嚴(yán) 厚 福

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

公開(kāi)與不公開(kāi)之間：我國(guó)公眾環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息管理權(quán)的沖突與平衡

嚴(yán) 厚 福

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

當(dāng)前，中國(guó)政府在環(huán)境信息公開(kāi)這一問(wèn)題上取得了一定的進(jìn)展，但總體上仍處于較低的水平。主要體現(xiàn)在政府部門經(jīng)常以“國(guó)家秘密”為由不公開(kāi)環(huán)境信息，以及對(duì)公眾申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)嚴(yán)格進(jìn)行“生產(chǎn)、生活、科研需要”的審查。在完善我國(guó)公眾環(huán)境知情權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到社會(huì)穩(wěn)定的需求以及政府環(huán)境信息公開(kāi)的能力。從切實(shí)可行的角度來(lái)看，為了平衡政府對(duì)環(huán)境信息的管理權(quán)、政府公開(kāi)環(huán)境信息的能力和公眾環(huán)境知情權(quán)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)中明確規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府環(huán)境信息不得被確定為國(guó)家機(jī)密”；考慮參考目前環(huán)境公益訴訟的做法，規(guī)定符合法定條件的社會(huì)組織可以無(wú)需理由申請(qǐng)政府公開(kāi)環(huán)境信息；鼓勵(lì)“民間環(huán)境信息公開(kāi)”，并大力提升公眾的環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)。

環(huán)境知情權(quán)；環(huán)境信息；環(huán)境信息管理；政府環(huán)境信息公開(kāi)；民間環(huán)境信息公開(kāi)

一、中國(guó)公眾環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息公開(kāi)現(xiàn)狀

從某種意義上說(shuō)，環(huán)境信息知情權(quán)是公眾其他環(huán)境權(quán)利尤其是參與權(quán)的前提。“只有相關(guān)的環(huán)境信息全面、透明地展現(xiàn)在公眾面前，公民的環(huán)境知情權(quán)得到保障，公眾才能更好地了解并參加環(huán)境行政決策活動(dòng)，避免與其他主體不必要的利益沖突，成為真正知曉自己所處境況的、享有話語(yǔ)權(quán)的決策主體?！盵1]如果公眾不明真相，就會(huì)更傾向于相信各種謠言和陰謀論，從而作出過(guò)激的行為。雖然知情并不意味著公眾就一定會(huì)認(rèn)同政府的環(huán)境管理或者決策，但如果政府滿足了公眾知情的要求，在后續(xù)的環(huán)境管理或決策過(guò)程中，即便面對(duì)群體性事件，也能處于更加主動(dòng)的地位。

新《環(huán)境保護(hù)法》專門增加了一章“信息公開(kāi)和公眾參與”，首次規(guī)定了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息……的權(quán)利”，這堪稱我國(guó)公眾環(huán)境知情權(quán)的最高法律依據(jù)。為了保障公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，《環(huán)境保護(hù)法》明確了中央、省級(jí)和縣級(jí)以上人民政府環(huán)保部門以及“重點(diǎn)排污單位”各自的信息公開(kāi)職責(zé)，還規(guī)定“其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”也負(fù)有環(huán)境信息公開(kāi)的職責(zé)，從而“有助于形成中央與地方結(jié)合、環(huán)境保護(hù)部門和其他職能部門相互協(xié)調(diào)的政府環(huán)境信息公開(kāi)良好態(tài)勢(shì)，進(jìn)而對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)大有裨益”。[2]

公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要依賴于兩條途徑：一是政府部門和相關(guān)企事業(yè)單位依照法律的強(qiáng)制性要求主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息；二是公眾申請(qǐng)政府部門公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息。易言之，公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)主要依賴于政府環(huán)境信息公開(kāi)。

隨著制度的逐漸完善，我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)的實(shí)踐也取得了顯著進(jìn)展。自2009年開(kāi)始，公眾環(huán)境研究中心(IPE)和美國(guó)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)(NRDC)每年發(fā)布“環(huán)保重點(diǎn)城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)”(PITI)報(bào)告，對(duì)中國(guó)113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市(后擴(kuò)展到120個(gè)城市)的環(huán)境信息公開(kāi)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果表明：2009年以來(lái)，無(wú)論是得分及格的城市數(shù)量，還是所有城市的平均分均在穩(wěn)步提升。但多數(shù)城市得分未能及格，整體上政府環(huán)境信息公開(kāi)仍處于較低的水平。*參見(jiàn)公眾環(huán)境研究中心，自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)歷年發(fā)布的環(huán)保重點(diǎn)城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)報(bào)告。見(jiàn)公眾環(huán)境研究中心網(wǎng)，http://www.ipe.org.cn/about/newreport.aspx，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月20日。在2015-2016年，60分以上城市僅21個(gè)，占總評(píng)價(jià)城市的17.5%；一半以上評(píng)價(jià)城市得分低于50分；6個(gè)城市得分甚至低于30分；120個(gè)城市平均得分49.6分。

二、公開(kāi)還是不公開(kāi)：這是個(gè)問(wèn)題

我國(guó)政府在環(huán)境信息公開(kāi)方面的進(jìn)步是明顯的，但在實(shí)踐中，由于種種原因，政府往往未能及時(shí)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息，或者以公眾與申請(qǐng)公開(kāi)的信息缺乏利害關(guān)系為由拒絕公開(kāi)環(huán)境信息。易言之，就是公眾認(rèn)為這些環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，而政府認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。到底應(yīng)不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)？在公眾的環(huán)境知情權(quán)和政府環(huán)境信息的管理權(quán)之間，應(yīng)當(dāng)如何平衡？

(一)不能說(shuō)的秘密？

為了平衡公眾知情權(quán)和其他公共利益之間的關(guān)系，所有國(guó)家和地區(qū)有關(guān)信息公開(kāi)的法律都規(guī)定了一些不予公開(kāi)的情形，主要是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的情形。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息?！?/p>

對(duì)于“國(guó)家秘密”，《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第九條規(guī)定：“下列涉及國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)，泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的，應(yīng)當(dāng)確定為國(guó)家秘密：(一)國(guó)家事務(wù)重大決策中的秘密事項(xiàng)；(二)國(guó)防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)；(三)外交和外事活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)以及對(duì)外承擔(dān)保密義務(wù)的秘密事項(xiàng)；(四)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)；(五)科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng)；(六)維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)；(七)經(jīng)國(guó)家保密行政管理部門確定的其他秘密事項(xiàng)?！薄罢h的秘密事項(xiàng)中符合前款規(guī)定的，屬于國(guó)家秘密。”

從字面上分析，環(huán)境信息并不涉及“國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益”，一般情況下很難被列入國(guó)家秘密的范圍。有學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境沒(méi)有秘密”。[3]當(dāng)然這種論斷可能過(guò)于絕對(duì)。從理論上說(shuō)，部分環(huán)境信息有可能屬于“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”。盡管“在國(guó)外法制中, 國(guó)家層面的保密法制并不觸及社會(huì)層面的事務(wù)，這反映出我國(guó)的‘國(guó)家’理念所籠罩的范圍較為寬廣”。[4]但即便承認(rèn)部分環(huán)境信息有可能屬于“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”，如果要把涉及公眾切身利益的環(huán)境信息納入“國(guó)家秘密”的范圍，也必須慎之又慎?！霸谏婕皣?guó)家安全和利益問(wèn)題上，定密機(jī)關(guān)擁有為達(dá)成目的所必需的裁量權(quán)。只是，‘從沒(méi)完全純粹的裁量’，定密機(jī)關(guān)在定密時(shí)，必須說(shuō)明他們認(rèn)定國(guó)家安全和利益受到特別嚴(yán)重、嚴(yán)重或一般損害時(shí)的考慮。且這種解釋，必須指向現(xiàn)實(shí)的、可以特定化的利益?！盵5]否則可能會(huì)導(dǎo)致公眾知情權(quán)和政府公信力兩敗俱傷的結(jié)果。

2006年，一場(chǎng)官方宣稱耗資10億元的土壤污染摸底戰(zhàn)役在全國(guó)打響。當(dāng)時(shí)，環(huán)保部一名副部長(zhǎng)公開(kāi)承諾：一旦結(jié)果出來(lái)，將第一時(shí)間向新聞媒體公布。2010年，調(diào)查終于完成，但調(diào)查結(jié)果一直未向社會(huì)公開(kāi)。[6]2013年1月30日，北京律師董正偉通過(guò)在線提交和發(fā)送電子郵件的方式，向環(huán)保部提交了兩份信息公開(kāi)申請(qǐng)：一份是申請(qǐng)公開(kāi)全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查方法和數(shù)據(jù)信息；另一份是申請(qǐng)公開(kāi)全國(guó)土壤污染的成因和防治措施方法信息。2月24日上午，董正偉收到了環(huán)保部的公開(kāi)答復(fù)函件，答復(fù)內(nèi)容總計(jì)22頁(yè)。環(huán)保部在答復(fù)函件中很詳細(xì)地解釋了“關(guān)于土壤污染成因”，但土壤污染調(diào)查數(shù)據(jù)信息并沒(méi)有公開(kāi)。環(huán)保部認(rèn)為，全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)屬于國(guó)家秘密，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第14條規(guī)定，不予公開(kāi)。[7]

我們當(dāng)然可以理解，環(huán)保部擔(dān)心公開(kāi)土壤污染信息之后可能會(huì)引發(fā)社會(huì)的恐慌。但信息公開(kāi)不但涉及公眾的知情權(quán)，也會(huì)影響政府的公信力。公布土壤污染的真實(shí)信息可能會(huì)在一定程度上引發(fā)社會(huì)的恐慌，但以“國(guó)家秘密”為由不公開(kāi)這個(gè)姿態(tài)本身也會(huì)引發(fā)恐慌——因?yàn)楣姇?huì)下意識(shí)地把“國(guó)家秘密”理解為“不敢公開(kāi)”，從而想象最壞的結(jié)果?！安还_(kāi)”的另一個(gè)后果是嚴(yán)重?fù)p害整個(gè)政府(不只是環(huán)保部門)的公信力。不但是因?yàn)榄h(huán)保部門“出爾反爾”，本來(lái)承諾了會(huì)公開(kāi)，又拒絕公開(kāi)；更是因?yàn)橥寥牢廴鞠啾却髿?、水、垃圾等的污染，更具隱蔽性，公眾僅憑其感觀很難對(duì)土壤污染作出基本判斷，因此更依賴于環(huán)保部門的信息公開(kāi)。環(huán)保部門拒絕公開(kāi)，相當(dāng)于使公眾了解土壤污染狀況的唯一希望破滅，公眾必然會(huì)對(duì)以環(huán)保部門為代表的政府“為人民服務(wù)”的誠(chéng)意產(chǎn)生嚴(yán)重的懷疑。雖然一年多之后環(huán)保部又主動(dòng)公開(kāi)了土壤污染的調(diào)查信息，*2014年4月，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，調(diào)查結(jié)果顯示：全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。參見(jiàn)“環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)”，載環(huán)保部網(wǎng)，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2016年9月24日。但這種“遲來(lái)的正義”，已經(jīng)難以彌補(bǔ)之前公眾知情權(quán)和政府部門公信力所受到的損害了。即便環(huán)保部門后來(lái)公開(kāi)的土壤污染信息是真實(shí)的信息，但由于沒(méi)有在第一時(shí)間及時(shí)公開(kāi)，公眾也可能會(huì)將其視為經(jīng)過(guò)修飾的信息，其真實(shí)性在公眾眼里將大打折扣。

對(duì)于國(guó)家秘密和信息公開(kāi)之間的關(guān)系，《保守國(guó)家秘密法》第四條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定公開(kāi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)?！薄吨腥A人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》第五條更是明確規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)確定為國(guó)家秘密?！备鶕?jù)《政府信息公開(kāi)條例》第九條的規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)。而土壤污染不僅會(huì)對(duì)公眾健康造成直接損害，還可以通過(guò)食品、農(nóng)作物種植以及地下水滲透對(duì)人體健康造成間接損害。顯然，土壤污染信息事關(guān)公眾健康，涉及公眾切身利益，依法應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門主動(dòng)公開(kāi)，而不能確定為國(guó)家秘密。此外，環(huán)保部自己頒布的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》第十一條規(guī)定：有關(guān)環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息屬于環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府環(huán)境信息。而有關(guān)土壤污染狀況的調(diào)查方法和數(shù)據(jù)信息顯然屬于“環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息”，環(huán)保部門不但不能將其列為國(guó)家秘密，而且應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，而不是藏著掖著等公眾申請(qǐng)公開(kāi)。

在任何國(guó)家，“國(guó)家秘密”都會(huì)與公眾的知情權(quán)產(chǎn)生某種沖突，因此需要平衡兩者之間的關(guān)系。本文并不認(rèn)為環(huán)境沒(méi)有秘密，所有與環(huán)境有關(guān)的信息都必須要公開(kāi)。畢竟，在中國(guó)這樣一個(gè)環(huán)境形勢(shì)還比較嚴(yán)峻，因此環(huán)境問(wèn)題經(jīng)常引發(fā)群體性事件且存在諸多跨國(guó)環(huán)境影響的大國(guó)，有些環(huán)境信息確實(shí)比較敏感，可能涉及國(guó)家安全和利益，在一段時(shí)期內(nèi)被列為國(guó)家秘密也是可以理解的。但本文同時(shí)認(rèn)為，依照《保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定，能被列為國(guó)家秘密的環(huán)境信息較為罕見(jiàn)。環(huán)境信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)不折不扣地秉承“以公開(kāi)為原則，以保密為例外”的做法?！皶r(shí)代已經(jīng)改變，我們必須順著信息公開(kāi)的時(shí)代潮流，引入陽(yáng)光政府的理念和制度，從‘民可使由之，不可使知之’到‘民可，使由之；不可，使知之’，也就是從保密主導(dǎo)下的公開(kāi)，邁向公開(kāi)主導(dǎo)下的保密?！盵8]11

本文認(rèn)為：在平衡國(guó)家秘密和公眾環(huán)境知情權(quán)時(shí)，一個(gè)既能保障公眾環(huán)境知情權(quán)，也能兼顧國(guó)家安全和利益的切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)就是《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》規(guī)定的：“依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的政府環(huán)境信息不得被確定為國(guó)家機(jī)密?！?/p>

目前，直接涉及環(huán)境信息公開(kāi)的法律、法規(guī)、規(guī)章中并沒(méi)有這樣的規(guī)定。盡管這個(gè)問(wèn)題也可以適用《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》的規(guī)定，但由于《保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》在公眾中的知名度并沒(méi)有像直接規(guī)定政府信息公開(kāi)的那幾個(gè)法規(guī)、規(guī)章那么高，大部分尋求環(huán)境信息公開(kāi)的公眾可能根本就不知道有這樣的規(guī)定，一些負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門也很有可能不知道有這樣的規(guī)定。因此，本文建議，應(yīng)當(dāng)在修改直接規(guī)定政府信息公開(kāi)的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章時(shí)加入這個(gè)條款，這樣更有利于約束有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)企圖以國(guó)家秘密為由拒絕公開(kāi)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息的行為，也更有利于公眾對(duì)這種行為進(jìn)行監(jiān)督(包括提請(qǐng)司法審查)。與此同時(shí)，有必要在修改政府信息公開(kāi)的法律、法規(guī)、規(guī)章中再次重申《保守國(guó)家秘密法》第四十九條第二款的規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位違反本法規(guī)定，……對(duì)不應(yīng)當(dāng)定密的事項(xiàng)定密，造成嚴(yán)重后果的，由有關(guān)機(jī)關(guān)、單位依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分?！?/p>

(二)“生產(chǎn)、生活、科研需要”與“濫用知情權(quán)”

《政府信息公開(kāi)條例》第十三條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條據(jù)此規(guī)定：原告不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

對(duì)于何謂“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，目前的法律界定并不清楚。實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員以申請(qǐng)人不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要為由，拒絕提供相關(guān)信息。對(duì)于申請(qǐng)人出于科研需要申請(qǐng)公開(kāi)的，行政機(jī)關(guān)一般不予回復(fù)，或者要求申請(qǐng)人提供相關(guān)證明才予以回復(fù)?！耙郎暾?qǐng)公開(kāi)難已經(jīng)成為地方政府信息公開(kāi)工作的短板，政府部門要求申請(qǐng)人說(shuō)明申請(qǐng)用途并提供證明文件幾乎已經(jīng)成為了常態(tài)。”[9]

例如，在“孫洪彬訴萍鄉(xiāng)市環(huán)保局不履行信息公開(kāi)法定職責(zé)一案”中，江西省萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院指出：關(guān)于被上訴人是否應(yīng)當(dāng)向上訴人公開(kāi)涉案政府環(huán)境信息的問(wèn)題，本院認(rèn)為，本案上訴人申請(qǐng)信息公開(kāi)時(shí)是在校學(xué)生，其家住河北省邢臺(tái)市，并不生活在江西省萍鄉(xiāng)市，故所需信息與其生活無(wú)關(guān)。同時(shí)，上訴人未提供證據(jù)證明其申請(qǐng)公開(kāi)的信息與本人生產(chǎn)、科研有關(guān)，其申請(qǐng)表上“所需信息的用途”一欄中填寫(xiě)的是“保障公民知情權(quán)”，未說(shuō)明出于什么需要。對(duì)此本院認(rèn)為，“保障公民環(huán)境知情權(quán)”并不等同于任何公民無(wú)需任何條件獲取政府環(huán)境信息，被上訴人針對(duì)上訴人的申請(qǐng)，不予公開(kāi)涉案政府環(huán)境信息并不違反前述規(guī)定。*孫洪彬訴萍鄉(xiāng)市環(huán)保局不履行信息公開(kāi)法定職責(zé)一案二審判決書(shū)，江西省萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2016)贛03行終字第7號(hào)。

在法治發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，對(duì)于公眾申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)，法律一般不要求公眾說(shuō)明其與申請(qǐng)公開(kāi)的環(huán)境信息之間存在何種利益關(guān)系?！坝袑W(xué)者抽取了15個(gè)國(guó)家和地區(qū)的樣本進(jìn)行分析，得出在政府信息申請(qǐng)人資格的規(guī)定上存在著大致相同標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論：即任何人都可以提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，提出申請(qǐng)時(shí)不需要提供任何理由?！盵10]79“如今，大多數(shù)國(guó)家的政府信息公開(kāi)制度，對(duì)申請(qǐng)者的資格條件都沒(méi)有限制，任何個(gè)人或者法人組織等，都可以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，甚至包括外國(guó)人等?！盵11]471998年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)制定的《在環(huán)境決策中獲取信息、公眾參與及訴訟司法救濟(jì)的奧胡斯公約》第四條規(guī)定：公眾在申請(qǐng)公共當(dāng)局公開(kāi)環(huán)境信息時(shí)，無(wú)需申明涉及何種利益。換言之，公共當(dāng)局不能夠?yàn)樘峁┬畔⑹┘尤魏螚l件，如要求申請(qǐng)人陳述請(qǐng)求公開(kāi)信息的原因，或申請(qǐng)人將如何使用該信息等，不能以信息不涉及申請(qǐng)人利益為由駁回請(qǐng)求?？傊谏暾?qǐng)公開(kāi)環(huán)境信息的問(wèn)題上，《奧胡斯公約》的立場(chǎng)是“任何人”都可以申請(qǐng)。[12]

當(dāng)然，討論如何解決中國(guó)的問(wèn)題，國(guó)外的做法只是一個(gè)有益的參考，而不是唯一正確的答案。在設(shè)計(jì)保障公眾環(huán)境知情權(quán)的制度時(shí)，必須考慮作為環(huán)境信息主要提供者的政府相關(guān)部門是否有能力做得到的問(wèn)題。眾所周知，中國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)的人員編制有限，負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作的人力、物力都比較緊缺，一旦允許任何人無(wú)需理由就可以申請(qǐng)政府環(huán)境信息公開(kāi)，相關(guān)政府機(jī)關(guān)可能會(huì)陷入即便疲于奔命也無(wú)法滿足申請(qǐng)人的境地。

在范建振訴南通市人民政府信息公開(kāi)案中，原告多次向政府部門提出了公開(kāi)大量環(huán)境信息的申請(qǐng)。江蘇省環(huán)保廳出具的情況說(shuō)明指出：“自2008年《政府信息公開(kāi)條例》頒布實(shí)施以來(lái)，截至2014年年底，范國(guó)良累計(jì)向我廳提出185件依申請(qǐng)公開(kāi)，范建振累計(jì)向我廳提出45件依申請(qǐng)公開(kāi)。”南通市環(huán)保局出具的情況說(shuō)明指出：“根據(jù)我們掌握的情況，自信息公開(kāi)條例發(fā)布以來(lái)，范國(guó)良、范建振向環(huán)保部(門)提出的信息公開(kāi)申請(qǐng)共計(jì)有1000余件，申請(qǐng)行政復(fù)議100余件?！蹦贤ㄊ姓k公室信息公開(kāi)辦公室出具的情況說(shuō)明指出：“2012年9月至今，如皋市居民范國(guó)良累計(jì)向南通市政府提交政府信息公開(kāi)申請(qǐng)81件。2013年3月至今，范建振累計(jì)向南通市政府提交政府信息公開(kāi)申請(qǐng)27件?！?范建振與南通市人民政府二審行政判決書(shū)，江蘇省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2015)蘇行終字第00602號(hào)。

法院認(rèn)為：范建振提出的大量政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，與其生產(chǎn)、生活等特殊需要無(wú)關(guān)，信息公開(kāi)的數(shù)量之大也明顯超過(guò)了正常合理的限度。范建振非科研工作者，并不從事科學(xué)研究，其雖然獲取了大量的環(huán)境信息，但事實(shí)上從未進(jìn)行過(guò)環(huán)境科學(xué)研究，發(fā)表過(guò)學(xué)術(shù)論文，從事過(guò)環(huán)境保護(hù)學(xué)術(shù)講座等活動(dòng)。范建振也非環(huán)境保護(hù)志愿者，其獲取大量環(huán)境信息后，也從未參加過(guò)環(huán)境公益活動(dòng)或者志愿開(kāi)展環(huán)保法律和環(huán)保知識(shí)宣傳等活動(dòng)……范建振不當(dāng)行使知情權(quán)的行為耗費(fèi)了政府大量有限的行政資源……不僅嚴(yán)重影響了行政機(jī)關(guān)工作的正常秩序，而且也影響了其他公民、法人和組織依法、及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取政府信息，有序參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作，在根本上不利于透明政府和法治政府建設(shè)的有序推進(jìn)。同時(shí)，其因不當(dāng)行使知情權(quán)的行為提起行政訴訟，也浪費(fèi)了寶貴的司法資源。范建振的行為不符合政府信息公開(kāi)條例規(guī)定的基本宗旨，構(gòu)成了知情權(quán)的濫用。*范建振與南通市人民政府二審行政判決書(shū)，江蘇省高級(jí)人民法院行政判決書(shū)(2015)蘇行終字第00602號(hào)。

雖然這是一個(gè)極端的案例，但設(shè)計(jì)制度時(shí)，必須考慮到所有的漏洞和所有可能出現(xiàn)的情形。在現(xiàn)今“官民”之間的信任度還比較低而公眾的權(quán)利意識(shí)又比較高漲的情形下，這樣的極端情形完全有可能經(jīng)常發(fā)生?！皺?quán)力懷有擴(kuò)張的本性是個(gè)共識(shí)，權(quán)利同樣也具有膨脹的天性?！盵13]11為了防止公眾濫用知情權(quán)，多國(guó)信息公開(kāi)立法均有關(guān)于濫用知情權(quán)問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定。例如，泰國(guó)《官方信息法》第一條規(guī)定，如果申請(qǐng)涉及過(guò)量信息或無(wú)合理原因過(guò)于頻繁提出申請(qǐng)，該申請(qǐng)可能會(huì)被拒絕。韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》第八條第二款規(guī)定：“因申請(qǐng)人要求提供的信息為人所知或要求提供的信息量過(guò)大，以致嚴(yán)重地影響公共機(jī)關(guān)的正常業(yè)務(wù)，可以限制所提供的信息副本或者復(fù)制件?！北＜永麃啞豆残畔@取法》第三十七條第二款規(guī)定：“最近6個(gè)月內(nèi)曾經(jīng)向申請(qǐng)人提供了所申請(qǐng)的公共信息?！蹦戏恰缎畔⒐_(kāi)促進(jìn)法》第四十五條規(guī)定：對(duì)于“明顯無(wú)聊或無(wú)理取鬧”的申請(qǐng)或?qū)Α肮矙C(jī)構(gòu)的資源造成實(shí)質(zhì)性的、不合理的轉(zhuǎn)移”的申請(qǐng)可拒絕。新西蘭《政府信息法》第十八條規(guī)定：“申請(qǐng)輕佻、無(wú)根據(jù)或無(wú)足輕重”的，“可作出拒絕決定”。在墨西哥，可以拒絕侮辱性的申請(qǐng)或此前已經(jīng)回應(yīng)過(guò)的申請(qǐng)。在英國(guó)，刁難性或重復(fù)的申請(qǐng)，以及對(duì)已經(jīng)公開(kāi)信息的申請(qǐng)和將要公布的信息的申請(qǐng)都被排除在外。[10]89-90但我國(guó)目前并無(wú)類似規(guī)定。

判斷公眾申請(qǐng)信息公開(kāi)的行為是否構(gòu)成濫用知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)考慮是否存在以下情形：“是否存在大量頻繁的申請(qǐng)；是否存在向同一機(jī)關(guān)一次性提交大量申請(qǐng)的情形；是否存在就同一申請(qǐng)向不同機(jī)關(guān)或向同一機(jī)關(guān)在不同時(shí)間提出的情形；是否存在明知不是政府信息而執(zhí)意要求公開(kāi)的申請(qǐng)；是否存在已經(jīng)獲取和知曉所申請(qǐng)的政府信息仍以明顯不能成立的理由逐一提起行政復(fù)議或行政訴訟的情形；是否在提出申請(qǐng)、行政復(fù)議、行政訴訟的程序中存在故意擾亂秩序的行為等等?！盵13]12如果存在上述情形之一的，可以認(rèn)為公眾是在不合理地行使知情權(quán)，行政機(jī)關(guān)或者法院可以拒絕其信息公開(kāi)申請(qǐng)。

如何解決公眾知情權(quán)與政府信息公開(kāi)能力之間的沖突，是一個(gè)必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題?！氨Ｕ瞎癍h(huán)境知情權(quán)并不等同于任何公民無(wú)需任何條件獲取政府環(huán)境信息”這個(gè)結(jié)論，基本上代表了當(dāng)前中國(guó)政府部門對(duì)公眾申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)權(quán)利邊界的主流看法。筆者通過(guò)調(diào)研和收集相關(guān)案例了解到，在政府環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)踐中，只要沒(méi)有超出合理的工作量，對(duì)于公眾提出的沒(méi)有證明“生產(chǎn)、生活、科研需要”的信息公開(kāi)申請(qǐng)，相關(guān)政府部門也經(jīng)常予以公開(kāi)，而并非一律予以拒絕。但這種做法并非是在履行法定職責(zé)，而是超越法律要求的“為人民服務(wù)”，是政府部門可以掌握充分主動(dòng)權(quán)的自由裁量行為。政府工作人員普遍認(rèn)為，在不影響工作的情形下，為公眾提供一些“方便”是可以的，但一旦法律取消了“生產(chǎn)、生活、科研需要”的限制，這種目前還可以自由裁量的行為就會(huì)變成一種強(qiáng)制性的法律義務(wù)，將極大地增加他們的工作量。如果未能履行這種法定義務(wù)，還可能面臨追責(zé)。因此，他們普遍反對(duì)全面取消對(duì)于“生產(chǎn)、生活、科研需要”的限制。

當(dāng)然，我們不能滿足于現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)力爭(zhēng)有所進(jìn)步。但如果完全不考慮現(xiàn)實(shí)中的種種制約條件，一味追求“與國(guó)際接軌”，最后的結(jié)果無(wú)異于立法上的“大躍進(jìn)”，實(shí)際上根本做不到，反而會(huì)損害法律本身的威信。如今，保障和促進(jìn)公眾的權(quán)利似乎已經(jīng)成為一種“政治正確”，但畢竟關(guān)于保障公眾權(quán)利的制度主要都是由一個(gè)個(gè)平凡的政府機(jī)關(guān)工作人員——而不是“鐵人”或者“超人”——來(lái)執(zhí)行的，如果這種制度的目標(biāo)是政府部門的工作人員經(jīng)過(guò)艱苦努力能夠?qū)崿F(xiàn)的，那么通過(guò)一系列的激勵(lì)制度還可能實(shí)現(xiàn)制度的目標(biāo)；但如果這種制度的目標(biāo)嚴(yán)重超越了政府部門工作人員的能力范圍，那么再高遠(yuǎn)的制度目標(biāo)最后也可能會(huì)落得一個(gè)“破罐破摔”的結(jié)果?！皩W(xué)者們……更多地站在立法者的立場(chǎng)上，批評(píng)執(zhí)法、司法和守法者，卻對(duì)執(zhí)法、司法、守法者的甘苦毫不知情……當(dāng)我們真正走出書(shū)齋，看到外面的世界，發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)被我們批評(píng)甚至毫不留情地痛斥的人和事背后，掩藏著太多我們根本不了解的事實(shí)，還存在很多因?yàn)槲覀儾恢槎斐傻暮蠊麜r(shí)，我們應(yīng)該有更多的反問(wèn)、反思、反省”。[14]

從既能擴(kuò)大公眾的環(huán)境知情權(quán)，又不過(guò)分超越當(dāng)前政府部門環(huán)境信息公開(kāi)能力的角度來(lái)看，本文建議，在申請(qǐng)政府公開(kāi)環(huán)境信息方面，可以有兩種比較可行的途徑：一是參考目前環(huán)境公益訴訟的做法，規(guī)定符合法定條件的社會(huì)組織可以無(wú)需理由申請(qǐng)政府公開(kāi)環(huán)境信息。為了避免社會(huì)組織濫用申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利，可以對(duì)其在一定期限內(nèi)申請(qǐng)信息公開(kāi)的數(shù)量進(jìn)行限制。對(duì)于公民個(gè)人，在申請(qǐng)政府信息公開(kāi)時(shí)，則可以仍然要求其證明生產(chǎn)、生活、科研需要。二是規(guī)定任何人都可以申請(qǐng)公開(kāi)環(huán)境信息，無(wú)需提供理由，但可以對(duì)公眾在一定期限內(nèi)申請(qǐng)信息公開(kāi)的數(shù)量進(jìn)行限制，而公眾能證明自己有生產(chǎn)、生活或者科研需要的，可以適當(dāng)放寬數(shù)量限制。

“對(duì)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)進(jìn)行資格條件限制，不是一個(gè)方向和未來(lái)，只是一個(gè)暫時(shí)安排，是一個(gè)過(guò)渡方案。從制度發(fā)展和完善的方向來(lái)看，勢(shì)必走向無(wú)資格條件限制的制度模式?！盵11]51本文認(rèn)為，經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)的時(shí)間，待政府和公眾之間的信任度有所提高，公眾的權(quán)利意識(shí)和權(quán)利不得濫用意識(shí)比較平衡，或者政府環(huán)境信息公開(kāi)的人力、物力、財(cái)力有了顯著提升之后，再考慮向發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)看齊，取消對(duì)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的條件限制，同時(shí)對(duì)公眾濫用知情權(quán)的行為進(jìn)行一定的規(guī)制。

三、“民間”環(huán)境信息公開(kāi)：實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境知情權(quán)的第三條途徑

前文提及，公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，主要依賴于政府和相關(guān)企業(yè)——尤其是政府——履行其環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)。“在一些涉及知情權(quán)的理論研究和實(shí)踐中，往往視公眾的知情權(quán)與政府的信息公開(kāi)為一體，并不對(duì)這兩者進(jìn)行區(qū)分。長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致人們?cè)谥闄?quán)的認(rèn)知方面難免陷入一個(gè)誤區(qū)：即政府是公眾所需信息的壟斷者，政府的信息公開(kāi)是保障公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的唯一途徑?！盵15]事實(shí)上，公眾也可以從其他一些途徑獲得環(huán)境信息，例如國(guó)內(nèi)外的科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保NGO、有關(guān)專家、媒體、公民個(gè)人等等，本文將其統(tǒng)稱為來(lái)自“民間環(huán)境信息公開(kāi)”。從滿足公眾環(huán)境知情權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，環(huán)境信息的來(lái)源越廣泛越好。如果政府或者企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)無(wú)法滿足公眾環(huán)境知情權(quán)的需求，這些“民間環(huán)境信息公開(kāi)”就具有更大的意義。

幾年前，關(guān)于公眾是否有權(quán)自測(cè)和發(fā)布空氣質(zhì)量信息的問(wèn)題，曾經(jīng)引發(fā)過(guò)激烈的討論和爭(zhēng)議。2011年底，越來(lái)越多的環(huán)保組織、企業(yè)和個(gè)人開(kāi)始參與自測(cè)空氣中的PM2.5活動(dòng)，這個(gè)活動(dòng)被稱為“我為祖國(guó)測(cè)空氣”。但2009年環(huán)保部公布的《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》(征求意見(jiàn)稿)規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)測(cè)行為需要審批，環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的公開(kāi)也須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)?！薄拔唇?jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得以任何形式公開(kāi)涉及環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息?！庇纱耍P(guān)于環(huán)保部門對(duì)發(fā)布環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的管理權(quán)與公眾對(duì)民間自測(cè)環(huán)境信息的知情權(quán)的沖突就成為一個(gè)備受關(guān)注的法律問(wèn)題。

從法律上來(lái)說(shuō)，關(guān)于公眾是否有權(quán)自測(cè)和發(fā)布環(huán)境信息的問(wèn)題其實(shí)很簡(jiǎn)單。“一個(gè)基本的法理是：在法治社會(huì)里，政府公權(quán)力機(jī)關(guān)行為的基本準(zhǔn)則應(yīng)是‘法無(wú)明文規(guī)定即禁止’，而對(duì)于公民的行為則剛好反過(guò)來(lái)，應(yīng)奉行‘法無(wú)明文禁止即自由’的原則。因此，可以認(rèn)為，公眾可以自由實(shí)施自測(cè)環(huán)境信息行為而不構(gòu)成違法?！盵16]6目前，法律明文規(guī)定對(duì)公眾發(fā)布環(huán)境信息有明確規(guī)定的唯一一個(gè)法律文件是新《大氣污染防治法》，其第95條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得擅自向社會(huì)發(fā)布重污染天氣預(yù)報(bào)預(yù)警信息。”也就是說(shuō)，除了發(fā)布重污染天氣預(yù)報(bào)預(yù)警信息之外，其他的“民間環(huán)境信息公開(kāi)”都是被允許的。

“公眾自測(cè)環(huán)境信息行為本身就是環(huán)境知情權(quán)中知情自由的應(yīng)有之義，是公眾環(huán)境知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的一種途徑。這種方式對(duì)環(huán)境信息的獲取，在當(dāng)下中國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)和企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)都存在嚴(yán)重問(wèn)題的背景下，具有更加現(xiàn)實(shí)的重大意義?！盵16]6“民間環(huán)境信息公開(kāi)”不但可以彌補(bǔ)政府環(huán)境信息公開(kāi)存在的不足，還可以通過(guò)對(duì)比來(lái)有效提升政府環(huán)境信息的真實(shí)性，甚至還可以間接提升政府的公信力。“壟斷的環(huán)境信息容易遭受質(zhì)疑，對(duì)政府而言是個(gè)巨大的負(fù)擔(dān)。普通公民、環(huán)保組織、商業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)可以幫助政府分擔(dān)這些壓力。當(dāng)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息來(lái)自多個(gè)方向的時(shí)候，數(shù)據(jù)和信息本身能夠互相校正和協(xié)助，推動(dòng)環(huán)境真相的如實(shí)傳播?！盵17]最近一個(gè)可以作為參考的例子是，2015年天津?yàn)I海新區(qū)“8·12”爆炸之后，很多公眾不相信環(huán)保部作出的監(jiān)測(cè)結(jié)論。[18]后來(lái)，“綠色和平”組織在濱海新區(qū)核心危險(xiǎn)區(qū)之外的其他地域進(jìn)行水體快速檢測(cè)，得出的結(jié)果與官方結(jié)果基本一致，這才打消了部分公眾的疑慮。[19]可見(jiàn)，“民間環(huán)境信息公開(kāi)”和“政府環(huán)境信息公開(kāi)”的互動(dòng)，不但可以滿足公眾的環(huán)境知情權(quán)，而且如果兩者的數(shù)據(jù)可以相互印證，還能提升公眾對(duì)政府環(huán)境信息的信任感。在當(dāng)前我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)存在諸多短板的情形下，政府不但不應(yīng)當(dāng)打壓，而且應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)“民間環(huán)境信息公開(kāi)”。

近年來(lái)，迅速成長(zhǎng)的各類民間環(huán)保組織已經(jīng)在環(huán)境信息公開(kāi)方面做了卓有成效的工作。例如，公眾環(huán)境研究中心自2006年開(kāi)始，收集整理官方信息開(kāi)發(fā)制作水污染地圖、大氣污染地圖、固廢污染地圖數(shù)據(jù)庫(kù)，評(píng)估環(huán)保重點(diǎn)城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)狀況、評(píng)估企業(yè)綠色供應(yīng)鏈表現(xiàn)，發(fā)布上市公司承擔(dān)環(huán)境社會(huì)責(zé)任狀況的報(bào)告，開(kāi)發(fā)制作“污染地圖”“蔚藍(lán)地圖”手機(jī)App等，公眾可以隨時(shí)通過(guò)“蔚藍(lán)地圖”App查看安裝了在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的企業(yè)的排放數(shù)據(jù)和違法排污記錄。環(huán)保志愿者們也可以利用這些信息和環(huán)保部門溝通，促進(jìn)企業(yè)守法。

當(dāng)然，“民間環(huán)境信息公開(kāi)”完全有可能出現(xiàn)混亂、片面、誤導(dǎo)甚至故意造假的信息，為了規(guī)范“民間環(huán)境信息公開(kāi)”，法律可以對(duì)監(jiān)測(cè)設(shè)備的制造和使用、監(jiān)測(cè)規(guī)范、發(fā)布方式等做出詳細(xì)規(guī)定，并且對(duì)惡意發(fā)布虛假信息的，可以依照《治安管理處罰法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，從而促進(jìn)公眾進(jìn)行負(fù)責(zé)任的、相對(duì)科學(xué)、客觀公正的“民間環(huán)境信息公開(kāi)”行為。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)政府信息公開(kāi)中的諸多問(wèn)題的重要根源：一是“在我國(guó)的法律體系中，《政府信息公開(kāi)條例》的效力位階處于《保守國(guó)家秘密法》之下。我們?nèi)圆坏貌怀姓J(rèn)，當(dāng)前的信息公開(kāi)仍是《保密法》控制下的信息公開(kāi)。在某種意義上，與國(guó)際通行的‘公開(kāi)是原則、保密是例外’相比，我們往往要面對(duì)‘保密為原則，公開(kāi)為例外’的尷尬”。[8]8二是“我國(guó)政府信息公開(kāi)法律規(guī)范的立法目的實(shí)際上出現(xiàn)了一定的偏差，即沒(méi)有將保障公民的知情權(quán)置于首要的位置，而是優(yōu)先規(guī)范政府行為，其后才在一定程度上兼顧保障公民的知情權(quán)”。[20]政府部門往往認(rèn)為只要其“依法”履行了信息公開(kāi)的義務(wù)就已經(jīng)完成“依法行政”的任務(wù)了，至于公眾的知情權(quán)是否真正實(shí)現(xiàn)，并不是他們最關(guān)心的事項(xiàng)。這實(shí)際上說(shuō)明政府對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)的意義的理解還處于一種較低的層次，所以才會(huì)在環(huán)境信息公開(kāi)中表現(xiàn)得不夠積極主動(dòng)，甚至試圖對(duì)公眾通過(guò)“民間環(huán)境信息公開(kāi)”實(shí)現(xiàn)環(huán)境知情權(quán)的行為設(shè)置一些障礙。

為此，我國(guó)有必要考慮盡快制定《信息公開(kāi)法》，或者在修改《政府信息公開(kāi)條例》時(shí)確立政府信息“公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”的基本原則，并在立法目的中明確規(guī)定“保障公眾的知情權(quán)”。

必須指出的是：本文并不打算以一個(gè)理想化的樣本來(lái)衡量中國(guó)公眾環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)問(wèn)題，不打算先驗(yàn)地預(yù)設(shè)當(dāng)前中國(guó)公眾的環(huán)境知情權(quán)應(yīng)當(dāng)達(dá)到和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相同的水平，而是充分考慮中國(guó)當(dāng)前政府部門環(huán)境信息公開(kāi)的意愿和能力，力圖在切實(shí)可行的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府對(duì)環(huán)境信息的管理權(quán)和公眾環(huán)境知情權(quán)之間的平衡。我們需要用一種發(fā)展的眼光來(lái)看待公眾環(huán)境知情權(quán)和政府信息公開(kāi)的問(wèn)題?！霸谶@樣一個(gè)以不公開(kāi)為傳統(tǒng)和主要特色的體制內(nèi)，推行政府信息公開(kāi)制度，應(yīng)當(dāng)允許有一個(gè)逐漸開(kāi)放的過(guò)程，而不會(huì)是一蹴而就。”[11]49

最后，本文認(rèn)為，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，需要政府部門加大對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境教育的力度，提升公眾的環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)。在我國(guó)，公眾的權(quán)利意識(shí)正在覺(jué)醒，但科學(xué)素養(yǎng)總體上還有待提升，對(duì)于一些涉及環(huán)境科學(xué)、醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、化學(xué)等自然科學(xué)知識(shí)的環(huán)境信息，往往難以作出正確的判斷，只會(huì)下意識(shí)地恐懼或者反對(duì)。例如，在很多引發(fā)群體性事件的環(huán)境案件中，公眾傳播的很多環(huán)境信息都是虛假信息。只有當(dāng)公眾具有較高的科學(xué)素養(yǎng)，公眾的環(huán)境知情權(quán)才能在環(huán)境管理和環(huán)境決策中更好地發(fā)揮建設(shè)性的作用。

[1] 周珂,史一舒.環(huán)境行政決策程序建構(gòu)中的公眾參與[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2016(2):14-26.

[2] 劉暢.芻議公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)——兼評(píng)新《環(huán)境保護(hù)法》之相應(yīng)規(guī)定[J].河北法學(xué),2015(10):186-193.

[3] 鄭戈.環(huán)境沒(méi)有秘密[EB/OL].( 2012-07-26)[2015-06-15].http://opinion.caixin.com/2012-07-26/100415273.html.

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[7] 郄建榮.律師申請(qǐng)公開(kāi)全國(guó)土壤污染數(shù)據(jù)信息 環(huán)保部以國(guó)家秘密為由不予公開(kāi)[N].法制日?qǐng)?bào)，2013-02-25(6).

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[16] 朱謙.公眾自測(cè)環(huán)境信息行為的法律思考[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2013(4):1-8.

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(責(zé)任編輯：李孝弟)

Between Disclosure and Nondisclosure: Conflicts and Balance Between the Right to Environmental Information and Government Authority to Manage the Environmental Information

YAN Hou-fu

(LawSchool,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

The Chinese government has made significant progress in disclosing environmental information. However, there’s still much more space for improvements. For example, the government agencies often refuse to disclose environmental information under the excuse of “state secrets”; or they tend to conduct stringent censor based on “special needs for production, living or scientific research” upon public’s requests to disclose environmental information. To improve the public right to access environmental information, we should take into consideration both social stability and government capacity to disclose environmental information. In term of practicality, in order to balance the relationship between government authority to manage the environmental information, government capacity to disclose environmental information, and public right to access environmental information, we recommend: 1) to make amendments to the government information disclosure laws and regulations to require that “the government environmental information that should be disclosed voluntarily without requests should not be classified as “state secrets”; 2) to consider stipulating that social entities meeting required legal criteria can apply for disclosing environmental information with no reason (consulting the practice in environmental public interest litigation); and 3) to encourage “disclosure of nongovernmental environmental information” and promote public education on environmental sciences.

right to environmental information; environmental information;management of environmental information;disclosure of government environmental information; disclosure of nongovernmental environmental information

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.02.009

2016-11-24

嚴(yán)厚福(1982- )，男，江西玉山人。北京師范大學(xué)法學(xué)院講師，研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境法。

DF46

A

1007-6522(2017)02-0099-11