方玉梅，張雨芊

（1.大連理工大學馬克思主義學院，遼寧大連116024；2.遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧大連116029）

【馬克思主義中國化研究】

公民參與公共政策全過程的主要障礙及對策*
——基于政策過程模型的分析

方玉梅1，張雨芊2

（1.大連理工大學馬克思主義學院，遼寧大連116024；2.遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧大連116029）

隨著新型服務行政理念的發(fā)展，政府應重視公民對公共政策周期的全過程參與?；谡哌^程模型，從議程建立到政策制定、執(zhí)行、調整，再到政策終結，公民應參與公共政策的全過程，使政府和公民間形成良性互動。在這一過程中，存在著政府與公民實時溝通渠道不暢通、官員公開信息不及時、公民參與能力不足等主要障礙。為此，應從完善雙方溝通渠道、建立健全信息公開制度、培養(yǎng)公民參與能力等方面著手，促進公民的全程參與。

公共政策；公民參與；公民教育；服務行政；政策過程模型

政策過程模型［1］也被稱為政策生命周期理論［2］，是指原初政策問題進入議程后，經過政策當局的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、評估至該項政策的終結所要經歷的時間跨度和期限［3］，其重點在于強調政策是一個動態(tài)的發(fā)展過程。盡管有些政策的過程只是過程模型中的某些階段，政策周期也不盡相同，但過程模型有助于我們整體把握政策生命過程中的各種政治行為，為政策制定與執(zhí)行提供一個科學的框架，從而使政策制定的科學化和民主化要求得到充分表達。現有許多研究將公民參與公共政策分成一個個獨立的階段，或強調參與政策的制定，或突出參與政策的執(zhí)行，但往往忽視了政策本身的連貫性、周期性。本文基于過程模型，從公共政策整體視角關注公民把握政策全過程的必要性，探討公民參與政策全過程的主要障礙與對策。

一、公民參與公共政策全過程的意義

1．適應新型公共行政理念的必然趨勢

隨著新公共管理運動的開展，政府逐漸打破傳統(tǒng)公共行政的效率觀，主張建立以民主、公正為價值取向的新公共行政，不斷回應公民訴求，實現公共利益［4］?！吧浦蔚谋举|就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態(tài)?！保?］公共政策是政府提供的公共產品，公民參與政策過程成為必然趨勢。而隨著參與深度、廣度的不斷擴張，公民的片段式、靜態(tài)式參與已遠遠不夠，政府更應該重視公民的動態(tài)式參與，鼓勵公民參與政策的全過程，即從議程建立到政策終結使雙方形成良性互動，從而有利于實現以公眾利益為核心的社會利益，通過建設更高層次的民主行政使得新公共行政理念逐步外化于行。

2．優(yōu)化政府公共政策的題中應有之義

社會的發(fā)展使得政府事務更加錯綜復雜，一些專業(yè)性、綜合性問題僅僅依靠政府自身的力量很難制定出合理的政策。同時，“足不出戶”的政策也難以得到有效實施。可見，政策過程需要公民的參與，公民參與是不能忽視的。參與包含兩個方面：其一，公民參與廣義決策階段，此階段公民能具體表達訴求，使得政府能迅速抓住問題的核心，進而能夠在聽取民意的基礎上合理制定政策，提升決策理性；其二，體現在廣義執(zhí)行階段，包括政策執(zhí)行、評估與調整。政府在政策執(zhí)行階段能夠與公民實時溝通，則能夠及時反饋政策執(zhí)行情況，公民會積極支持政策的執(zhí)行，政府執(zhí)行力也會有所增強。此外，由于公民對政策的發(fā)展情況了如指掌，一旦政策執(zhí)行過程中出現問題，公民不但會表示理解和接受，而且能給出調整意見，使政策不偏離原始目標。這是公民參與政策全過程的優(yōu)勢，也是優(yōu)化政府政策的必由之路。

3．提高公民對政府信任度的內在要求

一般而言，制約公共政策公信力的主要因素有政策設計科學度、政策可接受度、政策執(zhí)行力度、政策程序正義度［6］。本文強調公民參與政策全過程，重點在于政策從制定到終結的全部過程都應被透明地展現在公民面前，從而大大降低營私舞弊、弄虛作假的可能性，也有利于從四個制約因素中尋求最優(yōu)解。

公民能夠在充分討論的基礎上建立議程，有利于推進政策設計的科學性；公民通過聽證會等方式了解政策的制定過程，能夠從源頭上避免出臺與民意大相徑庭的政策，有利于提升政策可接受度；公民通過了解政策執(zhí)行進度，能夠加大對政府的監(jiān)督力度，即使政策在執(zhí)行中出現失當、失誤，也能夠被及時糾正，有利于優(yōu)化政策執(zhí)行；政府與公民及時溝通、互動，能夠避免“一項行政決策作出就意味著決策結束，不對該決策的實施效果進行跟蹤評估”［6］的現象，有利于堅持程序正義。因此從以上四方面來看，公民參與政策全過程有利于提升政策公信力，減少政策偏差，降低政策執(zhí)行的阻力，提高公眾對政府的信任程度。

二、公民參與政策全過程面臨的主要障礙及成因

1．實時溝通渠道不暢通

公民參與政策全過程需要政府和公民間實時且有效的溝通，實時溝通能夠增進雙方的理解和認同，從而有助于政策目標的實現。但是，目前政府與公眾還未能實現高頻率、連續(xù)性的溝通，溝通渠道尚不完善。究其原因主要有兩個方面：一是傳統(tǒng)溝通渠道難以滿足高頻率官民互動的要求，但這恰恰是公民參與政策全過程的基礎。受時間、空間的限制，公眾很難通過傳統(tǒng)溝通渠道及時與政府溝通，也難以掌握政策的變化走向。即使通過傳統(tǒng)溝通方式能勉強實現公民參與政策全過程，也將耗費大量的財力、物力，投入成本過高，不是長久之計。二是新型溝通渠道沒有被廣泛運用。隨著時代的發(fā)展，官民溝通渠道也有所創(chuàng)新，出現了網絡聽證等新方式。網絡聽證即通過網絡、直播等方式進行電子政務聽證，公眾只要對著屏幕輕按鼠標，便能立即向聽證機構表達意愿，參與討論，形成線上線下的良性互動。但是這種新形式還沒有得到充分的推廣，利用率并不高，未能充分發(fā)揮它在時空上的優(yōu)勢。此外，雖然政府已經運用微信、微博等新媒體加強與公民的溝通，但它們還是作為輔助渠道，沒有充分發(fā)揮互動作用，有的甚至已經成為“僵尸賬號”，長時間不更新。由此可見，政府和公眾的溝通渠道不暢通是公眾參與政策全過程的一大障礙。

有人說對陳羽凡接受的懲罰比柯震東好多了。后者基本上已經“涼涼”，而且是已經涼了好久了。可能陳羽凡是創(chuàng)作型的明星，而且也算是個“老人”了，所以才會作出這樣的處罰規(guī)定。因為在這3年內，只要他按時去尿檢且沒事，他是可以正常工作和生活的。這對于陳羽凡來說，無疑是個好消息。

2．政府公開信息不及時

公民參與政策全過程需要政府及時更新、完善信息。信息公開的程度決定著公民的參與范圍。公民參與政策全過程是更大范圍的參與，信息的價值變得更高，這也就需要政府在法律允許范圍內更廣泛地公開信息。但是，政府信息公開滯后、信息公開范圍縮小等現象時有發(fā)生，這阻礙了公民參與政策全過程，成為民主行政進程中的攔路虎。作為政策執(zhí)行者、信息發(fā)布者的部分官員難辭其咎，因為他們的觀念在一定程度上影響了公民參與，具體表現為：一是精英決策觀念在有些官員頭腦中根深蒂固，他們習慣以居高臨下的方式處理問題。他們認為公共政策是政府的內部事務，公民沒有必要詳細了解政策發(fā)展全過程，也不希望公民看到透明化的政府。有些官員即使開展了“陽光政務”，也只公開次級信息，對涉及公眾核心利益的信息諱莫如深，公開流于形式，進而影響了公民的參與。二是政府官員也有“經濟人”屬性，也會追求個人利益最大化，“各個人過去和現在始終是從自己出發(fā)的”［7］。當部門、個人利益和公眾利益不一致時，官員就會通過不及時公開政策信息等方式阻撓公眾參與決策，使得他們與公眾信息不對稱，降低政策實施的透明度，約束公民的參與和表達。本文指出官員的這兩種觀念并非意在批評官員的思維，而是強調這兩種觀念可能導致官員不及時公開信息。要想使公民參與更加順暢，務必要克服信息不透明、公開不及時的障礙，努力超越這一局限。

3．公民參與能力不足

隨著新公共行政理念深入人心，人們普遍有了參與決策的意識，也有了表達訴求的欲望。但是僅具備參與意識還遠遠不夠，參與能力也是不容忽視的。如果公民缺乏準確表達自身訴求的能力，欠缺和政府進行溝通的素質的話，即使公民有強烈的參與愿望，囿于參與能力其參與效果也難以達到預期。這種情況下，即使公民有機會參與政策全過程，由于參與能力不足反而會適得其反，提不出建設性意見。當前，人們普遍認為隨著公眾受教育程度的不斷提高公民參與公共事務的能力理應提升，不需要額外進行專業(yè)的訓練。誠然，受教育程度和公民參與能力成正相關，但是兩者不存在必然聯系，受教育程度高并不代表參與能力一定高，不能將兩者草率地混為一談。培養(yǎng)公民能力需要有意識地進行訓練，需要系統(tǒng)地學習，需要付出時間、精力，這個過程是不能一蹴而就的，因此真正具有較高參與能力的人并不多。但是日益復雜的公共政策恰恰對公民的參與能力提出了更高的要求，加劇了公民參與低水平和參與高要求之間的矛盾。因而，參與能力不足成為公民參與政策全過程的又一障礙。

三、實現公民參與公共政策全過程的基本途徑

1．完善政府與公民溝通渠道

（1）推廣網絡聽證等新型溝通渠道。2015年廣東省人大常委會召開了網絡聽證會，廣受好評。人們認為網絡聽證會作為政府和媒體的新型溝通渠道，利用網絡技術實現了線上的參與和互動，最大程度地節(jié)約了時間和空間成本，為公民參與政策全過程提供了便利條件。這種新方式應當積極推廣、廣泛應用。

第一，將廣東省網絡聽證的模式作為范本大范圍推廣。把網絡聽政的全部流程、環(huán)節(jié)整理成書面或影視資料，方便各地政府部門學習和借鑒，并提倡各地政府結合地域特點、自身風格，出臺有特色的網絡聽政等新方案。各地政府可以在政策制定、執(zhí)行、評估等階段進行模仿，在試行中不斷改進，從政府層面積極運用網絡聽證等新形式。

第二，政府利用門戶網站、官方微博等加強對網絡聽證的宣傳，讓公民詳細了解網絡聽證的內涵、流程及優(yōu)勢。此外，政府要鼓勵公民參與，主動提供參與聽證的方式，提前發(fā)布聽證的時間、議題等基本信息，為公民的網絡參與鋪平道路，讓公民加快接受網絡聽證等新形式。

第三，為保證網絡聽證質量，本著對政策負責的原則，應當采用網絡聽證實名制。公民在網絡上的參與不能石沉大海，網上信息不但要回復，還要規(guī)定回復期限，努力做到及時回復，只有所有問題回復完畢聽證會才算正式結束，以此提升公民對網絡聽證的信心，調動公民參與的積極性。

（2）優(yōu)化“雙微”溝通作用?！半p微”是指官方微博和官方微信，它們作為新媒體的代表，成為政府與公眾溝通的新載體。要想充分發(fā)揮兩者的作用，一方面需要更加精準地把握政府“雙微”的定位。政府的微信和微博不同于普通的“雙微”，它的工作重心不是發(fā)布消息，而是官民互動，要輕新聞重溝通［8］。一項政策在制定之后有哪些問題、在執(zhí)行中遇到了哪些情況，政策有哪些調整等問題都可以通過“雙微”與公眾溝通?！半p微”的管理者就是政策的制定者、執(zhí)行者，他們將自己掌握的第一手信息及時發(fā)布，與公眾形成良性互動。另一方面，要減少“僵尸賬號”，政府的監(jiān)督必不可少。應努力形成“人人被監(jiān)督、人人要監(jiān)督”的局面，將議程建立后長時間未發(fā)布下一步動態(tài)的賬號匯報給上一級政府進行曝光和整治。這樣更有助于公民參與政策的全過程，使其了解政策的近期動態(tài)。

2．建立健全政府信息公開制度

基于人性本善的觀念，中國自古就推崇儒家的“德政”，多用道德來約束官員，希望官員能夠公平辦事、公正做人。然而，在這種理念下的“清官”少之又少。反觀西方，無論是休謨的“無賴原則”，還是影響美國憲法的《聯邦黨人文集》，都在強調人是趨利的，務必要以制度來約束權力，把權力關進制度的籠子。“政府是由我們的罪惡產生的，因為我們不是天使，所以我們才需要政府，但政府也不是天使，對待政府的權力就需要時時警惕?！保?］

（1）扭轉官員觀念，以制度保障公開。觀念的改變是一個緩慢且艱難的過程，在教育官員轉變精英觀念的同時，也必須加強制度建設，用制度確保官員及時公開信息，雙管齊下，促進公民參與公共政策全過程。制度建設要從兩方面入手，既要完善現有制度，又應針對公民參與政策全過程建立程序公開制度。

第一，完善現有制度。有些制度制定出來就完事大吉，實施效果不盡人意，相應的懲罰措施也不到位，約束力較弱，對官員起不到威懾作用。針對這種情況，需要加大現有制度的約束力。例如，可以建立政府信息公開的懲戒制度，對不遵守信息公開制度的官員加以懲處，在制度框架下培養(yǎng)其公開意識，在法律范圍內實現一做一公開，確保信息公開及時、準確。

第二，建立政策程序公開制度。要想實現公民參與政策全過程，程序公開也不容忽視。程序正義與否在很大程度上影響著結果是否正義。政策的生命周期較長，制定程序較為復雜，每一環(huán)節(jié)都緊密相連，只有將政策程序透明地展現在公民面前，才有利于對政策進行跟蹤評估，從而最大程度地實現結果正義。程序公開也有助于公民從整體上把握政策，從而增強主人翁意識，提高對政府的信任度。

（2）利用官員趨利性建立激勵機制。既然官員也是“經濟人”，也會追求個人利益，不妨以此為出發(fā)點建立激勵機制，讓追求個人利益和公共利益并行不悖［10］。可以考慮將信息公開情況納入官員績效考核制度，促使其做到信息更新及時準確，和公眾互動頻繁且效果良好，并對執(zhí)行較好者給予適當形式的獎勵。這是在保障公共利益的基礎上兼顧個人利益，是實現官民互利的有效途徑。這種激勵機制的主要價值在于：它是懲罰制度的補充，懲罰是讓官員出于畏懼而公開，獎勵則是順應人性，讓官員出于利益而公開，更有利于實現雙贏的局面。

約束官員的制度和激勵官員的機制同等重要，兩者應互為補充。只有恩威并施，才能實現政策信息大范圍公開，進而保障公民的參與權、知情權，推動公民的全程參與。

3．培養(yǎng)公民參與能力

公民的參與能力不是與生俱來的，需要有意識地培養(yǎng)。培養(yǎng)參與能力的途徑主要是開展公民教育。所謂公民教育，是指國家或社會團體對公民進行有目的、有計劃的訓練，使公民正確認識自己在國家與社會中的主體身份，積極有效地參與國家和社會公共事務，提高政治生活能力的各種教育活動的總稱［11］。公民教育應該分為如下兩部分進行：

一部分專門針對高校學生。大學生是年輕的公民，擁有較高的素質，他們對公民參與政策的流程、環(huán)節(jié)等充滿好奇。而高校恰好擁有眾多專業(yè)師資，培養(yǎng)學生的參與能力有著得天獨厚的優(yōu)勢，因此應努力培養(yǎng)學生參與能力，讓他們在步入社會時就具備相關能力。筆者認為，高校應當開設專門的公民教育課，制定具體的方案和計劃，激發(fā)學生參與公共事務的熱情和興趣，扭轉一些學生做“無聲公民”的觀念，進而形成政治參與思維［12］。在課堂上要做到理論與實踐相結合：在理論方面，了解法律賦予公民參與政治生活的權利、熟悉常規(guī)公共政策的過程階段等；在實踐方面，可以召開模擬聽證會，讓學生參與進來表達利益訴求，形成對政治參與的基本認識，為以后真正行使參與權打下堅實基礎。

另一部分可以依托社會組織來培育公民參與能力。社會組織作為一種社會力量正逐漸興起，黨的十八屆三中全會多次強調要激發(fā)社會組織的活力，加快社會組織建設。公民可以依托社會組織明晰公共政策制定有哪些過程，學會如何使自己關注的問題成為政府的議題，如何使自己的意見得到合理表達，如何使自己的意見成為推動政策走向的積極力量以及如何應對決策部門不合理的做法等。此外，公民不僅可以在社會組織中學習，還可以加入社會組織，學以致用，把自己的力量融入集體，壯大自身的力量，集中地反映利益訴求，使呼聲更容易被政府接受，彌補自身勢單力薄的弱勢。

［1］保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論［M］.彭宗超，鐘開斌，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2004：4.

［2］謝明.公共政策導論［M］.北京：中國人民大學出版社，2015：99－100.

［3］馬海韻.政策生命周期：決策中的前瞻性考量及其意義［J］.安徽師范大學學報（人文社科版），2012（5）：348－352.

［4］高建華.論服務行政的理念及其實現［J］.楚雄師范學院學報，2014（8）：87－91.

［5］俞可平.善治和治理：一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學，2001（9）：40－44.

［6］寧國良，羅立.公共政策公信力：構建政府信任的重要維度［J］.政治學研究，2012（6）：108－114.

［7］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995：135.

［8］馬桂萍.“雙微”：政府與公眾溝通的新渠道［J］.政法論壇，2016（3）：146－147.

［9］潘恩.潘恩選集［M］.馬清槐，譯.北京：商務印書館，2004：15.

［10］董建新.政府是否是“經濟人”［J］.中國行政管理，2004（3）：65－69.

［11］孟凱，石路.公共行政決策中的公民參與能力［J］.新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014（10）：74－80.

［12］侯孟君.論人大代表候選人資格［J］.沈陽工業(yè)大學學報（社會科學版），2016（5）：465－475.

M ain obstacles and countermeasures of citizen participating in whole process of public policy：analysis based on policy processmodel

FANG Yu-mei1，ZHANG Yu-qian2
（1.School of Marxism，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China；2.School of Political Science and Administration，Liaoning Normal University，Dalian 116029，China）

Along w ith the developmentof new conceptof service administration，the government should pay attention to the participation of whole process of public policy cycle of citizens.Based on policy process model，the citizens should participate in the whole process of public policy from the initial policy agenda to policy planning，implementation and adjustment，till the policy ending，so as to form a positive interaction between the government and citizens.In this process，somemain obstacles exists，such as the faultiness of communication channel between governments and citizens，the delayed publication of government information，the low level of participating capability of citizens，etc.Hence，it should be improved from the aspects of perfecting the communication channel，establishing and improving the information disclosure institution，and raising the participating capability of citizens，etc.，in order to promote the whole process participation of citizens.

public policy；citizen participation；citizen education；service adm inistration；policy process model

D 601

：A

：1674－0823（2017）04－0371－05

10.7688／j.issn.1674－0823.2017.04.15

（責任編輯：郭曉亮）

2017－05－16

遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目（L15WSZ007）。

方玉梅（1971－），女，遼寧葫蘆島人，副教授，博士，主要從事馬克思主義中國化和政府政策等方面的研究。

*本文已于2017－07－13 16∶14在中國知網優(yōu)先數字出版。網絡出版地址：http：∥www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C. 20170713.1614.024.htm l