摘要：特朗普提出“重建美國”和“美國優(yōu)先”政策的本質(zhì)是增加就業(yè)；對華政策的核心是解決美國對中國的巨大貿(mào)易逆差，其手段可能是通過關(guān)稅和匯率對華施加貿(mào)易制裁壓力，并借助地緣政治增加與中國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域談判時的要價和籌碼。針對特朗普政府的對華經(jīng)貿(mào)政策，我國政府應(yīng)冷靜觀察沉著應(yīng)對，堅定自身發(fā)展戰(zhàn)略不動搖，尋求在國際多邊框架下解決中美經(jīng)貿(mào)問題，繼續(xù)推進中美BIT、BITT談判，同時加強溝通和輿論引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：對華經(jīng)貿(mào)政策中美經(jīng)貿(mào)特朗普政府貿(mào)易制裁

2016年11月9日，唐納德·特朗普（Donald J. Trump）贏得美國大選，并于2017年1月20日正式入主白宮。特朗普的當(dāng)選超出了全球主流媒體、智庫和政界人士的預(yù)料，成為2016年最大的“黑天鵝”事件之一。由于特朗普在競選前后有一些涉華的負面言論，上臺后對華戰(zhàn)略與政策走向呈較大不確定性。未來中美關(guān)系能否繼續(xù)健康發(fā)展下去，還是回到“修昔底德陷阱”的老路上來，這是當(dāng)前亟待做出的一個大判斷。如果特朗普瞄準中國“開火”，未來他可能聚焦在哪些領(lǐng)域、采取哪些手段，也需要提前研判并提出應(yīng)對之策。

一、增加就業(yè)是特朗普“重建美國”和“美國優(yōu)先”的本質(zhì)，對特朗普政策方針的研判必須要基于以就業(yè)為核心的分析框架

判斷特朗普對華政策必須首先對其競選成功的社會原因、競選理念與執(zhí)政思路進行全面分析，找出其所出臺政策背后的規(guī)律一致性。特朗普在競選中扛著保護主義、孤立主義、民粹主義的大旗，打著代表美國在全球化中收益不多甚至利益受損的民眾利益的競選牌，贏得了廣大工薪階層、中西部民眾以及廣大農(nóng)村民眾的支持，一舉贏得本次大選。特朗普的政治理念，是希望美國脫去理想主義的外衣，通過逆全球化的方式，重振美國經(jīng)濟，使美國重回巔峰狀態(tài)，把美國透支自己服務(wù)全球的理想主義轉(zhuǎn)變?yōu)闋奚麌娣?wù)美國自身的利己主義。特朗普代表的不僅僅是他一個人，而是一個社會劇烈變化的外在代表，其競選和當(dāng)選，都是這個社會外在變化的重要表現(xiàn)，是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出美國、美國貧富差距拉大的背景下，對美國傳統(tǒng)主流政治模式的一次顛覆，這只不過是借共和黨的“殼”，實現(xiàn)政治“上市”而已。

目前特朗普已明確提出推進三大政策：一是大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，特朗普承諾要花費上萬億美元改造美國基礎(chǔ)設(shè)施。二是大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性減稅計劃，特朗普主張啟動自上世紀80年代里根執(zhí)政以來最大規(guī)模的減稅方案。個人所得稅方面，將聯(lián)邦個人所得稅由目前七檔簡化為12%、25%和33%三檔，最高檔將由目前的39.6%降至33%。企業(yè)所得稅方面，主張將最高聯(lián)邦企業(yè)所得稅率由目前35%降至15%，對參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的私人股權(quán)融資提供82%的稅收減免。海外投資稅方面，將跨國公司海外收入稅率降為8.75%，對把工廠搬到他國、雇傭他國員工卻想把產(chǎn)品售回美國的企業(yè)，征收高達35%的產(chǎn)品關(guān)稅。三是特朗普提出要廢除次貸危機以來最嚴格的金融監(jiān)管法案《多德-弗蘭克法案》，全面放松金融監(jiān)管。

表面看來，特朗普提出的三大政策是互不相干的，但其內(nèi)在邏輯是完全一致的，就是增加就業(yè)。特朗普的基建計劃將直接拉動大量低技能工薪階層就業(yè)，減稅計劃將通過釋放企業(yè)投資意愿、吸引全球企業(yè)赴美投資、遏制美國企業(yè)向外轉(zhuǎn)移的方式創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，而放松金融管制更是為了釋放銀行擴張信貸的能力，為擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資和企業(yè)投資提供融資支持。因此，特朗普所謂的“重建美國”、“美國優(yōu)先”，其本質(zhì)都是美國的就業(yè)問題，可以說就業(yè)問題才是特朗普執(zhí)政思路的核心。特朗普若想實現(xiàn)連任，還需廣大中產(chǎn)階級和底層民眾的支持，就業(yè)問題也是特朗普必須面對并予以解決的問題。如果從就業(yè)的角度來重新思考特朗普競選時期的各種“大嘴”言辭，就會發(fā)現(xiàn)這些言辭并非信口開河，其內(nèi)在邏輯是一脈相承的。在國內(nèi)政策上一切圍繞就業(yè)，在對外政策上也是如此，一切有利于美國就業(yè)的事情他就會努力做，一切對就業(yè)影響不大的問題他就會選擇性忽視，一切導(dǎo)致就業(yè)流失的政策他就會堅決反對，正如他堅決反對TPP、要求重談北美自貿(mào)協(xié)定、在美國和墨西哥間修建隔離墻、抨擊中國是匯率操縱國、威脅對中國開戰(zhàn)貿(mào)易戰(zhàn)等等，與其說他是孤立主義、民粹主義，倒不如說他是務(wù)實主義更為準確，只不過這種務(wù)實是站在美國民眾就業(yè)立場上的。

二、未來一個時期中美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的競爭與沖突將更加激烈，特朗普對華政策核心是解決美國對中國的巨大貿(mào)易逆差問題

經(jīng)貿(mào)關(guān)系是中美關(guān)系的“壓艙石”，近年來中美日益密切的貿(mào)易與投資聯(lián)系是雙方斗而不破的紅線和底線。當(dāng)前中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中最大的問題是中美貿(mào)易嚴重失衡，在貿(mào)易問題項下又逐漸衍生出人民幣匯率低估、知識產(chǎn)權(quán)保護、市場準入等一系列問題。在今年美國大選中，貿(mào)易失衡又與美國國內(nèi)就業(yè)問題關(guān)聯(lián)起來，中國成為兩黨候選人及各方政客攻擊的靶子。特朗普高調(diào)宣揚中國“偷走”了美國工人的工作，并提出上臺后要將中國列為匯率操縱國、對中國產(chǎn)品征收45%的關(guān)稅等等，擺出不惜與中國開展全面貿(mào)易戰(zhàn)的態(tài)度。

目前國內(nèi)外關(guān)于特朗普對華政策主要有三種判斷：一是對特朗普上臺后的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系呈悲觀態(tài)度，認為他將踐行承諾，出臺針對中國的保護主義貿(mào)易政策，兩國關(guān)系特別是經(jīng)貿(mào)關(guān)系將受到一定沖擊；二是認為特朗普的這些極端言辭在上臺后并不算數(shù)，只是拉攏選票的手段，中美關(guān)系仍將繼續(xù)向前發(fā)展；三是認為本次大選不會改變中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的既有格局，特朗普甚至?xí)仐壉Ｗo主義言論，以其商人思維轉(zhuǎn)向積極與中國談合作，兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系甚至?xí)仙揭粋€新臺階。如果用前述以就業(yè)為核心的分析框架來研判，不難看出，第一種可能性更大。美國對華貿(mào)易存在大量逆差同時也意味著，如果縮小貿(mào)易逆差，那么大量就業(yè)被留在美國國內(nèi)，這正是特朗普希望看到的并通過多方努力想要實現(xiàn)的結(jié)果。預(yù)計特朗普上臺后，兩國關(guān)系應(yīng)不會出現(xiàn)全方位對抗的冷戰(zhàn)局面，但可以預(yù)計未來特朗普將會拿中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系做文章，中美貿(mào)易摩擦將會是未來影響兩國關(guān)系的最大變量。

三、特朗普可能通過關(guān)稅和匯率對華施加貿(mào)易制裁壓力，對此我們必須要密切關(guān)注

特朗普對華實施貿(mào)易保護政策可能要兩手發(fā)力：一手是關(guān)稅政策，一手是匯率政策，以下分別進行分析：

關(guān)稅政策方面，特朗普對中國全部進口產(chǎn)品征收45%的關(guān)稅不太可能，更有可能出臺針對鋼鐵、紡織、輪胎、化工等特定領(lǐng)域、特定商品的反傾銷政策。特朗普在競選時提到，要對中國全部進口產(chǎn)品征收45%的進口關(guān)稅，這相當(dāng)于與中國開戰(zhàn)全面貿(mào)易戰(zhàn)。根據(jù)美國法律規(guī)定，只有兩個法案能賦予特朗普這一權(quán)利：一是1917年《禁止與敵國貿(mào)易法案》，該法案賦予總統(tǒng)在戰(zhàn)時或美國面臨危機和緊急狀態(tài)時，可以管控對外貿(mào)易、凍結(jié)并取得外國資產(chǎn)的權(quán)力；二是1977年《國際緊急經(jīng)濟權(quán)利法案》，其啟用條件是美國面臨“異常和極端威脅”。當(dāng)前中美之間既非交戰(zhàn)狀態(tài)，中國也非“異常和極端威脅”，特朗普若為征收45%的關(guān)稅強行引用這兩個法案必將遭到立法和司法機構(gòu)的質(zhì)疑，從實際操作上是不可能實現(xiàn)的。不過特朗普很有可能會針對中國采取具體領(lǐng)域的反傾銷措施，特別是在輪胎、鋼板、紡織、化工等行業(yè)對中國企業(yè)開展更多的貿(mào)易調(diào)查并單方面提高關(guān)稅或限量進口。

匯率政策方面，按現(xiàn)行美國法律，特朗普將中國列為匯率操縱國不符合法律定義，即便被列為匯率操縱國美國仍不能實施對華貿(mào)易制裁，但要謹防特朗普修改“匯率操縱國”認定標(biāo)準并通過新的立法將匯率操縱國與貿(mào)易制裁連接起來。根據(jù)美國《2015年貿(mào)易便利和執(zhí)法法》，判斷一國是否是匯率操縱國有三條量化標(biāo)準：一是對美貿(mào)易盈余超過200億美元，二是經(jīng)常項目盈余超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，三是通過匯率干預(yù)買入的外匯超過GDP的2%。根據(jù)美國財政部每半年向國會提交的《美國主要貿(mào)易伙伴外匯政策》報告，在2016年4月的報告中，我國不符合第三項條件；在2016年10月的報告中，我國不符合第二、第三項條件。但我們要謹防特朗普要求國會修改“匯率操縱國”認定標(biāo)準，甚至為中國量身設(shè)計一套新標(biāo)準，使我國成為“匯率操縱國”。退一步來說，即便中國被列為匯率操縱國，按現(xiàn)行法律，特朗普除要求美財政部長與中國協(xié)商矯正匯率外，并不能采取任何實際舉措，實際上，自2005年以來，美國參眾兩院就持續(xù)提出關(guān)于將匯率操縱與懲罰性關(guān)稅直接掛鉤的法案，但這些法案一直沒有通過，我們要謹防特朗普再度將這些法案拿出來在參眾兩院進行熱炒，利用共和黨在國會的控制優(yōu)勢推動這些法案通過。

四、特朗普可能做地緣政治文章，增加與中國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域談判時的要價和籌碼

奧巴馬、希拉里執(zhí)政時期，美國政府力推“亞太再平衡”戰(zhàn)略，在西太平洋地區(qū)給中國造成較大地緣政治壓力，南海、東海、臺海、朝核“三海一核”問題聯(lián)動。由于特朗普的執(zhí)政重點在美國國內(nèi)就業(yè)問題上，他還沒有形成一項如“亞太再平衡”一樣系統(tǒng)的地緣戰(zhàn)略，可以初步判斷，未來特朗普并不會完全拋棄“亞太再平衡”所取得的成果，會繼續(xù)拿“三海一核”問題作文章，將這些問題作為與中國要價的籌碼，特朗普大規(guī)?；ㄓ媱澓蜏p稅計劃所帶來的財政赤字壓力不允許他真正把大量美國國力耗費在這些遠離本土的地方。未來特朗普可能進行兩大方面調(diào)整：

一是緩和美俄關(guān)系。特朗普認定俄羅斯沒有實力成為、也不會成為美國的敵人，他認為奧巴馬政府對俄羅斯有過度的敵意，沒有搞清誰是真正的敵人、誰是真正的朋友，未來特朗普很可能會推動解除對俄羅斯的經(jīng)濟制裁，甚至不排除承認克里米亞歸屬俄羅斯，用烏克蘭問題換取俄羅斯在中東與東亞問題上與美國的合作。中俄是重要戰(zhàn)略合作伙伴，中俄走近與美國的外部壓力是分不開的，如果美俄合作后勢必會對中俄關(guān)系的緊密度產(chǎn)生一定削弱作用，中國作為美國最主要地緣戰(zhàn)略對手的地位將更加凸顯，特朗普在中國周邊造勢也就更具要價能力。

二是緊抓臺灣問題。在“三海一核”問題中，南海最主要聲索國菲律賓與中國關(guān)系大大緩和，杜特爾特表示將“擱置”國際仲裁就南海問題的裁決、不希望將裁決強加于中國，南海問題熱度大大下降，而東海釣魚島問題體量太小，不能撬動地緣大格局，朝核問題美國又無法掌控，真正能做出文章的只剩下臺灣問題。2016年12月2日，特朗普與臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文通了電話，接受蔡英文對他當(dāng)選美國總統(tǒng)的祝賀，這是1979年美國與臺灣中斷外交關(guān)系以來，美國總統(tǒng)或候任總統(tǒng)與臺灣領(lǐng)導(dǎo)人的首次通話。目前一些美國和中國的專家學(xué)者普遍從特朗普不懂東亞外交事務(wù)、此次通話是一場外交事故的角度來進行解讀，但實際上是特朗普故意為之，很可能是未來特朗普希望拿臺灣問題做文章的一種鋪墊，他希望一方面通過渲染臺海問題，擴大對臺軍售規(guī)模，另一方面拿臺灣問題約束中國，在經(jīng)濟問題上尋求利益，希望中國在服務(wù)業(yè)市場開放、知識產(chǎn)權(quán)保護、國有企業(yè)投資、接受美國對中國特定領(lǐng)域征稅等方面做出讓步。

五、相關(guān)建議

一是要冷靜觀察，沉著應(yīng)對，不須過度緊張。盡管“特朗普新政”引發(fā)國內(nèi)社會對中國未來發(fā)展的強烈擔(dān)憂，諸如特朗普對華征收高關(guān)稅和認定“匯率操縱國”會導(dǎo)致中國經(jīng)濟劇烈下滑，大幅減稅會導(dǎo)致中國資本和產(chǎn)業(yè)大量流向美國等聲音。我們認為，對此還應(yīng)冷靜觀察，不必急于擔(dān)心，盡管特朗普提出很多重要設(shè)想，但在實際操作中還有很多困難。特朗普的政策體系還存在一些矛盾：如特朗普同時推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和減稅，財政壓力能否承擔(dān)得住，如果承擔(dān)不住，特朗普會先放棄哪個；如特朗普通過重振制造業(yè)創(chuàng)造更多就業(yè)機會，但同時又收緊移民政策，那么勞動力成本抬升，這對美國制造業(yè)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不利；如果特朗普僅對華開展貿(mào)易戰(zhàn)，但東南亞、南亞、墨西哥等對美國仍具有生產(chǎn)成本優(yōu)勢，“回歸制造業(yè)”還能否實現(xiàn)；特朗普大規(guī)模投資和減稅將引發(fā)通脹，加之就業(yè)情況改善，美聯(lián)儲勢必在兩次加息的基礎(chǔ)上再次加息，這反過來又會遏制美國企業(yè)投資。諸如此類的矛盾未來可能都會出現(xiàn)，如果特朗普的政策目標(biāo)沒有實現(xiàn)，國內(nèi)就業(yè)率和工資問題沒有更好解決，未來折射到對華關(guān)系上會有什么變化，還需進一步觀察。

二是堅定自身發(fā)展戰(zhàn)略不動搖。解決好中美之間的問題，最重要的還是先把自身的事情做好。對內(nèi)，我們要積極推進改革深化，在利率市場化、財稅改革、知識產(chǎn)權(quán)保護等中美博弈的關(guān)鍵領(lǐng)域提前布局，特別是針對特朗普減稅可能引發(fā)的全球減稅浪潮，我們也應(yīng)盡早考慮減稅問題，降低企業(yè)成本。對外，要繼續(xù)穩(wěn)步推進“一帶一路”建設(shè)，加快自貿(mào)區(qū)試點建設(shè)進程，加快形成立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標(biāo)準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，不斷擴大開放程度，為中美談判創(chuàng)造回旋空間和籌碼。

三是要尋求在國際多邊框架下解決中美經(jīng)貿(mào)問題。如果美國提出單方面的貿(mào)易保護措施，我們要利用WTO、IMF等多邊體制的規(guī)則予以堅決反擊。如關(guān)于匯率操縱問題，IMF對“匯率操縱”是有明確定義的，目前IMF定義與美國《2015年貿(mào)易便利與執(zhí)法法》基本一致，如果特朗普強行修改“匯率操縱”認定標(biāo)準，把中國列為“匯率操縱國”，那么我們可以訴諸IMF，利用IMF規(guī)定予以解決。如果特朗普在國會通過法案將匯率與關(guān)稅直接掛鉤，這不符合WTO宗旨，我們也可以在WTO提起訴訟。

四是繼續(xù)推進中美BIT、BITT談判。特朗普明確提出，反對TPP等多邊協(xié)定，要與各國一對一的談雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定。中美BIT是當(dāng)今世界最重要的雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定之一。特朗普上臺后，短期內(nèi)政策重心應(yīng)會放到國內(nèi)，近一兩年可能并不會成為他的重點，但從長期來看，隨著中國對美投資、從美進口越來越大，美國也將有更強烈的談判意愿和動機。我們下一步仍要繼續(xù)加快推進中美BIT談判，爭取早日達成一項互利共贏、高水平的雙邊協(xié)定。如果BIT談判能夠取得重大進展，未來可在BIT積極推進的同時，采取適當(dāng)?shù)姆绞?、在適當(dāng)?shù)臅r機、以適當(dāng)?shù)穆窂酵苿娱_啟中美BITT談判（BIT+Trade）。未來可在BITT的基礎(chǔ)上，爭取早日啟動中美FTA談判，打牢中美新型大國關(guān)系的“壓艙石”。

五是加強溝通和輿論引導(dǎo)。特朗普執(zhí)政后，中美關(guān)系面臨較大的不確定性，中美之間比以往任何時候都更需要深化溝通交流、增進互信。第一，必須進一步密切兩國首腦之間的交流聯(lián)系，這是避免兩國戰(zhàn)略誤判的最主要溝通機制。第二，要進一步完善中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話機制，這是中美兩國共同探討和解決事關(guān)兩國關(guān)系發(fā)展的戰(zhàn)略性、長期性、全局性問題的重要制度安排，未來對話不但要開下去，而且要開的更好，要創(chuàng)新組織形式，可考慮將戰(zhàn)略軌和經(jīng)濟軌分開，戰(zhàn)略對話主要探討影響兩國關(guān)系的重大戰(zhàn)略性問題，經(jīng)濟對話重點要找到切實有效且操作性強的重要經(jīng)濟問題解決方案，同時設(shè)立對話成果實現(xiàn)的路線圖和時間表，真正把對話成果落到實處。第三，要加強與美國國會、智庫等的溝通交流，美國很多精英對特朗普并不認可，比如“匯率操縱國”問題上，大多數(shù)智庫學(xué)者均明確表示反對，比如對華貿(mào)易戰(zhàn)問題上，很多貿(mào)易企業(yè)和團體也并不認可，我們應(yīng)該通過輿論引導(dǎo)這些人為雙方的共同利益發(fā)聲。

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（梅冠群，中國國際經(jīng)濟交流中心戰(zhàn)略研究部博士，高級經(jīng)濟師。）