摘要：一直以來，PPP項(xiàng)目捆綁土地資源的問題存在較大的爭議。本文分析了非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類PPP項(xiàng)目以及軌道交通、城際鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目捆綁土地的優(yōu)勢，同時(shí)指出現(xiàn)行PPP項(xiàng)目用地政策通過禁止項(xiàng)目與土地捆綁以遏制違規(guī)用地的問題，但這種“一刀切”的做法將對(duì)上述宜以土地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目以及宜進(jìn)行綜合開發(fā)的PPP項(xiàng)目造成負(fù)面影響，最后提出需出臺(tái)針對(duì)特定PPP項(xiàng)目的用地政策細(xì)則。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目用地政策土地捆綁

項(xiàng)目捆綁土地是我國目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的一種變通辦法，土地往往是地方政府，尤其是財(cái)力不足的地方政府唯一可利用的資源，例如，一些地方政府進(jìn)行土地出讓時(shí)，往往會(huì)考慮將經(jīng)營性商業(yè)用地和保障房用地配套出讓，以吸引社會(huì)資本參與。但是，PPP項(xiàng)目捆綁土地與現(xiàn)行的土地法規(guī)有違背之處，《土地管理法》等法律規(guī)定經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過“招拍掛”方式獲取，因此，一直以來，對(duì)于PPP項(xiàng)目捆綁土地資源的問題爭議較大。2016年10月，財(cái)政部等20部委發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（以下簡稱“《通知》”），嚴(yán)禁直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，該政策的出臺(tái)將有效遏制通過PPP項(xiàng)目違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)、變相取得土地收益、借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資等問題。但與此同時(shí)，也應(yīng)看到，實(shí)行所有PPP項(xiàng)目不得打包土地的“一刀切”的做法，可能將對(duì)市政道路、公園等非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目以及軌道交通、城際鐵路等交通項(xiàng)目造成負(fù)面影響，因此需進(jìn)一步改進(jìn)PPP項(xiàng)目的用地政策。

一、特定PPP項(xiàng)目捆綁土地的優(yōu)勢

（一）非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類PPP項(xiàng)目可通過合理土地補(bǔ)償獲得合理回報(bào)

大量非營利性、準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目僅靠項(xiàng)目自身難以收回投資成本，因此政府往往通過建設(shè)期補(bǔ)償、運(yùn)營期補(bǔ)償、資源補(bǔ)償以及部分環(huán)節(jié)市場化等方式對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)償。其中，資源補(bǔ)償項(xiàng)目（Resource Compensate Project，RCP）融資模式通過將準(zhǔn)經(jīng)營性/非經(jīng)營性項(xiàng)目和與之緊密聯(lián)系的經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營捆綁起來“搭售”，這一模式的本質(zhì)就是將正外部性內(nèi)部化。通過捆綁的方式可以提高項(xiàng)目社會(huì)資本參與方的整體盈利能力，從而確保社會(huì)資本獲取合理回報(bào)，調(diào)動(dòng)投資者積極性。以土地資源進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)姆绞绞琴Y源補(bǔ)償項(xiàng)目融資模式的一種，常見的例如將市政道路、公園等非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目與周邊關(guān)聯(lián)地塊捆綁開發(fā)，以周邊土地產(chǎn)生的收益來補(bǔ)貼非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目。

針對(duì)投資回報(bào)少，不能覆蓋成本和收益非營利性、準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，財(cái)政部和發(fā)改委都出臺(tái)了一些政策支持對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼或補(bǔ)償，其中《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)文）指出“對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼”；《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)文）提出“對(duì)于涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目，可適當(dāng)向地方下放價(jià)格管理權(quán)限。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件?！?/p>

在現(xiàn)實(shí)操作中，土地資源補(bǔ)償也是國內(nèi)外PPP項(xiàng)目中使用較多的一種資源補(bǔ)償項(xiàng)目模式，例如，2004年，澳大利亞墨爾本會(huì)議中心項(xiàng)目采用了與周邊土地商業(yè)開發(fā)相結(jié)合的方式。2011年，我國西南地區(qū)最大的濕地公園項(xiàng)目也使用了土地資源補(bǔ)償?shù)姆绞剑擁?xiàng)目初步規(guī)劃公園占地面積400公頃，總投資約為8億元，預(yù)計(jì)建設(shè)期為兩年，但政府財(cái)政緊張，無法獨(dú)自承擔(dān)濕地公園建設(shè)費(fèi)用，如果采用傳統(tǒng)的銀行貸款的融資方式，則政府也不能承擔(dān)沉重的利息，并且政府沒有計(jì)劃為濕地公園制定收費(fèi)機(jī)制，所以該項(xiàng)目對(duì)民間資本沒有吸引力，應(yīng)用BT、BOT等融資模式不可行，于是決定應(yīng)用土地資源補(bǔ)償項(xiàng)目融資模式。

（二）軌道交通、城際鐵路等PPP項(xiàng)目可通過綜合開發(fā)提升整體效益

城市軌道交通、城際鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有資金需求量大、短期盈利能力不足、投資回收期較長的特點(diǎn)，簡單以政府投資為主、以政府信用作為擔(dān)保開展金融信貸活動(dòng)的建設(shè)融資方式無法滿足短期內(nèi)大規(guī)模建設(shè)的需求，而以“公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展”（Transit-Oriented-Development，TOD）為代表的綜合開發(fā)模式，通過交通樞紐與商業(yè)功能的相互結(jié)合及整體規(guī)劃，可以實(shí)現(xiàn)并加快城市一體化進(jìn)程，現(xiàn)在該開發(fā)模式已成為國際上具有代表性的城市商業(yè)開發(fā)模式。TOD開發(fā)模式往往需要將交通項(xiàng)目與沿線土地捆綁進(jìn)行綜合開發(fā)，其優(yōu)勢在于：一方面，捆綁周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)更有利于政府和社會(huì)資本在早期規(guī)劃階段識(shí)別和判斷擬捆綁土地資源的價(jià)值；另一方面，如果不進(jìn)行綜合開發(fā)，在投資結(jié)構(gòu)中就必須分割出房地產(chǎn)等經(jīng)營類項(xiàng)目和交通項(xiàng)目兩個(gè)項(xiàng)目公司，分散的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)會(huì)使得房地產(chǎn)等項(xiàng)目的收益難以輸送到交通項(xiàng)目中，從而產(chǎn)生資金無法打通的問題。同時(shí)，軌道交通、城際鐵路等項(xiàng)目具有正外部性特征，其周邊土地是交通項(xiàng)目正外部性的直接依托資源，項(xiàng)目所產(chǎn)生的外部性一部分直接體現(xiàn)在周邊物業(yè)的增值溢價(jià)上，因此捆綁周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)是將正外部性內(nèi)部化的一種方式。

交通項(xiàng)目沿線土地綜合開發(fā)也得到了有關(guān)政策支持，《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]33號(hào)文）、《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號(hào)）都強(qiáng)調(diào)要盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)新建鐵路站場實(shí)施土地綜合開發(fā)利用，《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]111號(hào)）也支持收費(fèi)公路等準(zhǔn)經(jīng)營類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取土地補(bǔ)償?shù)姆绞?，明確提到“項(xiàng)目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施”。

事實(shí)上，TOD開發(fā)模式在發(fā)達(dá)國家或地區(qū)推廣應(yīng)用的案例很多，例如，港鐵從上世紀(jì)90年代就開始采用TOD開發(fā)模式，它承擔(dān)了政府城市發(fā)展建設(shè)的部分職能，通過整合城市發(fā)展與軌道建設(shè)兩個(gè)不同主體，提高了社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。在我國大陸地區(qū)，近年來城際鐵路捆綁沿線用地、軌道交通捆綁線上用地進(jìn)行綜合開發(fā)的現(xiàn)象也日益增多，例如，2014年，徐州市地鐵三號(hào)線PPP項(xiàng)目的中標(biāo)方綠地集團(tuán)和上海建工集團(tuán)聯(lián)合體就主張采用“項(xiàng)目投融資建設(shè)+施工總承包+物業(yè)開發(fā)”的模式，除了承擔(dān)起徐州地鐵三號(hào)線工程的資金投入、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營以外，還將實(shí)施地鐵沿線區(qū)域的綜合開發(fā)，以打造集商業(yè)辦公、酒店等功能于一體的線上城市綜合體及配套服務(wù)設(shè)施。

二、PPP項(xiàng)目用地新政策及對(duì)特定PPP項(xiàng)目造成的障礙

（一）PPP項(xiàng)目用地新政策嚴(yán)禁項(xiàng)目與土地捆綁

自國家層面大力推廣PPP模式以來，一些地方政府為了將沒有收益的項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，將土地等經(jīng)營性的資產(chǎn)與項(xiàng)目進(jìn)行打包，而這種打包并沒有考慮土地與項(xiàng)目的匹配性和關(guān)聯(lián)性，往往會(huì)導(dǎo)致東邊的項(xiàng)目配西邊的地這種“硬套”的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)，這種通過土地打包捆綁的PPP做法也是目前地方政府解決于地鐵、隧橋等準(zhǔn)經(jīng)營類PPP項(xiàng)目和公園等非經(jīng)營類PPP項(xiàng)目缺少社會(huì)投資人或者投資人積極性不高的一種資源補(bǔ)償方式。同時(shí)，通過PPP項(xiàng)目捆綁土地，地方政府可以繞過經(jīng)營性土地出讓原有的招拍掛程序，從而出現(xiàn)了違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)、變相取得土地收益、借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資等亂象。2016年10月，財(cái)政部等20部委發(fā)布的《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》中嚴(yán)禁直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地，就是針對(duì)以上問題提出的解決辦法，這也意味著PPP項(xiàng)目用地將更加規(guī)范。

（二）PPP項(xiàng)目用地新政策將對(duì)特定PPP項(xiàng)目實(shí)施造成障礙

與此同時(shí)，《通知》禁止所有的PPP項(xiàng)目與土地捆綁的“一刀切”的做法，可能將對(duì)市政道路、公園等宜以土地作為補(bǔ)償?shù)姆墙?jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類PPP項(xiàng)目以及軌道交通、城際鐵路等宜進(jìn)行綜合開發(fā)的PPP項(xiàng)目的實(shí)施造成障礙：

1.減弱非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目的參與積極性。當(dāng)下，PPP項(xiàng)目在全國正如火如荼的開展，但一些項(xiàng)目遇到了落地難、融資難、社會(huì)資本參與度低等問題，其原因主要在于該類項(xiàng)目一般屬于非經(jīng)營類或準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目，項(xiàng)目沒有收益回報(bào)或缺乏足夠的收益回報(bào)。而《通知》對(duì)現(xiàn)行的PPP用地政策禁止PPP項(xiàng)目捆綁土地的規(guī)定，將在地方政府財(cái)力有限、資金補(bǔ)貼不足的情況下，勢必更加難以保障此類PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率，從而進(jìn)一步降低社會(huì)資本對(duì)非經(jīng)營類、準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目的參與積極性。

2.降低軌道交通、城際鐵路等項(xiàng)目的綜合效益?！锻ㄖ穱?yán)禁PPP項(xiàng)目與土地捆綁，經(jīng)營性土地必須走招拍掛程序，這將對(duì)軌道交通、城際鐵路進(jìn)行TOD開發(fā)造成障礙。用于住宅、辦公樓、商業(yè)、公寓、酒店等開發(fā)的軌道沿線用地、城際鐵路沿線用地一般認(rèn)為屬于經(jīng)營性用地，而不屬于交通功能用地，要走“招拍掛”程序，如為確保軌道交通、鐵路交通企業(yè)中標(biāo)，需在條件中加入過多限制性條款，以對(duì)其他企業(yè)顯示公平；如不帶條件公開競價(jià)，土地獲得者未必是軌道公司，且面臨地鐵建設(shè)資金本身不足卻要同步支付高昂地價(jià)的問題。因此在現(xiàn)行政策規(guī)定下，軌道交通、城際鐵路項(xiàng)目公司要獲取土地，仍需走招拍掛的途徑，結(jié)果往往無法拿到沿線土地的開發(fā)權(quán)。例如，嘉興海寧市城際鐵路項(xiàng)目因PPP項(xiàng)目不能與土地捆綁，而沒有依托城際鐵路進(jìn)行TOD沿線開發(fā)，錯(cuò)失了城際鐵路整體開發(fā)的機(jī)會(huì)，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營性和收益性帶來沖擊，導(dǎo)致地方政府不得不為項(xiàng)目投入更多的財(cái)政資金。

三、改進(jìn)PPP項(xiàng)目用地政策的建議

如何協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目用地與現(xiàn)行土地法規(guī)之間的矛盾，如何既能避免PPP項(xiàng)目通過打包土地違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)、變相取得土地收益、借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資等問題，又能保障市政道路、公園、軌道交通、城際鐵路等宜采用土地資源補(bǔ)償模式或綜合開發(fā)的非經(jīng)營類及準(zhǔn)經(jīng)營類PPP項(xiàng)目的合法性，可行的辦法是進(jìn)一步出臺(tái)針對(duì)不同類型PPP項(xiàng)目用地政策細(xì)則，避免對(duì)所有PPP項(xiàng)目“一刀切”的問題。

具體而言，可以將宜采用土地資源補(bǔ)償?shù)姆墙?jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目以及適合沿線土地綜合開發(fā)的交通項(xiàng)目排除出禁止土地捆綁之列，將周邊土地開發(fā)視為PPP項(xiàng)目的一部分，與主體項(xiàng)目進(jìn)行整合，通過協(xié)議出讓而非招拍掛的方式，將土地出讓給項(xiàng)目開發(fā)者。例如，可以借鑒深圳市的創(chuàng)新做法，深圳市政府2012年底開始進(jìn)行了重大土地出讓的創(chuàng)新和制度改革，在軌道交通項(xiàng)目中，把土地作為一種資產(chǎn)，直接注入地鐵企業(yè)，變“招拍掛”為直接協(xié)議出讓。

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（賴行健，國家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)化改革發(fā)展中心城市金融部項(xiàng)目主管。）