●王金秀 王晨辰

預(yù)算法定的困境與破解
——兼論新時(shí)期依法監(jiān)督和管理預(yù)算的現(xiàn)實(shí)有效性

●王金秀 王晨辰

現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生與發(fā)展的標(biāo)志是預(yù)算法定，一方面，政府式委托代理關(guān)系在預(yù)算領(lǐng)域提供法定方式形成 “法約”型契約關(guān)系，由此，通過(guò)預(yù)算編審權(quán)的配置形成現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)；另一方面，預(yù)算法制歸屬于公法，遵循法無(wú)授權(quán)不可為的原則，即預(yù)算法定原則，預(yù)算法定意味著預(yù)算安排應(yīng)該由立法程序或法律確定，實(shí)質(zhì)上是要求預(yù)算民主化，強(qiáng)化預(yù)算約束力。但由于“契約”的不完備、不確定性，轉(zhuǎn)軌期的不穩(wěn)定性，法律關(guān)系的復(fù)雜性以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性等，預(yù)算法定存在現(xiàn)實(shí)困難。針對(duì)此，預(yù)算準(zhǔn)則應(yīng)以法理為先、著重確立法律精神、兼顧文理，預(yù)算法制要預(yù)留空間和彈性、功能互補(bǔ)，預(yù)算現(xiàn)實(shí)活動(dòng)通過(guò)年度預(yù)算安排進(jìn)行相機(jī)決策，在依法確定年度預(yù)算的基礎(chǔ)上將預(yù)算法制長(zhǎng)期約束和年度預(yù)算的短期安排有機(jī)結(jié)合，二者長(zhǎng)短互補(bǔ)體現(xiàn)預(yù)算法定的精神和原則，實(shí)現(xiàn)各預(yù)算角色的科學(xué)分工、權(quán)責(zé)有效配置，由此，依法監(jiān)管預(yù)算的依據(jù)也應(yīng)該是一系列預(yù)算法律法規(guī)所構(gòu)成的預(yù)算法制體系以及每年經(jīng)過(guò)人大審批通過(guò)的、具有法律效力的年度預(yù)算。

預(yù)算法定 預(yù)算民主化 委托代理 “法約”關(guān)系 公法原則

預(yù)算綜合性強(qiáng)，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多學(xué)科交叉的特點(diǎn)，各學(xué)科對(duì)預(yù)算研究的側(cè)重點(diǎn)不同，理念各異，也會(huì)達(dá)成共識(shí)，其中，對(duì)預(yù)算法定在總體認(rèn)識(shí)方面的異議不多，但具體到實(shí)際執(zhí)行層面，如何理解并有效推行預(yù)算法定面臨諸多困難。近年來(lái)，我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，這無(wú)疑對(duì)財(cái)政切實(shí)開(kāi)展依法理財(cái)、規(guī)范政府財(cái)政行為提出了更高的要求，這就不僅僅需要確立預(yù)算法定的觀念，更需要理清預(yù)算法定的內(nèi)涵，明晰依法開(kāi)展預(yù)算監(jiān)督和管理的基準(zhǔn)，本文擬對(duì)此開(kāi)展研究，期望能夠有助于貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》，更加有效地推進(jìn)我國(guó)依法監(jiān)管預(yù)算工作的開(kāi)展。

一、預(yù)算法定的成因

（一）現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)展的歷史就是預(yù)算法定的歷史

現(xiàn)代預(yù)算制度的確立以預(yù)算法制的形成為標(biāo)志，英國(guó)1215年國(guó)王簽署的《大憲章》，1921年美國(guó)的《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》等。英國(guó)發(fā)展的歷史就是預(yù)算法定的歷史，我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展在一定程度上體現(xiàn)了政府預(yù)算的法治化進(jìn)程，總體上呈現(xiàn)出由 “行政化管理”向“法治化管理”的發(fā)展趨勢(shì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家政務(wù)院雖發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，并于1954年在 《憲法》中規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)行使的職權(quán)包括審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和決算，但由于當(dāng)時(shí)法治意識(shí)不強(qiáng)，人們并未意識(shí)到財(cái)政預(yù)算的確立必須要經(jīng)過(guò)立法程序?qū)徟?，因此?guó)家預(yù)算制度一直處于不正常的運(yùn)行狀態(tài)。

1979年改革開(kāi)放之后，我國(guó)逐步將“法制”二字提到重要高度，開(kāi)始正式編制預(yù)算并向全國(guó)人民代表大會(huì)提交國(guó)家預(yù)算報(bào)告，并由全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)后執(zhí)行。1983年政府正式成立了國(guó)家審計(jì)署，之后伴隨著國(guó)企改革的進(jìn)一步深入，國(guó)家預(yù)算制度由行政化管理，即通過(guò)“紅頭文件”管理向法制化方向轉(zhuǎn)變。1991年國(guó)務(wù)院頒布了 《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，并從1992年起國(guó)家預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。

1994年我國(guó)通過(guò) 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，并于1995年1月1日起施行，通過(guò)法律法規(guī)對(duì)預(yù)算制度的管理基準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定，使其標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，預(yù)算管理從此進(jìn)入有法可依的新階段。在此后的二十年中，歷經(jīng)四次審議，于2014年8月31日表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》，并決議于 2015年 1月1日起施行，新《預(yù)算法》將實(shí)行全口徑預(yù)算管理，規(guī)范政府收支行為，要求政府預(yù)算活動(dòng)必須嚴(yán)格遵循法律，以實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收支活動(dòng)和管理行為的制度化、程序化、透明化，并接受人民監(jiān)督，新《預(yù)算法》的頒布是對(duì)預(yù)算法定的完善和升華。

（二）預(yù)算法定是“法約”型委托代理關(guān)系

政府與公民之間存在著某種委托代理的關(guān)系，而這種關(guān)系以“政府預(yù)算”的形式得以體現(xiàn)，簡(jiǎn)單可理解為公民委托政府提供公共商品或服務(wù)，保障人民民主和國(guó)家安全等，同時(shí)向政府支付其提供公共商品或服務(wù)相應(yīng)的耗費(fèi)，也就是稅收和非稅收入。無(wú)論是考慮稅價(jià)的交易性，還是從政府集中性分配以及預(yù)算委托代理關(guān)系的角度考察，政府預(yù)算的編制都要符合公民的意愿，滿足公民的需求，由民意代議機(jī)構(gòu)審批通過(guò)，接受公民的監(jiān)督。預(yù)算委托代理關(guān)系不同于私人市場(chǎng)的委托代理關(guān)系，預(yù)算委托代理關(guān)系是通過(guò)法律加以約束確定的，而非合同或口頭約定。預(yù)算方案的審議需經(jīng)法定程序，并且一旦經(jīng)過(guò)審批，就不得任意修改，政府需貫徹執(zhí)行，如需修改還要經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)，因此預(yù)算法定是“法約”型委托代理關(guān)系。這種以法律進(jìn)行約束的方式，使得預(yù)算中委托方和代理方的責(zé)任更加明確，對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)也更加清晰，財(cái)政支出更加規(guī)范，更深得公民信任。

（三）預(yù)算法定是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的基石

預(yù)算是國(guó)家治理體系的基本制度，能有力推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。因此預(yù)算法定是全面落實(shí)依法治國(guó)的突破口，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的主陣地。具體來(lái)說(shuō)，第一，黨的十八屆三中全會(huì)指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，預(yù)算法作為管理安排財(cái)政收支的法律，是經(jīng)濟(jì)中的“憲法”，預(yù)算涉及每一個(gè)社會(huì)公民的切身利益，最應(yīng)該體現(xiàn)民主權(quán)利。通過(guò)預(yù)算法定管好國(guó)家的“錢(qián)袋子”，從而規(guī)范引導(dǎo)國(guó)家治理的方向。第二，預(yù)算法定，要求預(yù)算在編制、審批、執(zhí)行、決算和監(jiān)督等一系列過(guò)程中要通過(guò)法定程序確立，確保政府的一切收支行為都按法律進(jìn)行，受法律約束，實(shí)行全口徑預(yù)算，杜絕出現(xiàn)“小金庫(kù)”，這為解決反腐等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供了有效的制度保障。第三，預(yù)算法定，注重預(yù)算的公開(kāi)性和透明性，提高公民參與意識(shí)，并在決策和監(jiān)督中起決策性作用，推動(dòng)了財(cái)稅體制改革。預(yù)算是財(cái)政的基石，只有預(yù)算法定才能從根本上實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利，強(qiáng)化公共財(cái)政，“讓權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行”，全面推進(jìn)國(guó)家法治化建設(shè)，為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化奠定基石。

（四）預(yù)算法定是通過(guò)民主集中制平衡各方意志

如果說(shuō)國(guó)家預(yù)算是“以眾人之財(cái)，辦眾人之事”，那么眾人之事就當(dāng)由眾人來(lái)議定、讓眾人皆知曉、受眾人之監(jiān)督。政府預(yù)算的制定從實(shí)質(zhì)上應(yīng)體現(xiàn)預(yù)算民主，而預(yù)算法定就是通過(guò)立法機(jī)關(guān)開(kāi)展預(yù)算民主化決策、監(jiān)督和管理的一種實(shí)現(xiàn)形式。預(yù)算的形成及運(yùn)作過(guò)程受到法律的約束，預(yù)算必須提交立法機(jī)關(guān)審議，經(jīng)人民代表大會(huì)審批通過(guò)后產(chǎn)生法律效力，且經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。全國(guó)人大不僅是我國(guó)最高的立法機(jī)構(gòu)、最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，更是民意的集合體。人大審批的過(guò)程就是民主意志的體現(xiàn)，通過(guò)民主集中制，使各方意見(jiàn)得以充分發(fā)表，以“少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)組織服從上級(jí)組織、個(gè)人服從集體、全黨服從中央”的準(zhǔn)則，平衡各方意志，統(tǒng)籌兼顧，使個(gè)人利益與集體利益相統(tǒng)一。而且，通過(guò)法定程序，可以使人民的意志得到更為有效的執(zhí)行。

二、預(yù)算法定的實(shí)現(xiàn)方式

（一）預(yù)算法定要求通過(guò)立法確定的預(yù)算規(guī)定具有剛性約束力

預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督到執(zhí)行和調(diào)整都是嚴(yán)肅而規(guī)范的過(guò)程，如果預(yù)算規(guī)定沒(méi)有對(duì)政府行為形成真正的約束，將會(huì)出現(xiàn)各種漏洞，更不可能做到量入為出、收支平衡。預(yù)算法定要保證通過(guò)立法確定的預(yù)算規(guī)定具有剛性約束力和權(quán)威性，從而約束政府權(quán)力，將納稅人的錢(qián)用在刀刃上。一方面，通過(guò)立法將預(yù)算條文法定、預(yù)算程序法定，使其具有剛性約束力；另一方面，通過(guò)立法對(duì)預(yù)算公開(kāi)的規(guī)定進(jìn)行剛性約束，以促進(jìn)政府實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開(kāi)制度，讓政府行為透明化，做到公眾能看懂、社會(huì)能監(jiān)督。用法律提高預(yù)算剛性約束，將預(yù)算從編制到執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程真正納入法制軌道，接受人大的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)真正的預(yù)算法定及預(yù)算民主。

（二）預(yù)算法定約束力應(yīng)該貫穿預(yù)算運(yùn)行的全部流程

預(yù)算具有嚴(yán)格而規(guī)范的運(yùn)作體系，預(yù)算法定要貫穿預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算監(jiān)督等全部預(yù)算過(guò)程，涉及預(yù)算運(yùn)行中有關(guān)時(shí)間程序、審查監(jiān)督、收支范圍、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、資產(chǎn)負(fù)債等多方面問(wèn)題。從預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行再到監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，每個(gè)過(guò)程都應(yīng)體現(xiàn)法定約束力。首先，預(yù)算的編制過(guò)程具有法律約束，即預(yù)算編制的程序、內(nèi)容、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、原則等法定；其次，預(yù)算編制后審批過(guò)程具有法律約束，即需提交立法機(jī)關(guān)審議，按規(guī)定的法律程序，經(jīng)人大通過(guò)具有法律效力；再次，預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程也具有法定約束力，即規(guī)定了“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”，此外，在特殊情況下，對(duì)預(yù)算調(diào)整也有嚴(yán)格約束，規(guī)定各級(jí)政府如需進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，必須編制預(yù)算調(diào)整方案并經(jīng)人大審查批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，各級(jí)政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定；最后，在預(yù)算監(jiān)督過(guò)程，要求預(yù)算必須向社會(huì)公開(kāi)，人大作為監(jiān)督主體，同樣具有很強(qiáng)的法定約束力。

（三）預(yù)算法定的本質(zhì)要求減少機(jī)動(dòng)權(quán)和隨意性

預(yù)算法定的本質(zhì)是通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政府的約束力，以減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的機(jī)動(dòng)權(quán)和隨意性，起到“以法治權(quán)”的作用。一方面，預(yù)算機(jī)動(dòng)權(quán)力過(guò)大，容易滋生腐敗問(wèn)題，加之法律責(zé)任追究體系不完善，使法律執(zhí)行效果不盡如人意。另一方面，如果不解決隨意性問(wèn)題，人治預(yù)算、首長(zhǎng)工程，拍腦袋工程泛濫，預(yù)算行為失范，預(yù)算管理也達(dá)不到預(yù)期的期望。解決預(yù)算隨意性必須要以法定的預(yù)算為準(zhǔn)繩，預(yù)算法定不僅需要完善的預(yù)算法律制度，更需要大力推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)的力度，同時(shí)對(duì)預(yù)算調(diào)整、預(yù)算調(diào)劑等預(yù)算變更事項(xiàng)作出約束，嚴(yán)控機(jī)動(dòng)財(cái)力，強(qiáng)化預(yù)算違法違規(guī)的法律責(zé)任追究機(jī)制，從而減少預(yù)算執(zhí)行中的機(jī)動(dòng)性和隨意性，有效控制和保證預(yù)算對(duì)政府的約束力，規(guī)范財(cái)力配置。另外，通過(guò)法律加深預(yù)算中的細(xì)化程度，全面反映政府收支活動(dòng)，著重強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明問(wèn)題，可提高預(yù)算編制準(zhǔn)確度，減少二次預(yù)算，有利于減少預(yù)算執(zhí)行中的機(jī)動(dòng)性和隨意性問(wèn)題。

三、預(yù)算法定的現(xiàn)實(shí)困境

（一）預(yù)算“契約”具有不確定性

從規(guī)范分析的角度出發(fā)，政府預(yù)算應(yīng)該體現(xiàn)政府與公民之間的委托代理關(guān)系，政府預(yù)算其實(shí)是一份公民以支付稅收為報(bào)酬，委托政府進(jìn)行資源配置，并向其提供“一攬子”公共商品或服務(wù)的“契約”。公民作為委托方，而政府作為代理方，公民將自己的權(quán)利賦予政府，要求政府為其提供未來(lái)這一年度所需的公共商品和服務(wù)，這就要求交易中政府所作出的決策應(yīng)符合民意，以公眾的需求和利益至上。由于公民具有多階層性、公共品具有多樣性、宏觀經(jīng)濟(jì)具有波動(dòng)性以及預(yù)算主客體的多元化，通過(guò)法律形成的預(yù)算“契約”在客觀上難以完備、合理的確定；而且，預(yù)算“契約”歸根到底是一項(xiàng)計(jì)劃，是決策未來(lái)之事，顯然具有不確定性。一是契約中很難預(yù)料未來(lái)可能出現(xiàn)的情況；二是契約中也沒(méi)有對(duì)每一種可能出現(xiàn)的情況做出詳細(xì)明確的規(guī)定；三是政府作為代理方在處理未來(lái)的某些情況時(shí)很可能具有私心，會(huì)因個(gè)人利益而損害公共利益，而且也沒(méi)有明確的規(guī)定約束委托方和代理方雙方的責(zé)任；四是政府預(yù)算的委托代理關(guān)系是多層級(jí)的，存在上級(jí)對(duì)下級(jí)、政府對(duì)政府職能機(jī)構(gòu)、上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)、各機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)工作人員之間等多層委托代理關(guān)系，這必然會(huì)影響預(yù)算“契約”的確定性，減弱政府預(yù)算的效率。綜上就造成了預(yù)算“契約”的不確定性。

（二）轉(zhuǎn)軌時(shí)期的預(yù)算規(guī)則難以穩(wěn)定

體制的穩(wěn)定是預(yù)算規(guī)則法定的前提，發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為確定穩(wěn)定的預(yù)算規(guī)則提供了條件，預(yù)算法定也成為慣例和原則。我國(guó)建國(guó)后實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，1978年以來(lái)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，目前處于轉(zhuǎn)軌和全面深化改革、全面依法治國(guó)的新時(shí)期，不同時(shí)期轉(zhuǎn)換過(guò)程中，預(yù)算規(guī)則發(fā)生了根本性的改變。例如，轉(zhuǎn)軌初期時(shí)的預(yù)算信息保密，未曾提及預(yù)算公開(kāi)，而如今新《預(yù)算法》則要求預(yù)算信息的完全公開(kāi)和透明。在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，我國(guó)逐步從高度集權(quán)型的統(tǒng)收統(tǒng)支體制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的預(yù)算體制。1994年分稅制改革至今，我國(guó)對(duì)稅種的歸屬問(wèn)題不斷進(jìn)行調(diào)整劃分，給予地方政府更多的稅收權(quán)力和支配權(quán)，如近年的“營(yíng)改增”問(wèn)題等。新一輪財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，將進(jìn)一步調(diào)整中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，每一項(xiàng)調(diào)整都將使原有的預(yù)算規(guī)則不再適用，因而使得預(yù)算規(guī)則難以穩(wěn)定。而且，即便新《預(yù)算法》確定了一些新的預(yù)算規(guī)則，但由于我國(guó)預(yù)算改革歷時(shí)短，受路徑依賴的影響，這些已經(jīng)法定的預(yù)算新規(guī)則要落實(shí)實(shí)施到位也還需要時(shí)日。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的周期性和波動(dòng)性

相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求遵循價(jià)值規(guī)律，實(shí)現(xiàn)商品供求均衡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r往往呈現(xiàn)波浪式起伏變化的特點(diǎn)，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期都要經(jīng)過(guò)危機(jī)、蕭條、復(fù)蘇、繁榮和高漲等不同的發(fā)展階段，周而復(fù)始、循環(huán)往復(fù)，具有規(guī)律性，此即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期。經(jīng)濟(jì)周期是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)不可避免的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)是市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果，往往難以依靠市場(chǎng)機(jī)制本身解決，這就需要政府出手干預(yù)。通過(guò)預(yù)算安排進(jìn)行宏觀調(diào)控是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段。政府宏觀財(cái)政調(diào)控政策手段采取自動(dòng)穩(wěn)定器政策和相機(jī)抉擇，其中，自動(dòng)穩(wěn)定器主要是通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)制度和累進(jìn)稅制自動(dòng)變化來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)，相機(jī)決策的原理是逆對(duì)風(fēng)向行事，目的都是燙平經(jīng)濟(jì)周期。經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)增加了預(yù)算法定的困難，一方面，經(jīng)濟(jì)周期及其波動(dòng)性導(dǎo)致預(yù)算安排需要相機(jī)決策，隨機(jī)而動(dòng)，使得預(yù)算政策的選擇事先難以確定；另一方面，經(jīng)濟(jì)周期及其波動(dòng)幅度具有不確定性，增加了合理安排預(yù)算資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)的難度。

（四）公法的法律關(guān)系具有復(fù)雜性

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，把握著國(guó)家財(cái)政分配的范圍和方向。從法律角度看，預(yù)算法律制度基本上由公法因素組合而成，屬于公法。公法主要以維護(hù)公共利益即“公益”為主要目的，調(diào)整國(guó)家與公民之間、政府與社會(huì)之間的各種關(guān)系，公法以公共權(quán)力為軸心，嚴(yán)守“權(quán)力法定”的定律，奉行“法無(wú)授權(quán)不可為”的理念。公法的法律主體、客體都具有多元化的特點(diǎn)，這是由多層級(jí)多類型的公共委托代理關(guān)系決定的，因此，預(yù)算法制體系由一系列相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度構(gòu)成。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法制除新《預(yù)算法》外，還包括《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《立法法》、《合同法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等，還包括一些國(guó)務(wù)院等制定的相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、條例以及財(cái)政部等制定的各類規(guī)章。雖然《預(yù)算法》是預(yù)算活動(dòng)的根本，但其他法規(guī)、條例、規(guī)章等仍與預(yù)算活動(dòng)息息相關(guān)。實(shí)際上，會(huì)出現(xiàn)部分法律條款之間矛盾沖突、配套性不強(qiáng)的問(wèn)題。另外，法定支出過(guò)多導(dǎo)致了相關(guān)法律間的矛盾和沖突，很多法定支出項(xiàng)目是政府職能部門(mén)通過(guò)《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《科技法》等部門(mén)法律加以強(qiáng)制性的規(guī)定，致使預(yù)算安排與實(shí)際需要脫節(jié)，突顯了公法法律關(guān)系的復(fù)雜性。

四、預(yù)算法定困境的突破

破除預(yù)算法定的困境是一個(gè)需要通過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)的系統(tǒng)工程，目前，為了推進(jìn)預(yù)算法定，在預(yù)算準(zhǔn)則上應(yīng)著重確立法律精神、避免法律條文的機(jī)械性，兼顧文理，遵循法理為先的原則，在海洋法系與大陸法系之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，在此思路下開(kāi)展如下工作。

（一）預(yù)算法律預(yù)留空間和彈性

一味堅(jiān)持預(yù)算的剛性約束，使預(yù)算法律過(guò)于細(xì)化可能會(huì)造成預(yù)算法定的失靈。一方面，預(yù)算法定以確定性為前提，預(yù)算法修訂的過(guò)程也是將各項(xiàng)符合改革方向的已成型的措施以法律形式確定下來(lái)的過(guò)程，但是預(yù)算的改革探索仍在進(jìn)行，對(duì)于目前正在探索研究且尚不明確的預(yù)算事項(xiàng)，如果盲目將其法定化或者將預(yù)算法定性條文過(guò)于細(xì)化，可能會(huì)與后續(xù)改革產(chǎn)生沖突或矛盾，使后續(xù)改革探索陷入困境，因此，應(yīng)當(dāng)為這部分未成型的預(yù)算改革預(yù)留空間，在預(yù)算法律中設(shè)置一定的彈性。另一方面，應(yīng)協(xié)調(diào)預(yù)算與現(xiàn)實(shí)的矛盾。通過(guò)向預(yù)算執(zhí)行者讓渡一定自由，而產(chǎn)生了一種更為有效的控制。包括擴(kuò)大預(yù)算事前授權(quán)范圍，為突發(fā)性、危機(jī)性公共支出提供支持，擴(kuò)大預(yù)算調(diào)整的適用范圍；允許地方在預(yù)算執(zhí)行中增列赤字；在一定限制范圍內(nèi)，考慮具有同種性質(zhì)、目的預(yù)算科目之間流轉(zhuǎn)等。如日本預(yù)算規(guī)定：細(xì)目之間可作調(diào)整，細(xì)目指的是同一政府部門(mén)內(nèi)部同一種政策目的且同一種經(jīng)濟(jì)性質(zhì)內(nèi)部的調(diào)整。從而賦予預(yù)算法律一定彈性空間，以協(xié)調(diào)預(yù)算與現(xiàn)實(shí)的矛盾。

（二）健全互補(bǔ)性的預(yù)算法律體系

在我國(guó)，健全預(yù)算法律體系應(yīng)該建立以 《預(yù)算法》為基本法，其他預(yù)算法規(guī)為互補(bǔ)的預(yù)算法規(guī)體系。第一，對(duì)涉及預(yù)算問(wèn)題的相關(guān)法律，應(yīng)加強(qiáng)法律條文的確定性和細(xì)節(jié)性，對(duì)包含關(guān)系、范圍問(wèn)題等作出明確詳細(xì)的界定或說(shuō)明，如《立法法》修正案中雖然規(guī)定設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)，但市立法權(quán)是否包括預(yù)算權(quán)利，并不明確，這樣容易在現(xiàn)實(shí)處理中造成預(yù)算權(quán)的錯(cuò)配和濫用問(wèn)題；第二，我國(guó)許多預(yù)算相關(guān)制度包括規(guī)定、辦法、細(xì)則等，效力層級(jí)較低，不具有法律的性質(zhì)和地位，如果將其法制化，可以提高預(yù)算各項(xiàng)制度的規(guī)范性和權(quán)威性，增加透明度，避免任意性；第三，應(yīng)加強(qiáng)各種部門(mén)法律法規(guī)與《預(yù)算法》的配套互補(bǔ)，完善《采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》，在《預(yù)算法》與《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《科技法》等其他部門(mén)法律法規(guī)之間做好銜接，對(duì)法定支出項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理，同時(shí)盡快確定《預(yù)算法實(shí)施條例》；第四，對(duì)于國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)預(yù)算的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、決定或命令等，在執(zhí)行過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)與憲法、法律相抵觸，應(yīng)盡快撤銷(xiāo)，避免沖突。此外，需要通盤(pán)考慮財(cái)政基本法、地方財(cái)政法、債務(wù)法、國(guó)庫(kù)法、轉(zhuǎn)移支付法、預(yù)算執(zhí)行法等，合理確定各項(xiàng)法律定位及其與相關(guān)法律的關(guān)系，從多方面著手，廢立結(jié)合，按功能互補(bǔ)性設(shè)計(jì)各項(xiàng)預(yù)算法律，進(jìn)一步健全我國(guó)預(yù)算法律體系，為預(yù)算執(zhí)法提供可靠的法制依據(jù)，推進(jìn)預(yù)算法定及其實(shí)施。

（三）年度預(yù)算和預(yù)算法律結(jié)合

經(jīng)立法確定的預(yù)算法律具有相對(duì)穩(wěn)定性，在其有效期內(nèi)長(zhǎng)年具有法定約束力。一方面，年度預(yù)算是依據(jù)法律規(guī)定、按照一定程序編制，并經(jīng)人大審議通過(guò)，反映一個(gè)預(yù)算年度的以財(cái)政收支為核心的政府性財(cái)力計(jì)劃。另一方面，年度預(yù)算是具有長(zhǎng)期效力的預(yù)算法律在年度預(yù)算安排中的落實(shí)，年度預(yù)算本身也必須經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審批確定，也是具有法律效力的文件，故可稱為年度預(yù)算法案。因此，年度預(yù)算是預(yù)算法律體系中的重點(diǎn)，最能集中體現(xiàn)預(yù)算法律約束，年度預(yù)算與預(yù)算法律的結(jié)合，將有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算法定，以此規(guī)范預(yù)算活動(dòng)。

預(yù)算法定不僅僅要求財(cái)政收支法定，也要求將政府資產(chǎn)負(fù)債逐步納入法治化管理的軌道，新《預(yù)算法》現(xiàn)要求各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制年度政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，以法制化的條文形成了強(qiáng)有力的約束。這樣一來(lái)，政府的整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性就可以一目了然，也便于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。傳統(tǒng)的年度預(yù)算強(qiáng)調(diào)按年平衡，新《預(yù)算法》提出要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，便于政府統(tǒng)籌規(guī)劃，有助于提高政府預(yù)算的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、持續(xù)性和完整性。

（四）明晰科學(xué)地配置預(yù)算權(quán)責(zé)

實(shí)際上，現(xiàn)代預(yù)算制度的本質(zhì)就是預(yù)算權(quán)在立法、行政和公民之間的合理配置。首先，要科學(xué)、明晰地配置政府與公民之間的預(yù)算權(quán)責(zé)，提升公民權(quán)。我國(guó)正向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，注重公民意志的集合，提高公民的預(yù)算參與權(quán)對(duì)推進(jìn)預(yù)算民主化，優(yōu)化監(jiān)督模式，建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度顯得尤為重要。其次，要科學(xué)、明晰地配置立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)責(zé)。就廣義的“法”而言，立法機(jī)關(guān)的范圍已不限于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，還應(yīng)包括國(guó)務(wù)院和省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)等。因此，對(duì)于立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)算權(quán)責(zé)配置而言，表現(xiàn)在各級(jí)人民代

表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院的職責(zé)劃分應(yīng)該明確清晰，分工應(yīng)該銜接而不重復(fù)、沖突，具有科學(xué)性和合理性。如中央和地方預(yù)算草案由全國(guó)人民代表大會(huì)審查，中央和地方預(yù)算的執(zhí)行由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督，中央預(yù)算草案由國(guó)務(wù)院編制等。再次，要科學(xué)、明晰地配置行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)責(zé)。行政機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)責(zé)配置主要表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署以及其他職能部門(mén)之間的預(yù)算權(quán)責(zé)應(yīng)劃分明確，明確不同部門(mén)各自的權(quán)責(zé)與職能定位，避免機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉重復(fù)，形成分工合作、互相監(jiān)督制衡的關(guān)系。最后，應(yīng)進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系，根據(jù)我國(guó)國(guó)情明確各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，通過(guò)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的分稅制、規(guī)范地方債務(wù)管理體制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等，確保各級(jí)政府財(cái)力和事權(quán)相互適應(yīng)，理順中央和地方的關(guān)系，提高縣級(jí)財(cái)政能力，促使縱向分級(jí)預(yù)算權(quán)的配置更加清晰、合理和科學(xué)。

(作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué))

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）