趙旭光

(華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 102206)

·法學(xué)研究·

“運動式”環(huán)境治理的困境及法治轉(zhuǎn)型

趙旭光

(華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 102206)

我國目前的環(huán)境治理是一種“管制型運動式治理”，具有典型的運動式治理的特征。這種模式讓地方政府作為責(zé)任主體處于目標(biāo)沖突的尷尬地位，多級科層導(dǎo)致執(zhí)行、監(jiān)管難以到位，而“運動式治理”短期有效、長期有害。在建設(shè)“法治中國”的背景下，環(huán)境治理走向法治是必然選擇，環(huán)境治理的法治模式可以解決之前治理模式的弊端。在法治路徑下，需要解決治理主體及其責(zé)任分配、公民權(quán)利保護(hù)和公平正義、法治監(jiān)督體系建設(shè)等問題。

環(huán)境治理；路徑；運動式；法治

20世紀(jì)60年代以來，隨著全球環(huán)境的持續(xù)惡化，環(huán)境污染與破壞已經(jīng)逐漸成為全球性問題，環(huán)境治理也成為各國國家治理的重要一環(huán)。我國的環(huán)境治理與全球環(huán)境治理幾乎是同步開始的，然而我國的環(huán)境問題卻愈發(fā)沉重。當(dāng)然，原因很多也很復(fù)雜，其中環(huán)境治理的路徑選擇是一個全局性、戰(zhàn)略性問題，是環(huán)境治理體系和治理能力的載體和體現(xiàn)，是需要我們首先關(guān)注的問題。正如習(xí)近平同志指出的那樣，“我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。”筆者將著重梳理和分析當(dāng)前的環(huán)境治理路徑及存在的問題，在此基礎(chǔ)上給出轉(zhuǎn)型的政策建議。

一、當(dāng)前我國的環(huán)境治理路徑——“中央政府管制型運動式治理”

從環(huán)境治理的路徑選擇上看，世界各國先后經(jīng)歷了政府管制型、市場調(diào)控型、企業(yè)自愿型三種模式。*韓兆柱、翟文康：《西方公共治理理論體系的構(gòu)建及對我國的啟示》，《河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第6期。這三種模式各有優(yōu)缺點，但有一個共同的特征，即無一不是單一主體的治理路徑，在實施過程中存在著各種不同的操作困境。*殷杰蘭：《論全球環(huán)境治理模式的困境與突破》，《國外社會科學(xué)》2016年第5期。從我國環(huán)境治理走過的道路特征來看，它有著與以上三種模式完全不同的特征。

首先，我國的環(huán)境治理具有非常強(qiáng)烈的“政府管制型治理”的特征，政府是環(huán)境治理的“第一責(zé)任人”。我國的環(huán)境治理模式具有“政府管制型權(quán)威治理”的典型特點：幾乎所有的環(huán)境治理政策和措施都由政府主導(dǎo)推行和執(zhí)行，而環(huán)境治理的結(jié)果又反過來成為對各級政府考核的主要指標(biāo)之一。*李慧茹、楊麗慧：《京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù):進(jìn)展、效果與對策》，《河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第1期?！罢l負(fù)責(zé)，誰擔(dān)責(zé)”，環(huán)境治理的責(zé)任主體在政府，這是非常明確的。并且，這種政府主導(dǎo)模式和責(zé)任考核機(jī)制是由法律明確規(guī)定的，《環(huán)境保護(hù)法》第6條明確規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。第26條規(guī)定，“國家實行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開?！?/p>

其次，我國環(huán)境治理的政府管制又有著與西方不同的典型特征，即中央政府具有更大的權(quán)威。我國環(huán)境治理自20世紀(jì)70年代的開始階段即由中央政府主導(dǎo)，由國務(wù)院主持召開全國環(huán)境保護(hù)會議，并且建立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組這種非常典型的“權(quán)威治理體制”*曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。。這種治理模式的制度邏輯是以中央權(quán)威為核心、以地方政府的逐級任務(wù)分包和靈活變通為運行機(jī)制。*周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。由于政治體制的差異，較之于西方多數(shù)國家，我國的中央政府有著更大的權(quán)威。環(huán)境治理呈現(xiàn)出以中央政府為主導(dǎo)，地方政府提供協(xié)助的特征，“危機(jī)應(yīng)對”與“政府直控”是其核心特點。*王樹義、蔡文燦：《論我國環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)》，《法制與社會發(fā)展》2016年第3期?！董h(huán)境保護(hù)法》在中央與地方責(zé)任分配上作出了明顯的“責(zé)任下沉”的規(guī)定：中央政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理、宏觀規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)測制度制定及跨區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)等，其中并無責(zé)任規(guī)定；責(zé)任及考核規(guī)定都由地方政府承擔(dān)。在這種責(zé)任分配機(jī)制下，政府勢必對環(huán)境問題進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)、直接管控，*梁平：《領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維狀況及其培育機(jī)制研究》，《河北法學(xué)》2016年第12期。在面對環(huán)境公共危機(jī)時快速做出反應(yīng)，使危機(jī)在短時間內(nèi)得以緩解或解決，消除負(fù)面影響。

再次，我國環(huán)境治理有著“運動式治理”的典型特征?！斑\動式治理”是一種以運動式的非常規(guī)手段來開展各種治理行動的常態(tài)化國家治理模式。*楊志軍：《三觀政治與合法性基礎(chǔ)：一項關(guān)于運動式治理的思維框架解釋》，《浙江社會科學(xué)》2016年第11期。在政治學(xué)里，“運動式”與“制度式”相對應(yīng)，是指：“由占有一定的政治權(quán)力的政治主體如政黨、國家、政府或其他統(tǒng)治集團(tuán)憑借手中掌握政治權(quán)力、行政執(zhí)法職能發(fā)動的維護(hù)社會穩(wěn)定和應(yīng)有的秩序，通過政治動員自上而下地調(diào)動本階級、集團(tuán)及其他社會成員的積極性和創(chuàng)造性，對某些突發(fā)性事件或國內(nèi)重大的久拖不決的社會疑難問題進(jìn)行專項治理的一種暴風(fēng)驟雨式的有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的重點治理過程?！?馮志峰：《中國運動式治理的定義及其特征》，《中共銀川市委黨校學(xué)報》2007年第2期?！斑\動式治理”在我國通常在兩種情況下采用：一是出現(xiàn)了突發(fā)性危機(jī)事件，*梁平：《實證視角下契合民意與法治的訴訟調(diào)解》，《法學(xué)雜志》2016年第7期。二是治理的問題在某一階段出現(xiàn)持續(xù)性惡化。我國的環(huán)境治理即符合這個特點，在突發(fā)性、危害性較大，影響較大的環(huán)境危害事件發(fā)生后，政府會采取突擊性嚴(yán)厲管控措施，在事發(fā)區(qū)域或領(lǐng)域進(jìn)行集中治理。這種“危機(jī)應(yīng)對型”治理就是一種短時間內(nèi)調(diào)動大量資源，暫時將其他工作放緩，集中針對重點問題和重點領(lǐng)域的“運動式治理”。

二、“中央政府管制型運動式治理”的困境

盡管我國政府對環(huán)境保護(hù)的重視并不遲于西方，但是種種因素尤其是改革開放初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力，導(dǎo)致對環(huán)境問題的關(guān)注屢屢中斷。如果從黨的十六大提出建設(shè)生態(tài)文明的重大命題和戰(zhàn)略任務(wù)起算，到現(xiàn)在也已經(jīng)近15個年頭了，我國的環(huán)境問題卻仍然呈現(xiàn)持續(xù)惡化的局面。環(huán)境治理客觀上面臨治理體系和治理能力的困局，重污染天氣高發(fā)、嚴(yán)重污染事件頻現(xiàn)，各級政府和環(huán)境保護(hù)主管部門疲于應(yīng)對各種危機(jī)。這與我們目前的治理路徑本身存在的缺陷是不無關(guān)系的。

(一)地方政府作為責(zé)任主體處于目標(biāo)沖突的尷尬地位*郭威：《轉(zhuǎn)型期地方政府內(nèi)在行動邏輯下的地方法制》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第2期。

在我國，各級地方政府在環(huán)境治理中處于管控者和監(jiān)管者的地位，這在實際上把地方政府推到了目標(biāo)沖突的尷尬地位。因為，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是我國地方各級政府長期肩負(fù)的主要任務(wù)，而環(huán)境治理將有可能觸動這一核心任務(wù)，希冀地方政府用自己的力量將深陷于環(huán)境治理泥潭中的自己拯救出來是不現(xiàn)實的。*周慧蕾：《超越我國環(huán)境治理的“明希豪森困境”》，《法治研究》2016年第5期。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不一定要以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，這是一個常識。但這是應(yīng)然的問題，實然的局面是我們很多地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已然破壞了生態(tài)環(huán)境，而改善的手段和措施必然會在一定時間內(nèi)損害地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。讓本身即利益攸關(guān)的地方政府充當(dāng)監(jiān)管責(zé)任主體，無異于自體監(jiān)督，實際上是有違程序正義，有違法治精神的。

(二)中央到地方的多級科層導(dǎo)致執(zhí)行、監(jiān)管難以到位

我國是單一制國家，從中央到地方的自上而下、多層級配置的權(quán)力體系導(dǎo)致政策執(zhí)行和監(jiān)管難度非常大。在環(huán)境治理方面，采取的是中央政府、上級政府向下級政府下達(dá)環(huán)境治理指標(biāo)，下級政府將任務(wù)層層分解，最后以環(huán)境治理指標(biāo)考核的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。這種模式對于中國這樣幅員遼闊、基層政府?dāng)?shù)量龐大的國家而言，會在中央政府與地方政府之間產(chǎn)生嚴(yán)重的信息不對稱。與中央政府相比，基層政府擁有更多的關(guān)于地方污染狀況、原因及自身執(zhí)行的努力程度等信息，在考核標(biāo)準(zhǔn)、工作負(fù)擔(dān)、責(zé)任承擔(dān)、資源配置等方面具有信息優(yōu)勢。這種狀況附加以地方政府利益考量，勢必導(dǎo)致諸多地方政府對中央部署虛與委蛇。面對數(shù)量龐大的地方政府，中央也無法實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，只能在特殊時期短時間內(nèi)發(fā)動“運動式”督查。

(三)“運動式治理”短期有效、長期有害

在“組織環(huán)境突變”的情況下，比如發(fā)生重大的環(huán)境事故或災(zāi)害事件，“運動式治理”有著“制度式治理”所無法比擬的優(yōu)越性。它可以在短時間內(nèi)動員一定區(qū)域乃至全國的一切資源投向一個目標(biāo)，效率高、力度大、見效快。但是，“運動式治理”不能用于解決常規(guī)的社會問題，也不能根治環(huán)境污染。尤其是如果“運動式治理”常態(tài)化后，對社會不僅無益，反而有害。

首先，“運動式環(huán)境治理”往往采取強(qiáng)制性手段，容易在應(yīng)對環(huán)境事件時侵犯公民的基本權(quán)利。為確保治理目標(biāo)的實現(xiàn)，“運動式治理”會對各種環(huán)境危害因素實施強(qiáng)力打壓，剛性治理；為簡便易行，提高“治理效率”，“運動式治理”在治理目標(biāo)上往往采取“一刀切”的辦法，這樣負(fù)有治理任務(wù)的單位也就無從考慮各種排放與綜合狀況之間的因果關(guān)系，幾乎只要有排放即作為強(qiáng)制治理的對象。這種強(qiáng)制性治理為達(dá)目標(biāo)可以忽略其他應(yīng)當(dāng)考慮的因素，甚至忽略較之環(huán)境利益對一個國家更為重要的價值因素。比如，在未設(shè)置合理補(bǔ)償制度的情況下，對市民的小客車采取限行措施有無法理依據(jù)是值得探討的。這種強(qiáng)制性治理很容易遭遇不滿，降低政府公信力，削弱人民的法律意識。

其次，“運動式環(huán)境治理”的“權(quán)宜性”會降低政府信用。“權(quán)宜性”是運動式治理的典型特征，它不注重環(huán)境治理的長效機(jī)制建設(shè)，而側(cè)重對突發(fā)環(huán)境危機(jī)事件的應(yīng)急處理。當(dāng)突發(fā)的環(huán)境危機(jī)事件發(fā)生后，迫于各種壓力，環(huán)境治理責(zé)任主體勢必采取最為有效的手段，最大限度地調(diào)配公共資源以求在短期內(nèi)解決問題。*王運鋒：《公共政策制定過程中部門利益沖突的動因分析》，《河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第6期。這種事后應(yīng)對往往因事而宜，方法多樣，無一定之規(guī)，簡單地說就是什么好用就用什么。這就注定了這些手段和措施只會也只能是臨時的，并且治標(biāo)不治本。由于引發(fā)事件的根源問題很難在“運動式治理中”得到解決，在應(yīng)急性治理結(jié)束后，一遇誘因就會出現(xiàn)反彈，并且會更加嚴(yán)重，在下一次應(yīng)急治理中政府將不得不付出更大的成本。由于反復(fù)治理又反復(fù)“反彈”，政府的信用和能力就會遭到質(zhì)疑。

再次，“運動式環(huán)境治理”的短期效應(yīng)會忽視社會公平、正義?！斑\動式治理”追求快速實現(xiàn)目標(biāo)，因為“運動式治理”的本質(zhì)方法在于短期內(nèi)調(diào)動所有資源投入環(huán)境治理工作中，若短期不能奏效，國家將無法承擔(dān)巨大的治理成本。為達(dá)至治理結(jié)果的可見性，什么手段能夠快速達(dá)到治理目標(biāo)便采取什么手段，而公平、正義則早已讓位于效率。環(huán)境治理中的“選擇性”執(zhí)法*柴榮、 韓成芳：《選擇性執(zhí)法問題研究》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 》2016年第5期。即是其最典型的注腳，比如某市污染企業(yè)大量存在，但只有被媒體曝光或者出現(xiàn)了重大污染事故的縣域的企業(yè)遭到地毯式清查，其余企業(yè)照常生產(chǎn)。*趙旭光：《環(huán)境犯罪選擇性追訴及其抗辯——兼談刑事訴訟程序性審查機(jī)制的建立和完善》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》2017年第1期。這對全社會的法治理念和信仰的打擊是巨大的，它會告訴人們，處罰這些企業(yè)不是因為它們造成了污染，而是因為他們倒霉，出事故撞了“槍口”或者被媒體曝光。這是一種錯誤的導(dǎo)向，會導(dǎo)致人們不再信仰法律，不再信任政府。

所以，“運動式環(huán)境治理”雖然短期有效、表面有效，但容易給社會造成難以估量的災(zāi)難性后果，不能成為環(huán)境治理的基本方式。

三、環(huán)境治理的必由之路——法治治理

當(dāng)然，如習(xí)近平所指出的那樣，“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！?習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第11頁。當(dāng)前的“管制型運動式治理”路徑是有著其自身存在的歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ)的，通過艱苦卓絕的革命戰(zhàn)爭獲得政權(quán)的中國共產(chǎn)黨具有豐富的運動式動員經(jīng)驗、幾千年的中央集權(quán)傳統(tǒng)、單一制國家的多級行政科層、集中爆發(fā)的環(huán)境危機(jī)事件、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與國家治理體系和能力的短暫脫節(jié)……這些因素都導(dǎo)致了當(dāng)前的“運動式治理”模式具有一定的必然性。但在客觀環(huán)境發(fā)生變化的情況下，再堅持適用老辦法是很難行得通的?！拔覀冊趪抑卫眢w系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力”，這需要我們深化改革，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！绷?xí)總書記強(qiáng)調(diào)，“我們必須把依法治國擺在更加突出的位置，把黨和國家工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)解社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序”。*習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第11頁?！敖ㄔO(shè)法治中國”是對今后一個時期中國法治建設(shè)的科學(xué)定位和總體部署，*張文顯：《習(xí)近平法治思想研究(中)——習(xí)近平法治思想的一般理論》，《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。環(huán)境治理自然也涵蓋在其中。

從法理上，環(huán)境治理的法治路徑可以保留“中央政府管制型運動式治理”的優(yōu)勢，同時克服其弊端，是最符合中國國情的環(huán)境治理路徑。

首先，中國特色社會主義法治在環(huán)境治理中同時具備“中央政府管制型運動式治理”的優(yōu)勢。與西方法治不同，中國特色社會主義法治道路是中國特色社會主義道路在法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，習(xí)近平總書記將這條道路凝練為“三個核心要義”，即：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。*張文顯：《習(xí)近平法治思想研究(中)——習(xí)近平法治思想的一般理論》，《法制與社會發(fā)展》2016年第3期。其中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治與西方資本主義法治最大的區(qū)別?！?習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第35頁。堅持黨對國家治理的領(lǐng)導(dǎo)是我國法治建設(shè)的最大優(yōu)勢，也可以確保“中央政府管制型運動式治理”的最大優(yōu)點——集中、高效、有力。生態(tài)文明建設(shè)是中央“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的持續(xù)高度關(guān)注下，既有的集中、高效、有力的優(yōu)勢完全可以保留下去。

其次，中國特色社會主義法治可以有效克服“中央政府管制型運動式治理”的弊端。

第一，可以解決地方政府目標(biāo)沖突的尷尬地位。2013年5月24日，習(xí)近平在中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出，“要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟(jì)增長?！边@在中央政策層面解決了地方政府對環(huán)境治理會損害GDP的憂慮，樹立“綠水青山就是金山銀山”的新的發(fā)展思路。最近幾年，面臨嚴(yán)重污染天氣，各地方政府拿出的實實在在的治理手段，實際就是這種政策的具體體現(xiàn)。從中央層面厘清了GDP與“青山綠水”的關(guān)系，就解放了地方政府的束縛，克服了目標(biāo)沖突的尷尬。

第二，可以解決多級科層所導(dǎo)致的執(zhí)行難、監(jiān)管難以到位的難題。當(dāng)前路徑下，環(huán)境治理責(zé)任的落實困境主要在于兩點：一是地方政府同時兼具責(zé)任主體與監(jiān)督主體兩個職能，屬于事實上的自體監(jiān)督，有違法治原則；*梁平、馮兆蕙：《基層治理的法治秩序與生成路徑》，《河北法學(xué)》2017年第6期。二是中央監(jiān)管難以實現(xiàn)常態(tài)化全覆蓋。在法治路徑下就可以很好地解決這兩個難題。法治的基本原則之一即是分權(quán)，執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，“任何人都不得在自己的案件中充當(dāng)法官”，這就可以有效解決“自體監(jiān)督”的問題。同時，法治治理與運動式治理的主要區(qū)別在于法治治理是一種制度治理，是一種規(guī)則之治。*梁平：《基層治理的踐行困境及法治路徑》，《山東社會科學(xué)》2016年第10期。凡有違既定之規(guī)則者，無不受到相應(yīng)的責(zé)任追究，這些責(zé)任根據(jù)法治之比例原則分處不同體系，這就可以有效解決中央監(jiān)管不足的問題。具體的監(jiān)督體制設(shè)計會在后文詳述。

第三，可以解決“運動式治理”所導(dǎo)致的侵犯公民基本權(quán)利、“權(quán)宜性”、忽視公平正義等問題。法治是一種依靠法律規(guī)則的治理，制定良好的法律是法治的第一要義。在法治框架下，立法要堅持人民主體原則、以人民為中心，“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”*習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第54頁。。依靠充分吸收民意、體量民情基礎(chǔ)上的立法的環(huán)境治理措施是不可能侵犯到公民的基本權(quán)利的。*劉暢：《法治視野下公眾環(huán)境知情權(quán)保護(hù)的價值沖突與整合路徑》，《蘭州學(xué)刊》2016年第3期。同時，法律的穩(wěn)定性也可以同時解決“運動式治理”的“權(quán)宜性”問題。而公平正義正是法治的內(nèi)在要求，是社會主義法治的核心價值。習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提到，“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義。全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會公平正義來進(jìn)行”。足見，公平正義本就是法治的基本要素。因此，環(huán)境治理向法治路徑轉(zhuǎn)型必將是一個最優(yōu)的選擇。

四、環(huán)境治理的法治路徑需要關(guān)注的幾個具體問題

環(huán)境治理的法治路徑是一個宏大而繁雜的命題，實非一篇論文能夠涵蓋。針對本文關(guān)注的當(dāng)前治理路徑下的幾個難點，筆者嘗試從法治路徑出發(fā)，探討一下具體的解決方法。

(一)環(huán)境法治治理路徑下的治理主體及其責(zé)任分配

現(xiàn)代社會，國家治理已經(jīng)不再單純被看作是政府一方的事情，而是強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣性和互動性，強(qiáng)調(diào)政府和社會之間、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)之間的合作、強(qiáng)制和資源的合作。*俞可平：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第6頁。生態(tài)環(huán)境是一種公共物品，為全體人民乃至于全人類所共有、共享。生態(tài)環(huán)境的治理也是一個多方參與，惡果共擔(dān)，成果共享的綜合工程。*曹永軍、崔贊梅：《公平正義語境下的社會治理體制創(chuàng)新》，《河北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第2期。正是因為如此，世界大多數(shù)國家的環(huán)境治理都經(jīng)歷了從單一的“政府管制”到將政府、社會與市場多元主體的行為置于環(huán)境法治的框架下*曾盛紅、樊佩佩：《發(fā)展型政府條件下環(huán)境治理機(jī)制的構(gòu)建及其局限》，《學(xué)?！?016年第6期。的綜合治理的轉(zhuǎn)型。因此，我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府是環(huán)境治理第一責(zé)任人的觀念，樹立法治路徑下多方共治的新模式。在社會主義法治框架下，各環(huán)境參與主體應(yīng)當(dāng)各負(fù)其職，各擔(dān)其責(zé)，毫無例外。具體而言，人民代表大會負(fù)擔(dān)環(huán)境保護(hù)法律制定與監(jiān)督實施的職責(zé)；中央政府負(fù)擔(dān)環(huán)境保護(hù)政策與法規(guī)的制定與執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)；地方政府負(fù)擔(dān)法律與政策執(zhí)行的職責(zé)；公安機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)環(huán)境犯罪偵查與部分環(huán)境行政處罰的職責(zé)；檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)環(huán)境犯罪起訴、環(huán)境公益訴訟的提起以及對環(huán)境瀆職犯罪的偵查的職責(zé)；人民法院負(fù)擔(dān)環(huán)境司法工作；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)環(huán)境領(lǐng)域的紀(jì)律監(jiān)督職責(zé)；公民及市場經(jīng)濟(jì)主體在遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的前提下進(jìn)行生產(chǎn)和生活，同時對環(huán)境執(zhí)法、司法等活動進(jìn)行民主監(jiān)督。這些職責(zé)分工，有的不需要專門明確，比如人民代表大會的立法與監(jiān)督、人民檢察院的起訴與監(jiān)督、公安機(jī)關(guān)的偵查與參與環(huán)境執(zhí)法、人民法院的環(huán)境司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，因為這些職責(zé)本已規(guī)定在憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、人民警察法、監(jiān)察法等法律之中了。但是有的職責(zé)還應(yīng)該通過法律、法規(guī)的形式明確予以規(guī)定。這其中，問題最大的就是對地方政府以及政府內(nèi)部各部門的職責(zé)權(quán)限規(guī)定不清晰，多部法律之間存在較多相互沖突的地方。比如對于水質(zhì)監(jiān)測，《水污染防治法》規(guī)定，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息，會同國務(wù)院水行政等部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)?！倍端ā穭t規(guī)定，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對水功能區(qū)的水質(zhì)狀況進(jìn)行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)重點污染物排放總量超過控制指標(biāo)的，或者水功能區(qū)的水質(zhì)未達(dá)到水域使用功能對水質(zhì)的要求的，應(yīng)當(dāng)及時報告有關(guān)人民政府采取治理措施，并向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報。”兩部位階相同的法律對水質(zhì)監(jiān)測的職責(zé)歸屬作出了不同的規(guī)定，結(jié)果就可想而知了，有了利益相互爭奪，出了問題互相推諉，到最后誰也不負(fù)責(zé)。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，類似的情形還有很多，這需要我們在人民代表大會的主持之下，對環(huán)境領(lǐng)域的所有法律、法規(guī)進(jìn)行精心、細(xì)致梳理，找出矛盾、不清晰、不明確、不符合現(xiàn)實的地方，真正立好有效之法律。

(二)環(huán)境法治治理路徑下的公民權(quán)利保護(hù)和公平正義的實現(xiàn)

社會主義法治是以人民為本的法治，應(yīng)“堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”*習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。。不管環(huán)境治理的目標(biāo)是大氣還是水質(zhì)，其初衷都是為了人民的福祉，這是習(xí)近平總書記所提到的“不忘初心”的典型體現(xiàn)。因此，在環(huán)境治理中必須充分考慮人民群眾的利益、意愿和感受。環(huán)境立法(尤其是地方立法)應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾的意見，遵循法治的基本原則。為公共利益限制私權(quán)利并非不可以做，而是必須在做好合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯虏趴梢宰觥Ｈ缤瑖艺魇胀恋厥褂脵?quán)必須要給予合理補(bǔ)償一樣，大規(guī)模交通限行以及在一定區(qū)域內(nèi)的限產(chǎn)、停產(chǎn)等措施，都應(yīng)該給予公民和企業(yè)合理的補(bǔ)償，如直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者間接的稅收補(bǔ)償。

同時，無論環(huán)境治理措施多么嚴(yán)厲，都不能突破公平正義的法治底線。公正是法治的內(nèi)在要求，是政府和司法公信力的基石，無論是環(huán)境執(zhí)法還是環(huán)境司法都不能破壞這個法治基礎(chǔ)。對所有的公民和企業(yè)，應(yīng)該一視同仁，不能差別對待。只要是危害了環(huán)境的行為一律應(yīng)當(dāng)受到追究，而不能選擇性執(zhí)法、選擇性司法。比如對納稅大戶、重點企業(yè)罰款了事，對小企業(yè)、小作坊追究刑事責(zé)任，即屬于典型的歧視性對待，直接違反了法律面前人人平等的憲法原則。而如果環(huán)境執(zhí)法和司法活動中，摻雜了不正當(dāng)?shù)哪康暮屠?，則更是對法治精神的摧殘，對正義的打擊。

(三)環(huán)境法治治理路徑下的監(jiān)督

自上世紀(jì)末以來，中央對環(huán)境問題日益高度重視，黨的十八大更是把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，自中央到地方出臺的各種政策文件、法律法規(guī)不可計數(shù)，然而環(huán)境治理仍然舉步維艱。在很大程度上，這種困境源于監(jiān)督的無力，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不力、環(huán)境司法監(jiān)督不力。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)了一些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況，甚至有地方政府部門在環(huán)境監(jiān)管中置法律、法規(guī)于不顧，對主要納稅、繳費企業(yè)等的違法污染行為予以遷就、包庇、縱容*代曉濤：《環(huán)境治理“責(zé)任清單”制度考——法治中國背景下的環(huán)境治理創(chuàng)新》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2015年第11期。。在環(huán)境司法領(lǐng)域出現(xiàn)了“有案不移、有案難移、以罰代刑”的現(xiàn)象，甚至直到2014年最高人民檢察院的機(jī)關(guān)報仍然用“破冰”來形容查辦破壞環(huán)境資源犯罪的現(xiàn)狀。*日丹：《查辦破壞環(huán)境資源犯罪檢察機(jī)關(guān)破冰前行》，《檢察日報》2014年5月8日第1版。該監(jiān)管的不監(jiān)管、該移交司法的不移交司法，甚至通同舞弊、濫用職權(quán)，這些都說明權(quán)力監(jiān)督的缺失。當(dāng)前，環(huán)境治理監(jiān)督的主要渠道是行政問責(zé)，即通過“集中式環(huán)境執(zhí)法檢查和日常監(jiān)督執(zhí)法結(jié)合的專項檢查體系”*婁樹旺：《環(huán)境治理：政府責(zé)任履行與制約因素》，《中國行政管理》2016年第3期。來實現(xiàn)履職監(jiān)督。這實際上是一種行政體系內(nèi)部的同體問責(zé)監(jiān)督，問責(zé)的主體權(quán)限僅限于上級機(jī)關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，*周孜予：《社會問責(zé)與地方政府環(huán)境治理探析》，《行政論壇》2015年第2期。是一種自體監(jiān)督，不可避免地會產(chǎn)生自體監(jiān)督本身所固有的問題——監(jiān)督的公正性存疑。當(dāng)然，任何一個國家都不排斥行政體系內(nèi)的自體監(jiān)督，這是行政權(quán)力監(jiān)督的第一道防線，但僅僅依靠自體監(jiān)督是不夠的，必須形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”嚴(yán)密的社會主義法治監(jiān)督體系是什么呢？習(xí)近平總書記《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話》中對社會主義法治監(jiān)督體系有著清晰的概括，“要把黨內(nèi)監(jiān)督同國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

具體到環(huán)境治理，則由各級政府負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)政策和法律、法規(guī)的執(zhí)行，政府體系內(nèi)實行行政責(zé)任監(jiān)督，以責(zé)任清單的形式實現(xiàn)行政問責(zé)；紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)紀(jì)律監(jiān)督，對環(huán)境執(zhí)法中的權(quán)力濫用、行政不作為等違紀(jì)行為進(jìn)行紀(jì)律問責(zé)；人民檢察院負(fù)責(zé)法律監(jiān)督，對環(huán)境執(zhí)法中的瀆職、侵權(quán)、濫用職權(quán)等行為依法實施刑事追訴(在將來各地監(jiān)察委員會成立之后該監(jiān)督職能轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會承擔(dān))；人民法院負(fù)責(zé)司法監(jiān)督，對所有起訴到人民法院的相關(guān)案件依法進(jìn)行審理。最終由人民代表大會對以上所有國家機(jī)關(guān)的履職情況進(jìn)行民主監(jiān)督。在這些權(quán)力體系內(nèi)的監(jiān)督之外，人民群眾和媒體有權(quán)利進(jìn)行輿論監(jiān)督。在這種嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系之下，中國的環(huán)境治理方可有效、長效，碧水藍(lán)天的中國生態(tài)夢才有可能實現(xiàn)。

2017-05-20

趙旭光(1979—)，男，法學(xué)博士，山東蓬萊人，華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授。

本文系2014年國家社科基金一般項目“環(huán)境犯罪的刑事追訴機(jī)制研究”(項目編號：14BFX065)的研究成果。

D922.6

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1003-4145[2017]08-0169-06

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