(diào)控政策取向》，《改革》2014年第11期。

改革與法治的交相呼應(yīng)，是當(dāng)前我國(guó)全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要結(jié)果，這種呼應(yīng)正在形成法治引領(lǐng)和規(guī)范改革的另一個(gè)新常態(tài)，即法治新常態(tài)。在新時(shí)期新形勢(shì)下，要達(dá)到全面深化改革的目標(biāo)，必須通過(guò)推進(jìn)法治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)；要達(dá)到全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)，也必須通過(guò)深化改革的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。②陳甦：《構(gòu)建法治引領(lǐng)與規(guī)范改革的新常態(tài)》，《法學(xué)研究》2014年第6期。正如李林教授所言，“那些認(rèn)為‘改革與法治兩者是相互對(duì)立和排斥的’，‘要改革創(chuàng)新就不能講法治’，‘改革要上，法律就要讓’，‘要發(fā)展就要突破法治’等錯(cuò)誤觀念和認(rèn)識(shí)，都是有違法治思維和法治原則的?！雹劾盍郑骸度嫔罨母锱c法治的關(guān)系》，載劉作翔：《法治與改革》，方志出版社2014年版，第201頁(yè)。法治是一種社會(huì)存在，既有相對(duì)穩(wěn)定的體制性一面，也有活化的機(jī)制性一面。改革與法治互為目的與手段，法治新常態(tài)的出現(xiàn)，對(duì)宏觀調(diào)控新常態(tài)提出了更高要求，宏觀調(diào)控改革不能偏離法治的軌道。

“十三五”規(guī)劃明確指出了未來(lái)五年我國(guó)宏觀調(diào)控的具體目標(biāo)。④即健全宏觀調(diào)控體系，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，增強(qiáng)宏觀政策協(xié)同性，更加注重?cái)U(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高效益、防控風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)環(huán)境，更加注重引導(dǎo)市場(chǎng)行為和社會(huì)預(yù)期，為結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。關(guān)于宏觀調(diào)控規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，完全依賴于宏觀調(diào)控改革與法治之間的良性互動(dòng)，改革和法治將在其中扮演舉足輕重的角色。多年來(lái)的宏觀調(diào)控實(shí)踐暴露出我國(guó)調(diào)控部門“重政策、輕法律”的現(xiàn)象仍很突出，調(diào)控法律制度的供給仍嫌不足，這不僅導(dǎo)致調(diào)控措施遭受合法性質(zhì)疑，調(diào)控效果不盡如人意，調(diào)控效率損失和調(diào)控目標(biāo)協(xié)調(diào)性比較差，而且導(dǎo)致調(diào)控政策出臺(tái)的主觀隨意性過(guò)強(qiáng)，調(diào)控道德風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制，政府信譽(yù)受到不應(yīng)有的損害等。如何科學(xué)認(rèn)識(shí)、辯證看待、主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和調(diào)控新常態(tài)，我們認(rèn)為，需要立足于立法矯正，通過(guò)宏觀調(diào)控體制改革與法治建設(shè)的良性互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)控的法治化，進(jìn)一步增加宏觀調(diào)控的法律制度供給，依法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，使各種生產(chǎn)要素得到充分利用，有力保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。

（二）從調(diào)控法律體系構(gòu)成看現(xiàn)有調(diào)控立法模式的缺陷

1.現(xiàn)行宏觀調(diào)控法律體系的構(gòu)成

1992年以來(lái)，我國(guó)逐步建立了由單行法構(gòu)成的現(xiàn)行宏觀調(diào)控法律體系，確立了宏觀調(diào)控法律制度。除憲法外，現(xiàn)行宏觀調(diào)控法律體系主要由三部分構(gòu)成，即調(diào)控型法律、促進(jìn)型法律和其他法律。其中，調(diào)控型法律把明確調(diào)控目標(biāo)以及建立和完善宏觀調(diào)控體系作為重點(diǎn)，如《中國(guó)人民銀行法》、《價(jià)格法》等法律即對(duì)金融調(diào)控和價(jià)格調(diào)控作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定；促進(jìn)型法律則把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和保護(hù)環(huán)境作為重要立法目的，如《就業(yè)促進(jìn)法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及《對(duì)外貿(mào)易法》等，雖然在法律名稱或條文中使用的是“促進(jìn)”一詞，但從其實(shí)際內(nèi)容看，仍旨在解決不同領(lǐng)域、行業(yè)甚至企業(yè)發(fā)展的不平衡問(wèn)題，更好地保障實(shí)質(zhì)公平和整體效率，屬于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)控或產(chǎn)業(yè)調(diào)控的范疇，因此均應(yīng)歸入我國(guó)宏觀調(diào)控法律體系之內(nèi)；其他法律如《預(yù)算法》等，雖未專門就相關(guān)調(diào)控問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，但在相關(guān)條文中所提到的“調(diào)控”呼應(yīng)了其他宏觀調(diào)控立法，其同樣構(gòu)成我國(guó)宏觀調(diào)控法律體系的組成部分。

當(dāng)然，一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)中也有相關(guān)調(diào)控規(guī)定，前者如《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》、《糧食流通管理?xiàng)l例》等，后者如《北京市勞動(dòng)力市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》等。

相對(duì)而言，目前現(xiàn)行立法在糧食調(diào)控方面規(guī)定頗為細(xì)致，從《價(jià)格法》到《農(nóng)業(yè)法》，從《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》到《糧食流通管理?xiàng)l例》，這些立法較為系統(tǒng)地構(gòu)建了我國(guó)糧食調(diào)控的法律規(guī)則體系，在保護(hù)糧價(jià)穩(wěn)定和糧食供應(yīng)方面發(fā)揮了重要作用?！额A(yù)算法》、《中國(guó)人民銀行法》、《價(jià)格法》、《對(duì)外貿(mào)易法》等規(guī)定都仍顯粗糙，在財(cái)稅、金融、價(jià)格、外貿(mào)調(diào)控等方面只注重法律調(diào)控的“意義”和“價(jià)值”追尋，缺乏具體的周密細(xì)則安排，立法技術(shù)的“浪漫主義”表征暴露出實(shí)施調(diào)控?zé)o法可依、有法難依的問(wèn)題，也直接影響了這些法律的調(diào)控質(zhì)量和調(diào)控效果。

2.現(xiàn)行立法模式的缺陷以及“總分結(jié)合”立法模式的重構(gòu)

我國(guó)當(dāng)前的宏觀調(diào)控與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治必須審慎處理轉(zhuǎn)型期的政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、中國(guó)特色與世界格局、本土資源與異域制度等多維關(guān)系，從而科學(xué)建構(gòu)目標(biāo)化的善法體系。雖然現(xiàn)行立法確立了一些調(diào)控制度，但《憲法》的規(guī)定只表明了宏觀調(diào)控法律所具有的經(jīng)濟(jì)法部門屬性，而由單行的經(jīng)濟(jì)立法群構(gòu)造的“分散式”調(diào)控立法模式在不同經(jīng)濟(jì)法律之間的協(xié)調(diào)性方面卻差強(qiáng)人意，基于不同的調(diào)控理念和目標(biāo)手段，只能簡(jiǎn)單滿足單一調(diào)控的需要，難以適應(yīng)綜合調(diào)控要求，也難以消除不同法律之間的沖突。

目前來(lái)看，首先，缺乏關(guān)于宏觀調(diào)控體制、原則、工具、程序、責(zé)任等方面的總括性規(guī)定，需要借鑒德國(guó)1967年頒布的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》①該法于1967年6月8日通過(guò)，同年6月14日頒行。最新修訂時(shí)間是2006年10月31日，共33個(gè)條文。和美國(guó)1976年頒布的《充分就業(yè)與平衡增長(zhǎng)法》②該法內(nèi)容涉及就業(yè)目標(biāo)、計(jì)劃的確定與一般經(jīng)濟(jì)政策的確立，反周期就業(yè)政策、區(qū)域與結(jié)構(gòu)化就業(yè)政策以及青年就業(yè)政策，議會(huì)審查程序以及規(guī)則制定權(quán)，非歧視、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、主管部門等，共分四個(gè)部分、27個(gè)條文。See Full Employment and Balanced Growth Act， Find Law： http//codes.lp.findlaw.com/uscode/15/58， April 23， 2015. Also see The “Full Employment and Balanced Growth Act of 1976”，Challenge， Vol. 19， No. 2 (MAY/JUNE 1976)， pp. 56-68.的立法經(jīng)驗(yàn)，在《憲法》和各單行法所形成的留白空間嵌入一部統(tǒng)領(lǐng)性的《宏觀調(diào)控基本法》，通過(guò)增量式改革創(chuàng)新重構(gòu)新的“總分結(jié)合”的宏觀調(diào)控立法模式，明確宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)性法律制度，以彌補(bǔ)現(xiàn)行“分散式”立法模式下法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制上的不暢，增進(jìn)法治原則下宏觀調(diào)控法律體系的系統(tǒng)優(yōu)化和平衡協(xié)調(diào)，避免陷入調(diào)控法律規(guī)則的碎片化狀態(tài)和“疊補(bǔ)丁”效應(yīng)。單純依靠憲法解釋、法律解釋及其適用，難以從根本上克服現(xiàn)行分散式調(diào)控立法模式的既有缺陷，不利于發(fā)揮調(diào)控法律的整體識(shí)別功能，以及培育調(diào)控法律體系的公正能力與自生能力。

其次，諸如《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃法》與《政府投資法》等重要立法仍未出臺(tái)，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃工具的使用無(wú)法可依，政府投資的隨意性明顯過(guò)大，規(guī)劃調(diào)控和投資調(diào)控均缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和制裁規(guī)定。在宏觀調(diào)控實(shí)踐中，因調(diào)控部門的主觀恣意所導(dǎo)致的政府失靈、調(diào)控失敗的例子并不鮮見(jiàn)，住房市場(chǎng)化以來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一輪輪調(diào)控與房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升、房屋空置率居高不下、一些地方“空城”或“鬼城”的接連出現(xiàn)等即是明證。作為調(diào)控工具之一的規(guī)劃和投資，需要通過(guò)《宏觀調(diào)控基本法》獲得肯認(rèn)和規(guī)范。

最后，現(xiàn)行宏觀調(diào)控立法對(duì)調(diào)控責(zé)任的規(guī)定不盡完善，在責(zé)任主體、責(zé)任形式、責(zé)任追究機(jī)制等方面，需要《宏觀調(diào)控基本法》作出相應(yīng)的原則性規(guī)定，妥善處理現(xiàn)有宏觀調(diào)控立法之間的責(zé)任體系，認(rèn)真總結(jié)國(guó)內(nèi)外調(diào)控立法經(jīng)驗(yàn)，突出立法引領(lǐng)和推動(dòng)宏觀調(diào)控體制改革的作用，并試啟全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院對(duì)宏觀調(diào)控行為的合法性審查。

三、宏觀調(diào)控改革中的理念更新與原則確立

（一）現(xiàn)行宏觀調(diào)控分權(quán)體制的弊端

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革，使國(guó)務(wù)院組成部門由1982年改革前的52個(gè)削減為目前的25個(gè)，重點(diǎn)調(diào)整了國(guó)務(wù)院宏觀調(diào)控部門及其職責(zé)，形成了基本適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的組織架構(gòu)和職能體系。從改革實(shí)踐看，現(xiàn)行宏觀調(diào)控體制的形成走出了一條分權(quán)協(xié)調(diào)之路，在歷次機(jī)構(gòu)改革中，權(quán)限的收放始終是改革一以貫之的重點(diǎn)。宏觀調(diào)控體制多年來(lái)所維持的分權(quán)狀態(tài)，使各調(diào)控部門分別掌握著不同的調(diào)控工具，導(dǎo)致其相互之間在調(diào)控措施和調(diào)控目標(biāo)上缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，從而造成了不必要的效率損失和政策沖突。另外，在調(diào)控權(quán)的縱向配置方面，地方調(diào)控權(quán)一直不夠明確。為便宜行事，一些地方干脆直接用政策替代法律或者用政策不斷侵蝕法律的邊界，結(jié)果導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)與依法治國(guó)背道而馳的“法律虛無(wú)主義”傾向。

（二）從政策調(diào)控轉(zhuǎn)向依法調(diào)控理念

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以近10%的年均高增長(zhǎng)率創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)史上的“中國(guó)奇跡”。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在支撐條件和外部需求環(huán)境均已發(fā)生深刻變化，這不僅表現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整、外部需求出現(xiàn)常態(tài)萎縮以及全面深化改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期等消極不利的一面，而且也表現(xiàn)在可以充分利用現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)等積極有利的一面。用法治引領(lǐng)和規(guī)范宏觀調(diào)控體制改革，穩(wěn)中求進(jìn)，依法調(diào)控，是新時(shí)期“換擋”調(diào)控經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)確立的重要理念，是克服過(guò)去“重政策、輕法律”的“法律虛無(wú)主義”傾向的根本所在。依法調(diào)控的核心是制度化的宏觀調(diào)控，其與政策調(diào)控的根本區(qū)別在于，前者可以通過(guò)法律手段消除中央政府與地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷以及所采取的宏觀調(diào)控措施方面所持的意見(jiàn)分歧。

這些年來(lái)，無(wú)論是中央調(diào)控還是地方調(diào)控，宏觀調(diào)控的合法性問(wèn)題備受質(zhì)疑和詬病。①參見(jiàn)陳承堂在其《宏觀調(diào)控的合法性研究——以房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控為視角》一文中的論述，該文載于《法商研究》2006年第5期。另外，2011年7月16日，北京市東方公益法律援助律師事務(wù)所在北京舉行了經(jīng)濟(jì)新政中的合法性問(wèn)題學(xué)術(shù)研討會(huì)，與會(huì)代表針對(duì)滬渝兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)、北京小客車搖號(hào)等限購(gòu)性調(diào)控措施的合法性問(wèn)題展開(kāi)了熱烈討論。參見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)新政中的合法性問(wèn)題學(xué)術(shù)研討會(huì)》，中國(guó)法學(xué)網(wǎng)：http//www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=27821，2016年4月20日訪問(wèn)。該會(huì)議的相關(guān)觀點(diǎn)參見(jiàn)李煒的《地方經(jīng)濟(jì)新政能否兼顧少數(shù)人的利益》，該報(bào)道載于《檢察日?qǐng)?bào)》2011年8月8日第6版。在全面推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中，依法調(diào)控理念對(duì)確立法治政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有重要的基礎(chǔ)保障作用。黨的十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)要保障公民各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民各方面權(quán)利得到落實(shí)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用并更好發(fā)揮政府的作用，這從合法性方面對(duì)宏觀調(diào)控體制改革提出了具體要求。立法部門需要及時(shí)制定宏觀調(diào)控立法規(guī)劃，查漏補(bǔ)缺，運(yùn)用法治思維推進(jìn)政府事權(quán)的規(guī)范化和法律化，通過(guò)立法深入推進(jìn)宏觀調(diào)控體制改革，完善宏觀調(diào)控法律制度，確保各級(jí)政府依法全面履行政府職能，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，這是宏觀調(diào)控合法性的重要基礎(chǔ)。

法治是沖突頻繁、競(jìng)爭(zhēng)激烈的現(xiàn)代社會(huì)所作出的一種理性選擇。法治作為治理社會(huì)的理念，一直致力于有效地控制權(quán)力、限制特權(quán)。①高鴻鈞等：《法治：理念與制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第22頁(yè)。我們既然選擇了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必須通過(guò)法治與改革的同步互動(dòng)，理順宏觀調(diào)控權(quán)及其行使方式，并有機(jī)整合調(diào)控法律體系和法律機(jī)制。只有這樣，才能確保調(diào)控新常態(tài)中的法治要素能穩(wěn)定地發(fā)揮作用，促進(jìn)調(diào)控新常態(tài)成為依靠改革與法治良性互動(dòng)而實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的新常態(tài)，成為依靠法律機(jī)制實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新常態(tài)?，F(xiàn)行“分散式”調(diào)控立法模式，無(wú)法滿足調(diào)控新常態(tài)下我國(guó)實(shí)施依法調(diào)控的體制性和機(jī)制性要求，因此適時(shí)出臺(tái)《宏觀調(diào)控基本法》對(duì)全面確立依法調(diào)控理念、強(qiáng)化調(diào)控行為的合法性審查意義重大?？傊?，依法調(diào)控理念的確立，是用科學(xué)立法來(lái)確認(rèn)和規(guī)范政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的具體行為，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的善治要求，最終為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)提供必要的法律形式，并創(chuàng)造基礎(chǔ)性的法律條件。

（三）宏觀調(diào)控改革的兩大原則

宏觀調(diào)控改革需要依法限定政府的權(quán)力及其行使方式。政府與市場(chǎng)的關(guān)系由“限定市場(chǎng)、余外政府”模式向“限定政府、余外市場(chǎng)”模式的結(jié)構(gòu)翻轉(zhuǎn)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的應(yīng)有結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制深化變革的結(jié)果。②陳甦：《商法機(jī)制中的政府與市場(chǎng)的功能定位》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第5期。宏觀調(diào)控體制改革涉及中央不同部門以及地方利益的重大調(diào)整，制定一部符合國(guó)情的《宏觀調(diào)控基本法》，就是要通過(guò)法治來(lái)引領(lǐng)和規(guī)范我國(guó)的宏觀調(diào)控體制改革，讓“法治GDP”的考核評(píng)價(jià)成為我國(guó)宏觀調(diào)控生態(tài)優(yōu)化的助力器。

我們認(rèn)為，宏觀調(diào)控體制改革應(yīng)堅(jiān)持合理分權(quán)和高效協(xié)調(diào)兩大原則，并高度重視法律手段的科學(xué)運(yùn)用。其中，合理分權(quán)是由我國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情所決定的，宏觀調(diào)控權(quán)的橫向配置和縱向配置必須符合我國(guó)當(dāng)前財(cái)稅、金融、貿(mào)易、投資等經(jīng)濟(jì)體制改革既有成果的保障性要求，在治理“條塊分割”中強(qiáng)化“問(wèn)責(zé)制”，分清權(quán)責(zé)，提升各調(diào)控部門有機(jī)協(xié)調(diào)和相互配合能力，妥善處理好不同政府部門之間、中央和地方之間的調(diào)控競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，我們還需針對(duì)實(shí)踐中的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新情況、新問(wèn)題，堅(jiān)持高效協(xié)調(diào)原則，突出調(diào)控效率和效果，能夠以最小改革成本實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，從而通過(guò)完善體制機(jī)制，使調(diào)控機(jī)構(gòu)相機(jī)抉擇，適時(shí)合理地選擇調(diào)控目標(biāo)和工具，正確引導(dǎo)和調(diào)控市場(chǎng)供需，平衡優(yōu)化經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目標(biāo)。這兩大原則有助于維護(hù)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的反應(yīng)能力、信息能力和專業(yè)能力，更好適應(yīng)“限定政府、余外市場(chǎng)”模式的組織化和結(jié)構(gòu)化要求，限縮并整合調(diào)控權(quán)力，尤其是大幅削減政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的審批權(quán)限，將調(diào)控權(quán)從監(jiān)管權(quán)中剝離出來(lái)，減少利用審批許可權(quán)直接調(diào)控市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、規(guī)模、活躍程度和所有制成分，從而使政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的功能定位真正實(shí)現(xiàn)從直接調(diào)控向間接調(diào)控的治理轉(zhuǎn)型。

四、調(diào)控法治化的根本保障：《宏觀調(diào)控基本法》的基礎(chǔ)制度選擇

（一）調(diào)控目標(biāo)決策制度：目標(biāo)結(jié)構(gòu)與立法確認(rèn)

從世界范圍看，各國(guó)把宏觀調(diào)控目標(biāo)主要鎖定在穩(wěn)定物價(jià)、充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際收支平衡四個(gè)方面。問(wèn)題是，沒(méi)有法律加以協(xié)調(diào)和規(guī)制，四大目標(biāo)便只能是“魔術(shù)四角”，實(shí)現(xiàn)甚難。①?gòu)埵匚模骸兜聡?guó)的〈經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法〉》，《外國(guó)法譯評(píng)》1993年第4期。正因如此，德、美等國(guó)家把上述目標(biāo)直接確定為宏觀調(diào)控立法宗旨，以求通過(guò)宏觀調(diào)控法律的保障作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。從功能主義的進(jìn)路來(lái)看，法律是一種能夠確立（行為人）大致穩(wěn)定預(yù)期的制度結(jié)構(gòu)。②[美]理查德?A?波斯納：《法理學(xué)問(wèn)題》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第58頁(yè)。我們認(rèn)為，將宏觀調(diào)控的目標(biāo)與手段納入法治化軌道，有助于劃清合法的調(diào)控與非法的行政干預(yù)之間的界限。在我國(guó)，國(guó)家對(duì)宏觀調(diào)控目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷獲得深化的。從1993 年的“八大目標(biāo)”③即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、固定資產(chǎn)投資、金融財(cái)政、外貿(mào)進(jìn)出口和外匯儲(chǔ)備、商品零售、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益以及人口自然增長(zhǎng)率。到1997年的“新八大目標(biāo)”④即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)投資、價(jià)格、財(cái)政收支差額、貨幣發(fā)行量、外貿(mào)進(jìn)出口總額、人口自然增長(zhǎng)率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。，再到黨的十六大之后與國(guó)際通行做法看齊的“四大目標(biāo)”，這種變化意味著我國(guó)宏觀調(diào)控目標(biāo)體系的定位更加符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。⑤曹玉書(shū)：《宏觀調(diào)控目標(biāo)：為何八個(gè)變四個(gè)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2003年3月7日第10版。

從現(xiàn)行立法看，《中國(guó)人民銀行法》確立了穩(wěn)定幣值和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這兩個(gè)目標(biāo)，《就業(yè)促進(jìn)法》則確立了充分就業(yè)目標(biāo)，把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置。另外，在現(xiàn)行《對(duì)外貿(mào)易法》中，其第十六條在列舉可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進(jìn)口或者出口的原因時(shí)，明確指出“為保障國(guó)家國(guó)際金融地位和國(guó)際收支平衡，需要限制進(jìn)口的”是其中一個(gè)重要理由?？梢?jiàn)，國(guó)際收支平衡其實(shí)也是我國(guó)宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一。

近年來(lái)有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)在宏觀調(diào)控目標(biāo)中增加生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)目標(biāo)根本無(wú)法計(jì)算經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后的環(huán)境代價(jià)是多少。⑥吳越：《宏觀調(diào)控：宜政策化抑或制度化》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第1期。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等就是其中的立法典型。將保護(hù)自然資源與生態(tài)環(huán)境納入宏觀調(diào)控立法目標(biāo)具有重要意義，尤其是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，資源環(huán)境約束顯著增強(qiáng)，勞動(dòng)力和土地供應(yīng)發(fā)生重大變化，隨著經(jīng)濟(jì)增量的不斷加大，宏觀調(diào)控目標(biāo)需要有新版本，需要把過(guò)去的“四大目標(biāo)”升級(jí)為“五大目標(biāo)”，這樣做更加符合我國(guó)人口眾多、就業(yè)需求大、資源環(huán)境硬約束等國(guó)情特點(diǎn)，也更能反映我國(guó)政府持續(xù)改善民生和向環(huán)境污染宣戰(zhàn)的決心。當(dāng)然，這一變化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律使然，新的目標(biāo)體系應(yīng)該繼承國(guó)際上的通行目標(biāo)，在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，著力于轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，努力提高城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)，更重要的是，同時(shí)著力于綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，把環(huán)境問(wèn)題放到與穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)效同等重要的地位。

立法所確定的調(diào)控目標(biāo)和不同時(shí)期黨和政府所確定的調(diào)控任務(wù)既有聯(lián)系，又有區(qū)別。一方面，前者著眼于所需達(dá)到的最終結(jié)果，后者則具體化為所需完成的各項(xiàng)主要工作；另一方面，前者是后者的依據(jù)和方向，后者則是前者的基礎(chǔ)和支撐。正因?yàn)槿绱?，在制定《宏觀調(diào)控基本法》時(shí)，我國(guó)應(yīng)把升級(jí)后的“五大目標(biāo)”作為判斷宏觀調(diào)控行為合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)。⑦也有學(xué)者提出新常態(tài)下宏觀調(diào)控目標(biāo)為“七大目標(biāo)”，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定、控制失業(yè)、國(guó)際收支平衡、財(cái)政平衡、居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步、節(jié)能減排。參見(jiàn)胡鞍鋼的《新常態(tài)呼喚宏觀調(diào)控目標(biāo)升級(jí)版》，該文載于《人民日?qǐng)?bào)》2015年6月29日第22版。筆者同意把節(jié)能減排作為新的調(diào)控目標(biāo)，但表述上更傾向于自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不同意把財(cái)政平衡、居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步作為新常態(tài)下的宏觀調(diào)控目標(biāo)，主要理由在于物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)等目標(biāo)可以涵蓋其內(nèi)容，不需要單列。當(dāng)然，這些調(diào)控目標(biāo)之間并不完全相容，時(shí)常也會(huì)發(fā)生一些沖突，因而任何一個(gè)國(guó)家要同時(shí)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)是非常困難的。為了防止過(guò)度調(diào)控和調(diào)控不足，避免不同目標(biāo)之間的矛盾和沖突，立法中應(yīng)當(dāng)建立調(diào)控目標(biāo)決策制度，把調(diào)控目標(biāo)的選擇定位與區(qū)間調(diào)控、定向調(diào)控、分層調(diào)控等目標(biāo)方法相結(jié)合，使調(diào)控區(qū)間、調(diào)控范圍、調(diào)控層次實(shí)現(xiàn)目標(biāo)選擇的結(jié)構(gòu)化彈性平衡，形成“目標(biāo)+區(qū)間”、“總量+結(jié)構(gòu)”、“長(zhǎng)期+短期”等調(diào)控目標(biāo)的具體組合形式，通過(guò)靈活的調(diào)控目標(biāo)決策制度促進(jìn)各目標(biāo)之間的動(dòng)態(tài)均衡和有序遞進(jìn)，相機(jī)抉擇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，趨利避害，從而使短期目標(biāo)服從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、局部目標(biāo)服從整體目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下注意防止宏觀調(diào)控變成單純的撞擊反射式的適應(yīng)性調(diào)控。

（二）調(diào)控權(quán)力配置制度：合理分權(quán)與協(xié)調(diào)機(jī)制

宏觀調(diào)控權(quán)的配置是根據(jù)宏觀調(diào)控的本質(zhì)屬性探尋在相關(guān)國(guó)家層級(jí)的組織以及不同層級(jí)的政府組織之間分配、安排具體宏觀調(diào)控權(quán)力的規(guī)范化、法治化過(guò)程。①徐瀾波：《我國(guó)宏觀調(diào)控權(quán)配置論辨正——兼論宏觀調(diào)控手段體系的規(guī)范化》，《法學(xué)》2014年第5期。該權(quán)力作為典型的憲法性權(quán)力，由于牽涉面廣，全局性強(qiáng)，復(fù)雜交叉，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化其橫向配置和縱向配置，在分權(quán)與法治的基礎(chǔ)上改革和完善宏觀調(diào)控體制，②史際春、肖竹：《論分權(quán)、法治的宏觀調(diào)控》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第4期。進(jìn)一步增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性和有效性，更好地處理政府與市場(chǎng)、中央和地方的關(guān)系。

目前，宏觀調(diào)控工具是我國(guó)橫向配置宏觀調(diào)控權(quán)的主要依據(jù)，這樣做容易廓清不同調(diào)控部門之間的權(quán)力邊界，便于及時(shí)把握調(diào)控機(jī)會(huì)，但由此帶來(lái)的問(wèn)題是，不同調(diào)控權(quán)的行使容易形成“自我中心主義”下的各自為政，導(dǎo)致調(diào)控效率損失和調(diào)控目標(biāo)沖突。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的歷次機(jī)構(gòu)改革最終建立了目前的大部制，雖在一定程度上適應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的需要，但從未來(lái)改革趨勢(shì)看，政府部門的劃分應(yīng)進(jìn)一步突出政府的權(quán)力清單，并削減調(diào)控部門的數(shù)量，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化。這對(duì)《宏觀調(diào)控基本法》而言，為避免越權(quán)、棄權(quán)、爭(zhēng)權(quán)、濫權(quán)等情況的發(fā)生，立法中需要在堅(jiān)持調(diào)控權(quán)法定原則的前提下留出一定的余地，短期內(nèi)仍可維持現(xiàn)有的分權(quán)狀態(tài)和體制結(jié)構(gòu)，只是需要把調(diào)控改革的重心放在理順調(diào)控機(jī)制方面，避免單一調(diào)控中出現(xiàn)狹隘的部門利益保護(hù)。我們認(rèn)為，立法時(shí)建立我國(guó)宏觀調(diào)控綜合協(xié)調(diào)機(jī)制勢(shì)在必行，同時(shí)應(yīng)注意降低和控制實(shí)踐中的協(xié)調(diào)成本。

其中，一種選擇是在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控委員會(huì)，將其作為國(guó)務(wù)院集中行使中央經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的常設(shè)機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院總理出任該委員會(huì)主任，由各宏觀調(diào)控部門的首長(zhǎng)作為當(dāng)然委員，同時(shí)另設(shè)專門委員，定期召開(kāi)會(huì)議，具體議事規(guī)則由國(guó)務(wù)院制定。③徐孟洲：《耦合經(jīng)濟(jì)法論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第221頁(yè)。另一種選擇是建立宏觀調(diào)控定期協(xié)商會(huì)議制度，按月召開(kāi)會(huì)議，形成會(huì)議決議，明確調(diào)控方案，使產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策與貨幣政策等不同調(diào)控政策工具能夠彼此配合，確保各項(xiàng)調(diào)控措施內(nèi)部協(xié)調(diào)，避免相互抵消。這兩種選擇，只是增強(qiáng)了中央層面宏觀調(diào)控的整體協(xié)調(diào)性，并不影響各調(diào)控部門的調(diào)控職權(quán)劃分和權(quán)力行使。建立宏觀調(diào)控綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面可以調(diào)動(dòng)各宏觀調(diào)控部門的主觀能動(dòng)性，保障其調(diào)控建議權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；另一方面可以避免分權(quán)調(diào)控中的各自為政，形成必要的調(diào)控合力。

有人說(shuō)，只有中央政府才擁有調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力，才享有宏觀調(diào)控權(quán)。其實(shí)，這種觀點(diǎn)有失偏頗。我們認(rèn)為，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制對(duì)中央政府和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分作出了基本安排，2014年《預(yù)算法》的修改指明了建立現(xiàn)代財(cái)政制度是財(cái)政改革的根本方向，其典型體現(xiàn)了用法治引領(lǐng)預(yù)算改革、強(qiáng)化預(yù)算約束的國(guó)家治理新理念。其中，該法對(duì)地方政府債務(wù)管理的新規(guī)定即為一大亮點(diǎn)，表明地方政府需要享有必要的宏觀調(diào)控權(quán)，這對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)的縱向配置起到了積極的示范性作用。修改后的新《預(yù)算法》直接通過(guò)開(kāi)“明渠”賦予了地方政府適度舉債的權(quán)力，同時(shí)也對(duì)地方舉債的主體、規(guī)模、管理、償還、用途、責(zé)任追究等作出了嚴(yán)格規(guī)范和約束。正是這種財(cái)權(quán)的重新分配，使地方調(diào)控權(quán)擁有了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

在我國(guó)，《憲法》及其中規(guī)定的民族區(qū)域自治制度為地方調(diào)控權(quán)的配置提供了另外一種形式的法律基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。我國(guó)各個(gè)民族自治地方均享有一般地方立法和自治立法的權(quán)力，可以在“不與憲法法律相抵觸”的前提下變通或補(bǔ)充規(guī)定，使地方調(diào)控更具針對(duì)性。地方政策承載著地方利益，一直是國(guó)家政策體系的重要組成部分。地方政策與中央政策之間的博弈每年都在發(fā)生。宏觀調(diào)控權(quán)的縱向配置，客觀上要求承認(rèn)地方的利益訴求，給予地方政府一定的調(diào)控自主權(quán)。

無(wú)論是中央政策還是地方政策都始終需要跟著市場(chǎng)走。以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為例，區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工是一國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的重要途徑，我國(guó)當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移因各省的資源要素稟賦不同存在著較大的空間失配，雖不排除企業(yè)基于市場(chǎng)判斷而作出的自然選擇失誤，但更重要的原因卻在于不同省份在追求地方GDP增長(zhǎng)中所展開(kāi)的地方招商引資政策之競(jìng)爭(zhēng)。依法規(guī)范地方調(diào)控權(quán)應(yīng)突出“限定政府、余外市場(chǎng)”模式下對(duì)地方調(diào)控權(quán)的法律限制，充分釋放市場(chǎng)機(jī)制的作用空間，盡量限縮地方政府的商業(yè)判斷權(quán)與市場(chǎng)選擇權(quán)，避免地方政府便宜從事、越俎代庖，替代市場(chǎng)作出選擇，人為分割或限制市場(chǎng)。德國(guó)《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》所確立的一致行動(dòng)原則①該原則要求中央政府在決定采取宏觀調(diào)控措施時(shí)，各部門以及各級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)采取一致的宏觀調(diào)控行動(dòng)，禁止各當(dāng)事方規(guī)避宏觀調(diào)控措施甚至采取逆向行動(dòng)。參見(jiàn)吳越、沈冬軍：《德國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法中的一致行動(dòng)原則研究——以經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法對(duì)宏觀調(diào)控的作用為中心》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2007年第10期。在我國(guó)《宏觀調(diào)控基本法》的制定中具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。由于我國(guó)采用分稅制財(cái)政體制，地方政府和產(chǎn)業(yè)部門在利益驅(qū)動(dòng)下難免作出與中央調(diào)控決策相左的對(duì)抗性選擇，因此在宏觀調(diào)控法定程序制度建構(gòu)方面，需要著力把握好一致行動(dòng)原則，注意防止和制裁地方政府“上有政策、下有對(duì)策”的逆向行動(dòng)。

（三）調(diào)控工具搭配制度：合法化與合理化

調(diào)控工具是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要手段，不同調(diào)控工具的作用機(jī)制不同，對(duì)供需總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響也不相同。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，市場(chǎng)預(yù)期各不相同，調(diào)控工具的選擇和搭配無(wú)論在直接調(diào)控體系中還是在間接調(diào)控體系中均舉足輕重，會(huì)直接關(guān)系到調(diào)控政策的成敗。對(duì)政府的監(jiān)管權(quán)與調(diào)控權(quán)應(yīng)實(shí)行必要的“減、轉(zhuǎn)”，即在減少監(jiān)管的同時(shí)完成由監(jiān)管向調(diào)控的轉(zhuǎn)型，以增強(qiáng)市場(chǎng)自身的決定力與判斷力，尤其是重點(diǎn)增強(qiáng)政府在調(diào)控中的法律判斷能力。相比較而言，過(guò)于依賴直接調(diào)控工具，容易成為政府過(guò)度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的借口，同時(shí)造成地方政府的“政策依賴癥”，甚或產(chǎn)生政策失誤，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲，不利于改變發(fā)展模式。而對(duì)間接調(diào)控工具來(lái)說(shuō)，則主要面臨著合法化與合理化的雙重考量。

任何時(shí)候，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)健康發(fā)展都是宏觀調(diào)控最核心的目標(biāo)所在。我國(guó)現(xiàn)行有效的宏觀調(diào)控工具體系包含財(cái)政、金融、外貿(mào)、投資、儲(chǔ)備、規(guī)劃、價(jià)格、就業(yè)服務(wù)等在內(nèi)的諸多工具類型。現(xiàn)行《價(jià)格法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《預(yù)算法》、《中國(guó)人民銀行法》、《對(duì)外貿(mào)易法》等在調(diào)控工具的合法化方面發(fā)揮了有益的示范作用。

以《價(jià)格法》為例，其所確立的市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)這三種價(jià)格形式，明確了定價(jià)主體、定價(jià)范圍和權(quán)限以及定價(jià)的機(jī)理和程序，建立了以企業(yè)自主定價(jià)為主、政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)為輔的價(jià)格形成制度。價(jià)格工具的運(yùn)用，不僅表現(xiàn)為政府的定價(jià)行為，而且表現(xiàn)為政府對(duì)價(jià)格總水平的調(diào)控，同時(shí)還表現(xiàn)為非常時(shí)期的價(jià)格干預(yù)措施和緊急措施等，這使得價(jià)格工具的使用有著明確的法律依據(jù)和規(guī)則。

又如《就業(yè)促進(jìn)法》，該法確認(rèn)了政府在就業(yè)調(diào)控中的積極作用，明確了就業(yè)服務(wù)調(diào)控工具，這對(duì)穩(wěn)定就業(yè)市場(chǎng)、引導(dǎo)就業(yè)流向、控制失業(yè)規(guī)模無(wú)疑具有重要意義。但問(wèn)題是，基于顯著的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)背景，我國(guó)的就業(yè)制度形成了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩套完全不同的體系，二者從不同的起點(diǎn)，沿著不同的路徑向統(tǒng)一的市場(chǎng)化方向發(fā)展。其中，城鎮(zhèn)就業(yè)一直是人力資源和社會(huì)保障部門關(guān)注的重點(diǎn)，相關(guān)的就業(yè)政策主要體現(xiàn)在一系列的法律法規(guī)體系之中，而農(nóng)村就業(yè)則因其本身特點(diǎn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等方面的原因長(zhǎng)期沒(méi)有得到足夠的重視，因而缺乏明確的制度形式和政策規(guī)范，需要打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度的嚴(yán)重制約，重視對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的頂層制度設(shè)計(jì)和法律保護(hù)。

目前，調(diào)控工具的合法化仍任重道遠(yuǎn)。從實(shí)踐看，稅收政策雖在財(cái)政工具中的地位十分突出，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向作用明顯，但其距離稅收法定主義和依法調(diào)控的要求仍然有很大差距?！读⒎ǚā沸薷暮螅髽I(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和車船稅外，其他稅種的法律化任務(wù)仍然十分艱巨。再者，投資工具的使用同樣缺乏有力的法律支撐。雖然這些年來(lái)政府投資的方向明確，而且投資方式多樣，但問(wèn)題在于，我國(guó)投資法制建設(shè)相對(duì)滯后，有關(guān)政府投資的主體、資金、規(guī)模、范圍、方式、管理、效益、信息、責(zé)任等內(nèi)容也面臨如何實(shí)現(xiàn)法律化的困局。與此同時(shí)，投資工具與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系緊密，在產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)布局等方面還需要有效配合，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化的針對(duì)性。此外，規(guī)劃工具的法律化任務(wù)也很突出。規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)控具有普遍意義，國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃通常具有科學(xué)性，是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映，對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)決策具有重要的引導(dǎo)作用，但我國(guó)至今沒(méi)有出臺(tái)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃法》，沒(méi)有規(guī)定規(guī)劃部門的法定權(quán)限、規(guī)劃的主要內(nèi)容、規(guī)劃的效力、實(shí)施、監(jiān)督、調(diào)整和變更程序，更缺乏規(guī)劃制定和實(shí)施中的具體法律責(zé)任。

調(diào)控工具的合理化與合法化同等重要。我們認(rèn)為，在我國(guó)宏觀調(diào)控立法中，對(duì)調(diào)控工具的選擇、使用、組合和搭配既是其中的重點(diǎn)，也是其中的難點(diǎn)，而且沒(méi)有一成不變的萬(wàn)能模式。正因?yàn)槿绱?，我們需要在《宏觀調(diào)控基本法》的立法中明確不同調(diào)控工具的適用主體、適用對(duì)象和適用范圍，并就其組合搭配作出原則性規(guī)定。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的總量問(wèn)題和結(jié)構(gòu)問(wèn)題通常是多種因素綜合疊加的結(jié)果，單一調(diào)控工具的效果有限，因此調(diào)控工具的搭配需要堅(jiān)持合理搭配與靈活搭配原則，揚(yáng)長(zhǎng)避短，使財(cái)政政策、金融政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、就業(yè)政策、外貿(mào)政策等實(shí)現(xiàn)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的內(nèi)外部雙重均衡，有效作用于社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的兩端，使政策指派在供需市場(chǎng)細(xì)分中保持其獨(dú)立品性，通過(guò)科學(xué)的調(diào)控工具組合應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)所出現(xiàn)的不同病癥，避免不同調(diào)控工具相互之間的無(wú)謂沖突?？偟膩?lái)看，雖然上述這些調(diào)控工具在我國(guó)宏觀調(diào)控實(shí)踐中均得到了實(shí)際應(yīng)用，但仍需要通過(guò)繼續(xù)完善宏觀調(diào)控法律體系予以確認(rèn)和保護(hù)。

（四）調(diào)控程序法定制度：程序公正與私人選擇

宏觀調(diào)控法同樣追求法律的自由、效率、公平和秩序價(jià)值，但其無(wú)法直接克服市場(chǎng)失靈，并促成市場(chǎng)的安全、效率與可持續(xù)發(fā)展。為防止調(diào)控中的主觀恣意、政府失靈和調(diào)控失敗，只有通過(guò)調(diào)控權(quán)、調(diào)控工具的科學(xué)配置和調(diào)控程序的合理設(shè)計(jì)，才能保障政府調(diào)控行為的規(guī)范性、有效性及高效性，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控立法的根本宗旨和調(diào)控目標(biāo)。

正如美國(guó)著名學(xué)者邁克爾?貝勒斯（Michael D. Bayles）所言，程序正義問(wèn)題遍及現(xiàn)代社會(huì)的方方面面。①陳瑞華：《走向綜合性的程序價(jià)值理論——貝勒斯程序正義理論述評(píng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第6期。鑒于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界中仍存在著比較嚴(yán)重的“重實(shí)體、輕程序”問(wèn)題，故在宏觀調(diào)控改革中，需要努力克服“程序虛無(wú)主義”的傾向。從立法技術(shù)看，《中國(guó)人民銀行法》、《價(jià)格法》等調(diào)控立法已經(jīng)為《宏觀調(diào)控基本法》的制定提供了調(diào)控程序規(guī)范化與法定化方面的立法經(jīng)驗(yàn)。

問(wèn)題在于，我國(guó)既有的宏觀調(diào)控程序性規(guī)范分散在不同的調(diào)控性法律之中，尚未形成科學(xué)有機(jī)的程序性規(guī)則體系，其需要通過(guò)《宏觀調(diào)控基本法》的制定，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控程序立法的正當(dāng)性、科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)從程序工具主義到程序本位主義的升華，建立調(diào)控程序本身的公正性標(biāo)準(zhǔn)。因此，從“分散式”調(diào)控立法模式轉(zhuǎn)向“總分結(jié)合式”調(diào)控立法模式，除了應(yīng)在《宏觀調(diào)控基本法》中建立系統(tǒng)統(tǒng)一的調(diào)控程序制度，也需要現(xiàn)有調(diào)控性法律作出相應(yīng)修改，完成必要的調(diào)控程序整合。

宏觀調(diào)控程序設(shè)計(jì)涉及諸多環(huán)節(jié)，不同程序需要綜合控制調(diào)控行為的經(jīng)濟(jì)成本和道德成本。具體說(shuō)來(lái)，從調(diào)控預(yù)案的編制到調(diào)控方案的確定，從內(nèi)部決策到調(diào)控措施出臺(tái)，從市場(chǎng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析到政策調(diào)整，從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到責(zé)任追究，不同環(huán)節(jié)的程序相互勾連，需要調(diào)查研究、說(shuō)明理由、咨詢專家、吸收公眾參與、投票表決、簽字、公告、檢查、督導(dǎo)、信息反饋、市場(chǎng)研判、效果評(píng)估、糾錯(cuò)追責(zé)等。美國(guó)學(xué)者理查德?波斯納（Richard A. Posner）認(rèn)為，最大限度地減少法律實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)是評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)法律程序時(shí)所應(yīng)考慮的重要價(jià)值，也是司法活動(dòng)所應(yīng)達(dá)到的價(jià)值目標(biāo)。②Posner R. A.， An Economic Approach to Legal Procedure and Judicial Administration， The Journal of Legal Studies， Vol. 2，1973， pp. 399-400.在這一方面，宏觀調(diào)控程序設(shè)計(jì)既需要減少公共和私人雙方的直接成本，盡量降低各方所耗經(jīng)濟(jì)資源，也需要減少和控制錯(cuò)誤成本，避免法院做出錯(cuò)誤裁判而無(wú)謂耗費(fèi)經(jīng)濟(jì)資源。這一觀點(diǎn)直接體現(xiàn)了宏觀調(diào)控行為本身應(yīng)有的效率觀和效益觀，是判斷宏觀調(diào)控程序規(guī)則優(yōu)劣的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)學(xué)者德沃金即提出在評(píng)價(jià)和設(shè)計(jì)一項(xiàng)法律程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)最大限度地減少法律實(shí)施中的道德成本。這里的道德成本是指由于錯(cuò)誤地懲罰無(wú)辜者所帶來(lái)的非正義。③Dworkin R.， A Matter of Principle， Oxford： Clarendon Press， 1985， pp.73-103.任何對(duì)市場(chǎng)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使和交易機(jī)會(huì)的剝奪或限制都應(yīng)該經(jīng)過(guò)道德成本的評(píng)估。因此，在宏觀調(diào)控程序設(shè)計(jì)中，經(jīng)濟(jì)成本分析和道德成本分析方法應(yīng)受到必要的重視，與此同時(shí)，也要客觀分析和評(píng)價(jià)調(diào)控程序本身是否具有公正性和正當(dāng)性。

宏觀調(diào)控的正當(dāng)性取決于不同調(diào)控政策工具的合理安排，這必須在充分尊重私人自治和市場(chǎng)機(jī)制的前提下展開(kāi)。這既涉及宏觀調(diào)控與私人選擇之間如何保持平衡的問(wèn)題，也涉及市場(chǎng)化過(guò)程中維持公共管制與私人自治之間如何劃分界限的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)崇尚經(jīng)濟(jì)自由，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)民主與經(jīng)濟(jì)集中的對(duì)立統(tǒng)一。宏觀調(diào)控既不應(yīng)限制消費(fèi)者的任何偏好，也不應(yīng)限制任何生產(chǎn)者的生產(chǎn)偏好，就行政命令式的直接調(diào)控而言，理應(yīng)受到法律的嚴(yán)格限制。不允許任何力量干預(yù)經(jīng)濟(jì)人的自由交易和自由定價(jià)，除非這種交易本身帶有強(qiáng)制性或者不正當(dāng)性。④毛壽龍：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)：政府與市場(chǎng)再思考》，《行政論壇》1999年第5期。

作為實(shí)施公共政策的宏觀調(diào)控，在實(shí)現(xiàn)機(jī)制的安排上根本無(wú)法脫離市場(chǎng)上的私人力量。私人的市場(chǎng)決策完全取決于其個(gè)人交易選擇成本，眾多私人交易行為的完成會(huì)進(jìn)一步形成市場(chǎng)交易的“同向累積”效應(yīng)，進(jìn)而反過(guò)來(lái)檢驗(yàn)政府調(diào)控決策的科學(xué)性和有效性。宏觀調(diào)控雖然旨在引導(dǎo)和糾正可能失范的私人行為，使其行為結(jié)果更加符合政府對(duì)市場(chǎng)的判斷和預(yù)期，避免經(jīng)濟(jì)總量或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，但最終效果如何，仍依賴于市場(chǎng)選擇與私人自治，因此確保市場(chǎng)領(lǐng)域的“自由空間”符合調(diào)控方向相當(dāng)重要。宏觀調(diào)控中對(duì)私人選擇的尊重意味著，宏觀調(diào)控措施應(yīng)當(dāng)具有向后效應(yīng)，調(diào)控不應(yīng)增加已確定的私人交易的費(fèi)用；宏觀調(diào)控措施還應(yīng)具有間接效應(yīng)，調(diào)控只應(yīng)引導(dǎo)而不是直接替代私人的交易決策。①蔣大興：《宏觀調(diào)控與私人選擇——房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)控措施的個(gè)別檢驗(yàn)》，《社會(huì)科學(xué)》2008年第8期。

（五）調(diào)控責(zé)任追究制度：政府問(wèn)責(zé)與責(zé)任創(chuàng)新

隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，人人問(wèn)責(zé)已經(jīng)成為法治社會(huì)建設(shè)的一個(gè)基本理念?！皢?wèn)責(zé)制”作為目前我國(guó)責(zé)任政府的主要實(shí)現(xiàn)形式，有助于形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中常態(tài)化的調(diào)控內(nèi)省和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。其強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員各自的角色意識(shí)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，并實(shí)行常規(guī)化的督促和監(jiān)督，在敦促和加強(qiáng)政府官員恪盡職守、嚴(yán)格履職方面效果顯著。它是《法國(guó)民法典》確立的過(guò)失責(zé)任的高級(jí)發(fā)展，并經(jīng)由社會(huì)契約和公共選擇理論的深化而獲得了普適性意義。②史際春、馮輝：《“問(wèn)責(zé)制”研究——兼論問(wèn)責(zé)制在中國(guó)經(jīng)濟(jì)法中的地位》，《政治與法律》2009年第1期。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在我國(guó)，“官本位”和“權(quán)力至上”等思想在很多人的心中仍然根深蒂固，所以在調(diào)控部門建立并完善“問(wèn)責(zé)制”意義重大?！坝袡?quán)必有責(zé)”，調(diào)控權(quán)力作為公權(quán)力的一種，其濫用同樣會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成危害，因此需要和調(diào)控責(zé)任之間保持對(duì)等性，同時(shí)調(diào)控責(zé)任的范圍也要和調(diào)控權(quán)限保持一致性，對(duì)誰(shuí)問(wèn)責(zé)關(guān)鍵在于調(diào)控權(quán)的配置結(jié)果，具體問(wèn)責(zé)程度也須與職權(quán)相互對(duì)應(yīng)起來(lái)。這些年來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)取得一定的成績(jī)，并日益重視問(wèn)責(zé)制的實(shí)施。目前，政府問(wèn)責(zé)主要通過(guò)官員問(wèn)責(zé)③2009年6月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒行了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，列舉了七種問(wèn)責(zé)情形和五種問(wèn)責(zé)方式。體現(xiàn)出來(lái)，官員問(wèn)責(zé)中的責(zé)任區(qū)別于官員因違法、違紀(jì)行為而承擔(dān)的刑事責(zé)任或紀(jì)律責(zé)任，它特指通過(guò)官員的職務(wù)聲譽(yù)受損或職務(wù)身份喪失、降低等方式使其對(duì)職務(wù)行為承擔(dān)否定性后果，如公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等職務(wù)身份或職務(wù)聲譽(yù)受損等。④林鴻潮：《公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制中的歸責(zé)原則》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。官員問(wèn)責(zé)制的適用情形，涵蓋了不履行法定職責(zé)、不正確履行法定職責(zé)以及違法履行職責(zé)等不同情形，責(zé)任形式也從道義責(zé)任、法律責(zé)任延伸到了政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。⑤李艷芳：《“促進(jìn)型立法”研究》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第3期。

我們認(rèn)為，從立法趨勢(shì)看，《宏觀調(diào)控基本法》的制定應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn)調(diào)控問(wèn)責(zé)制，真正落實(shí)《憲法》規(guī)定的人大罷免制度，對(duì)因不依法調(diào)控等而產(chǎn)生問(wèn)責(zé)的主體、內(nèi)容、程序、結(jié)果應(yīng)用等作出明確的規(guī)定，對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制等給予說(shuō)明，突出其角色責(zé)任和法定責(zé)任的特性，防止出現(xiàn)不應(yīng)有的責(zé)任規(guī)避現(xiàn)象。與其他法律相比，宏觀調(diào)控法體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)、管理和參與，其綜合性的特征十分明顯。這種綜合性不僅體現(xiàn)在其調(diào)控手段的多樣性上，而且體現(xiàn)在其調(diào)控責(zé)任的多維度上。

宏觀調(diào)控責(zé)任是區(qū)別于傳統(tǒng)部門法經(jīng)濟(jì)法的法律責(zé)任，它以傳統(tǒng)部門法的發(fā)展為基礎(chǔ)，并與之存在著密切的關(guān)系，但這并不意味著這種責(zé)任只是傳統(tǒng)部門法各類責(zé)任的簡(jiǎn)單相加或隨機(jī)綜合。相反，它是對(duì)傳統(tǒng)部門法責(zé)任理論的一種拓展和補(bǔ)充，更是對(duì)傳統(tǒng)部門法責(zé)任理論的一種超越。

宏觀調(diào)控責(zé)任的綜合性可以從經(jīng)濟(jì)法責(zé)任形態(tài)的時(shí)代演進(jìn)中體現(xiàn)出來(lái)。從傳統(tǒng)的補(bǔ)償性賠償責(zé)任到晚近的懲罰性賠償責(zé)任，從經(jīng)濟(jì)性的賠償責(zé)任到非經(jīng)濟(jì)性的資格減免、信用減免等人格責(zé)任，從實(shí)然的法律責(zé)任到內(nèi)嵌于法律責(zé)任并具有一定宣示和警示意義的政治責(zé)任，各類具體的新型責(zé)任形態(tài)漸次進(jìn)入經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任視野，豐富了經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任類型。它們將隨著經(jīng)濟(jì)法理論和制度的發(fā)展，而不斷地得到提煉、揀選和歸并，并被類型化。⑥張守文：《經(jīng)濟(jì)法責(zé)任理論之拓補(bǔ)》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第4期。

從實(shí)質(zhì)上看，民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任不乏相通之處。比如，懲罰性違約金、罰款和罰金這三種責(zé)任形式，雖然分別隸屬于不同法律部門，但從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上看卻并不容易被區(qū)分，這實(shí)際上體現(xiàn)了不同部門法之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，突出了懲罰性責(zé)任所具有的普遍價(jià)值。就宏觀調(diào)控責(zé)任而言，無(wú)論創(chuàng)設(shè)何種法律責(zé)任形式，無(wú)非圍繞著財(cái)產(chǎn)、行為、精神、人身、職務(wù)等不同方面展開(kāi)，這需要打破傳統(tǒng)部門法責(zé)任體系的窠臼，綜合考慮各種新出現(xiàn)的責(zé)任形式。

我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)立法需要回應(yīng)和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，宏觀調(diào)控責(zé)任需要在制定《宏觀調(diào)控基本法》時(shí)進(jìn)行立法上的確認(rèn)，并注意綜合考量和設(shè)計(jì)應(yīng)然的責(zé)任主體和責(zé)任形式，避免給人留下法律的不確定性以及交由法官自由裁量的錯(cuò)誤印象。為此，需要把握好“三對(duì)”責(zé)任，即調(diào)控主體責(zé)任與受控主體責(zé)任、傳統(tǒng)法律責(zé)任與新型法律責(zé)任以及機(jī)構(gòu)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任。①席月民：《依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)的程序與責(zé)任保障》，《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第3期。尤其對(duì)于調(diào)控中無(wú)視程序規(guī)則的違法決策、違反一致行動(dòng)義務(wù)的逆向行動(dòng)等，應(yīng)通過(guò)調(diào)控問(wèn)責(zé)制加強(qiáng)對(duì)相關(guān)調(diào)控主體的責(zé)任追究，避免以“集體負(fù)責(zé)”為由淡化個(gè)人責(zé)任。

五、結(jié) 語(yǔ)

眾所周知，法治既包含形式上的法治，也包含實(shí)質(zhì)上的法治，而法治中的良治必須是善法之治。正確處理改革與法治的關(guān)系，需要我們以法治思維和法治理念指引改革，以法治原則和法律程序規(guī)范改革，以法律制度、法律機(jī)制、法律責(zé)任來(lái)推進(jìn)、制約和保障改革。從未來(lái)立法取向看，把宏觀調(diào)控權(quán)關(guān)進(jìn)法律和制度的“籠子”里，絕不能停留在宣傳口號(hào)上。這需要把《宏觀調(diào)控基本法》的立法定位與實(shí)際運(yùn)行，與科學(xué)的宏觀調(diào)控和有效的政府治理相掛鉤，破除調(diào)控體制機(jī)制障礙，有效匹配供給和需求的新變化。該法的最高目標(biāo)是維護(hù)政府在調(diào)控經(jīng)濟(jì)中的社會(huì)本位思想，維護(hù)憲法和法律權(quán)威，最低目標(biāo)是建立政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的法律秩序，打通不同調(diào)控型和促進(jìn)型法律相互釋證的可能性，并肯認(rèn)其法律精神與法律原理的同質(zhì)性，從法律倫理和專業(yè)心性兩個(gè)方面對(duì)立法者和司法者提出更高要求，防止政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的濫用。

總之，作為法治中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，在制定《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃法》、《政府投資法》以及修改《中國(guó)人民銀行法》等調(diào)控型、促進(jìn)型法律的同時(shí)，需要準(zhǔn)確把握調(diào)控新常態(tài)中的增長(zhǎng)速度、增長(zhǎng)動(dòng)力和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，制定一部符合國(guó)情的《宏觀調(diào)控基本法》，建立調(diào)控目標(biāo)決策制度、調(diào)控權(quán)力配置制度、調(diào)控工具搭配制度、調(diào)控程序法定制度以及調(diào)控責(zé)任追究制度等基礎(chǔ)性制度，用制度構(gòu)筑調(diào)控新常態(tài)的調(diào)控權(quán)力限閾和市場(chǎng)動(dòng)力機(jī)制，在穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的基礎(chǔ)上充分釋放市場(chǎng)活力。當(dāng)然，調(diào)控立法的扎實(shí)跟進(jìn)只是實(shí)現(xiàn)調(diào)控法治化的第一步，踐行依法調(diào)控理念并非只局限于針對(duì)調(diào)控行為的合法性判斷，更重要的是把調(diào)控目標(biāo)的合理性與調(diào)控政策的有效性統(tǒng)一起來(lái)，全面展現(xiàn)依法調(diào)控理念在調(diào)控新常態(tài)中的引導(dǎo)性，不斷完善宏觀調(diào)控具體法律制度，在合理限定調(diào)控權(quán)的同時(shí)不斷擴(kuò)張市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用?？梢韵胍?jiàn)，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生政府調(diào)控權(quán)限減少和調(diào)控部門合并，將是可期待的前景。

On Thinking of the Rule of Law under the New Normal State of Macro-control

Xi Yuemin
( Institute of Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720，China )

Scientific macro regulation and effective government governance are not onlythe inner requirement of continuous deepening of the reform of economic system, but also the key content of comprehensive advance of governing the country by law and governing the country according to the constitution. From the new normal of the economy to the new normal of macro control, China’s macro control system reform and macro control legislative mode innovation should adhere to the concept of macro control and regulation according to law. Through the establishment of Basic Law of macro control and Regulation, we need to reconstruct a new overall and respective combined macro control legislation mode based on the incremental reform and innovation, so as to construct systematically the basic legal systems of macro control, and to eliminate the reality of the conflict between the different laws under the decentralized macro control legislation mode through effective supply of legal systems, and then realize the correction of current macro control legal system structure defects and the rule of law of macro control in China.

macro-control and regulation；macro-control objective；power of macrocontrol；Basic Law of Macro-control and Regulation

D922.291

A

1009-0150(2017)02-0086-14

（責(zé)任編輯：海 林）

10.16538/j.cnki.jsufe.2017.02.008

2016-11-17

席月民（1969－），男，河南靈寶人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，法學(xué)博士。